九省（市）分享推广PPP模式经验 如何让城市建设“不差钱”？

文 / 本刊记者 汪玚

九省（市）分享推广PPP模式经验 如何让城市建设“不差钱”？

文 / 本刊记者 汪玚

政府和社会资本合作（PPP）模式有多火？自2014年政府开始大力推广PPP模式后，重庆市于8月率先推出PPP项目，此后各地“春笋”密集“发芽”。一年间，各方对PPP项目的具体数字和总投资额说法不一。国家发改委发布的PPP项目库给出了官方数字：不到一年的时间里，地方已经推出了1043个PPP项目，总投资1.97万亿元。从项目库里发现，已经推出PPP项目的河南等六省市数据并未纳入其中，因此PPP项目数量和总投资额将超过上述数字。其中，安徽推出PPP项目数量居首，为127个。

内蒙古自治区推介的PPP项目通过设定四大硬性条件，进行了“择优录取”。值得一提的是，他们采取了“加减乘除法”来管理PPP项目，从206个到43个再到16个，项目管理日渐清晰。

改？当然！且看浪潮儿如何破冰

内蒙古、吉林、宁夏、重庆、四川、湖北、河南、河北、安徽九个省（市）作为“走在改革潮头的人”，在推广PPP模式过程中积累了那些经验？还面临怎样的现实问题？从政策到模式，如何真正破冰？……请跟随记者一一数来。

内蒙古：“加减乘除”巧管理

目前，内蒙古共向社会推荐了43个适宜采用PPP模式的项目，总投资达731亿元。申报财政部第二批PPP示范项目16个，总投资587亿元。

据内蒙古自治区财政厅公共投资处伊德尔介绍，内蒙古自治区推介的PPP项目通过设定四大硬性条件进行了“择优录取”。值得一提的是，他们采取了“加减乘除法”来管理PPP项目，从206个到43个再到16个，项目管理日渐清晰。

潜在PPP项目的征集环节用“加法”。项目初期，初步方案尚未明确确定，一些规模大、收益期长的项目，基本都适用于PPP项目。从发挥公共投资处对重大项目管理的优势，首先对潜在的PPP项目进行整理。通过初步与区县沟通，先建立了206个项目，确立了总投资资金在2210亿元的基础项目库。

推介项目环节用“减法”。内蒙古自治区政府主要对接了43个总投资730亿元的项目。减法主要体现在针对这些项目的前期准备情况和发展改革委的立项、投资人意向、前期基础工作、环评、可研、财政承受能力、地方政府的态度，从200多个项目中筛选了43个项目。

项目的支持政策方面用“乘法”。有了项目，还需要相关的支持政策。为了PPP项目在内蒙古顺利推广，专门设立了机构、建立机制，进行相关项目的规划。结合下一步基金和专项资金的支持情况，拿出了具体措施。

示范项目环节用“除法”。从目前社会资本参与度来看，在行业平均利润率较高的领域，有些项目即便不推PPP模式，社会资本也很踊跃。一些政府购买服务的项目，也值得推广PPP模式，可以平滑财政支出压力，纳入中期财政预算和规划。

吉林：打破重点领域投资垄断

“我这样个体企业可以投资建设长春至白城铁路扩能改造工程了！”吉林盛宏建筑公司总经理刘刚在接受采访时高兴地说，“今年6月，吉林省政府出台24号文件打破了以往行业垄断和市场壁垒，为个体经营搭起了重点投资领域跳板。”

吉林省推进PPP模式运行，打破了以往重点领域投资个体不可企及的局限。跟刘刚有着同样期盼个体经营实体不胜枚举。如何营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会资本进入生态环保、农业水利、市政设施、交通、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等重点领域项目建设与国有投资项目享受同等政策待遇？

吉林省政府24号文件给出答案：“吉林省建立由各级政府负责、行业主管部门推动、相关部门参与的协调推进机制，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。在政府负有提供责任又适宜市场化运作的重点领域，积极推广应用PPP模式，引入社会资本，增强公共产品供给能力。已建成项目可植入PPP模式，通过项目租赁、重组、转让等方式，对原项目进行升级改造或合作经营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务。”

