我国探矿权市场化配置现状分析与建议

曾凌云，王联军，史登峰

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

矿产资源法颁布实施近三十年来，我国矿业权出让管理制度不管规范和完善，矿业权市场建设全面有序推进，矿产资源市场化配置水平不断提高。2013年11月党的十八届三种全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对资源配置提出了“充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”的更高要求。为正确研判我国探矿权市场化配置现状，笔者对我国探矿权出让制度建设情况进行了梳理，对2003年以来探矿权出让数量、出让方式、出资性质等进行了统计分析，剖析了探矿权市场化配中存在的问题并提出有关针对性的对策建议。

1 我国探矿权出让管理制度建设进展情况

1986年我国颁布了《矿产资源法》，首次建立了矿业权审批登记制度，规定勘查、开采矿产资源必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。1998年国务院同时发布了《矿产资源法》的3个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号），首次规定探矿权、采矿权可以招标投标的方式有偿取得，拉开了矿业权市场化配置的序幕。1998年国土资源部成立后又陆续出台了一系列规范矿业权出让的相关制度。2000年印发《矿业权出让转让管理暂行规定》，除招标方式外，增加了以拍卖方式出让的有关规定。2003年印发《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，又增加了以挂牌方式出让的有关规定，并首次明确了招标、拍卖、挂牌等不同出让方式适用的情形及具体程序和要求。2006年印发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，首次将矿产资源按勘查风险分为高风险、低风险和无风险三类，不同的风险类别规定了不同的出让方式，建立了矿业权分类出让制度，进一步规范了矿业权的市场化配置。2009年印发《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》，进一步完善了探矿权出让审批有关规定。2010年后又相继出台了加强矿业权市场建设的一系列规范性文件。目前，全国已形成了较为规范完善的矿业权出让管理制度和统一开放、竞争有序的矿业权市场。

在矿产资源法律法规框架内，各地也积极探索实践，不断深化矿产资源有偿使用，推进矿业权市场化配置。尤其是在高风险探矿权的市场化配置方面，近年来很多省份进行了有益的探索，并出台了地方性法规，在实践中取得了较好的效果，促进了矿业权市场建设，提高了资源配置效率，降低了廉政风险，更好的保障了国家权益。从具体省份看，内蒙古、吉林、福建、江西、广东、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆等省（区）分别出台地方性法规，规定探矿权不分勘查风险类型，除财政出资项目和允许协议出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让，基本建立了探矿权全面市场化配置制度；黑龙江、湖北、四川、青海等省进一步细化了以申请在先方式出让探矿权的相关规定，提高了申请在先出让探矿权的门槛，扩大了探矿权市场化出让的范围。如黑龙江省要求以申请在先出让的探矿权，其申请人须符合具有矿产品深加工能力或取得过找矿重大突破受到省政府奖励等条件。青海省规定申请在先出让探矿权仅限于整装勘查区、重点勘查区、重点规划区、1∶5万矿调区以外的矿产勘查工作空白区或未获得可供进一步勘查矿产地的勘查区；北京、江苏、浙江等资源较少省份的探矿权出让基本按照仍国土资源部现有相关规定执行。

2 我国探矿权出让具体情况分析

图1为2003～2013年我国探矿权出让数量变化柱状图，由图1可见，2003～2013年间我国探矿权出让数量波动起伏较大。具体看，2003～2005年探矿权出让数量呈上升趋势，2005年达到峰值8760个。2005年之后总体呈下降趋势，2012年降到最低值1250个，与2005年峰值相比降幅达85．7%。2013年出让数量略有回升，出让探矿权1564个。总体看我国探矿权出让数量变化趋势与2003～2008年的矿业增长期和2008年全球金融危机后矿业转冷高度吻合。

图1 2003～2013年我国探矿权出让数量变化（单位：个）

从探矿权市场化配置水平看（图2，深色曲线为探矿权招、拍、挂占比变化，浅色曲线为申请在先占比变化），由图2可见，我国探矿权市场化配置比例（即招、拍、挂方式出让比例）从2003～2011年总体呈上升趋势，从2003年仅1．63%上升到2011年的32．1%。2012年开始探矿权市场化配置比例又逐年下降，2013年降至19．88%。相对应的，申请在先出让比例在2004～2008年间维持在80%以上的较高水平，2009年开始逐年下降至2011年的59．73%。2012年开始又逐步上升，2013年申请在先出让比例升至74．81%。可见，总体上我国探矿权市场化配置程度呈上升趋势，但总体水平偏低，具体看经历了市场化配置程度逐步提高到近三年开始降低的变化过程。

从上述分析可知我国探矿权市场化配置水平较低的原因是申请在先方式占比较高。对申请在先方式出让探矿权的出资性质进一步分析发现，（图3，深色曲线为申请在先出让探矿权中的财政项目占比，线色曲线为财政项目占探矿权出让总数的占比），2003～2009年间财政项目在申请在先出让项目中的比例较低，大致在10%～20%的区间波动，大部分申请在先出让探矿权为社会投资项目。2010年开始财政项目在申请在先项目中的占比开始大幅增加，2012年达到峰值70．44%，2013年占比略有回落。同时，财政项目占探矿权出让总数比例的变化趋势也大致相同，2003～2009年间的比例一直较低，大致在10%左右上下波动。2010年开始财政项目占探矿权出让总数的比例开始逐年上升，2013年达到峰值51．34%。可见2010年开始政府大幅增加了财政资金勘查投入和财政项目出让，挤压了社会资金投资勘查。财政项目占比的大幅增加一方面与近年来矿业形势转冷和2011年开始实施的找矿突破战略行动有关，另一方面也与部分地方政府为增加价款收入加强了对探矿权配置的掌控有关。

图2 2003～2013年我国探矿权招拍挂及申请在先出让占比变化（单位：%）

图3 2003～2013年我国财政出资项目占申请在先及探矿权出让总数的比例（单位：%）

从典型省份看，按照探矿权出让制度市场化程度的区别分别选取内蒙古（一律招、拍、挂）、青海（有条件申请在先）、浙江（正常申请在先）三省（区）为代表，对其探矿权市场化配置情况分析发现：内蒙古近年以申请在先方式出让的探矿权有90%以上为财政项目，且财政项目占探矿权出让总数的3／4以上；青海省近年以申请在先方式出让的探矿权中财政项目仅占1／3左右，但申请在先出让比例占探矿权出让总数的90%左右；浙江省因未出台新政策，近十年来申请在先出让占比均在90%上下波动，财政项目在申请在先出让项目中占比约在30%左右。

通过上述对全国及典型省份探矿权出让情况分析可得出以下结论：我国探矿权市场化出让制度建设取得了较大进展，但总体上我国探矿权市场化配置程度还相对较低，其主要原因是申请在先出让的比例还较大。具体来说有两种情况，一是还有相当一部分省份对于高风险矿种勘查还允许社会资本正常或有条件的申请在先方式出让（如浙江、青海），以申请在先方式出让了大量的商业性勘查项目；二是那些对商业性勘查已全面实行市场竞争出让探矿权的省份，其以申请在先方式登记的财政项目占比仍较大，财政资金加压社会投资勘查现象明显。

3 加强我国探矿权市场化配置的有关思考和建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，规范和完善矿业权出让制度必须遵循这条规律，着力解决出让方式不完善、政府干预过多等问题”。针对上述我国探矿权市场化配置现状分析结果，就加强我国探矿权的市场化配置提出如下思考和建议。

一是针对当前部分省份以申请在先方式向社会出让探矿权占比较高的问题。按照国土资源部现行规定，高风险矿种的勘查空白区或虽进行过勘查但未获得可供进一步勘查矿产地的区域可以申请在先方式出让探矿权。考虑到我国对公益性地质投入较大，基础地质工作程度较高，勘查风险除与矿种和勘查程度外还与矿床类型、埋藏深度等地质因素密切相关，以及地质资料汇交和矿产地管理还不够精细等现状，高风险矿产以申请在先方式无偿向社会出让探矿权存在公平、效率难以保证和造成国家权益损失的风险。如前所述各地在强化探矿权市场化配置方面已进行了很多有益探索，建议在各地实践的基础上进一步论证分析高风险矿种探矿权市场竞争出让的必要性、可行性及操作性，总结吸收各地市场竞争出让探矿权的好制度好经验，充分考虑各地差异和实施中存在的问题，研究出台规范和加强全国探矿权市场化配置的相关制度，强化市场在矿产资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府在事中、事后的监管作用。

二是针对当前探矿权出让中财政出资项目占比较高问题，建议按照地质找矿新机制和全国地质调查工作会议对公益性地质工作定位等有关要求，进一步理顺政府与市场、公益性勘查与商业性勘查的关系，进一步规范财政勘查资金投入，把财政资金集中用于中小比例尺区域性基础地质调查工作，严格限制财政出资探矿权出让数量比例及勘查程度（建议原则上限于普查及以下），财政项目做到规定勘查程度后注销探矿权，再以市场方式向社会竞争出让探矿权，由社会资金投入后续勘查，切实体现财政资金的基础性、公益性和带动性作用，充分调动社会投资勘查的积极性，防止政府一味追求价款收入“包办”勘查工作而陷入“矿政财政”的怪圈，真正做到政府不与民争利、不与市场争权。

［1］ 国土资源部矿产开发管理司．矿产资源开发管理常用法律法规文件选编 ［M］．第二版．北京：地质出版社，2013．

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［3］ 中国国土资源经济杂志社编辑部．构建商业性矿产勘查投入的长效机制［J］．中国国土资源经济，2013（5）：1．

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