*湖北仅发布老河口市数据根据国务院及各省发布的PPP项目库整理

据了解，长春至西巴彦花铁路、吉林市第六供水厂建设工程（一期）、国电吉林热电厂热源改造等工程，目前已列入国家规划的政府和社会资本合作示范项目。从2015年起，吉林省、市、县三级分别建立本级PPP项目库。吉林省加强政策资金支持，各级财政部门研究建立财政补贴机制，鼓励地方政府运用PPP模式改造存量政府债务项目，减轻政府公共财政举债压力，运用PPP模式化解存量债务。

对鼓励社会资本参与的重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的作用。创新政府管理方式，优化财政支出结构，在同等条件下，通过投资补助、基金注入、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。

宁夏：三座大桥让梦想照进现实

用1亿元撬动近20亿元的项目建设资金，听起来有点不可思议。

然而，银川在全区率先大胆尝试，突破了过去公路建设项目单一由政府投资的模式，采用PPP模式，即政府和社会资本合作模式建设兵沟黄河大桥、滨河黄河大桥等项目，让这种不可思议成为了现实。

2013年，银川接连开工建设三座黄河大桥，对于银川而言，由政府单方面投资建设三座黄河大桥，这几乎是不可能的任务，但沟通黄河东西两岸、拓展城市发展空间的节奏却不能停止。

去年6月开工建设的兵沟黄河大桥项目，工程概算19.98亿元。

在这个项目中，银川市政府拿出了一亿元的资金，吸引社会资本1.5亿元，注册成立银川交通投资有限公司，公司再通过市场化运作方式，以兵沟黄河大桥项目为依托，融资10亿元，加上交通部、自治区相关部门的扶持资金，减轻了政府债务负担，保证了项目建设资金充足。与此同时，政府授予投资公司20年的特许经营权、服务区经营权和收费公路的广告权，公司由此获得合理的投资回报。通过政府和社会资本合作模式，实现了合作各方的预期目标。

这样灵活的融资模式，也同样应用于另两座黄河大桥的建设上。如永宁黄河大桥项目是中国铁建十六局集团投资建设的项目，滨河黄河大桥则是吸纳上海绿地控股投资公司投资建设。

“用少量政府资金撬动社会资本，参与基础设施建设，不仅符合国务院对于地方政府进行PPP模式融资的要求，也符合科学使用财政资金的要求。”银川市财政局局长雍辉说，由于资金、物力的及时到位和效率的提高，使得项目进度大大加快。同时，民间资本的进入让工程质量也有了保证，中国铁建十六局集团项目负责人在接受媒体采访时表示，对于公司本身参与的投资项目，建设过程更加“不敢有一点马虎纰漏”。

三座黄河大桥建成后，将连接起宁东基地、滨河新区和内蒙古上海庙工业园区，形成产业聚集优势，对推动银川沿黄河区域经济整体发展产生重大推动作用。而从融资概念上讲，这三座大桥的投融资模式，也拓宽了银川城市基础设施建设的新模式。

重庆：以PPP模式推动海绵城市试点

2015年3月，重庆市两江新区管委会发布《关于加快推进2015年PPP投融资模式改革试点项目前期工作》的通知，把海绵城市建设列为PPP（政府和社会资本合作）投融资模式改革试点项目。

将海绵城市试点与PPP模式融合，探索城市建设运营新的投融资渠道——如今，重庆两江新区正在积极创新经济新常态下新区开发建设的投融资模式，推动形成国有资本与社会资本投资的良性互动。

此前，重庆市政府批准在18.67平方公里的两江新区悦来新城开展海绵城市建设试点。作为国家首批“绿色生态示范城区”之一，两江悦来新城近年在建设开发过程中，坚持顺自然之势而为，精心营造“山水拥城、人林共生”的城市绿系统，山水生态空间占比接近一半，为区域水环境生态化调节打下了坚实基础。针对海绵城市建设面积广阔、项目众多、投融资压力大的实际情况，两江新区紧紧围绕财政部下发的一系列规范性文件，与国家开发银行、西南证券公司等金融机构，重庆大学、重庆市市政设计院等专业智库，水务投资集团等行业龙头单位一道，积极探索和实践海绵城市建设与PPP模式有效结合的建设路径，并针对重庆悦来新城生态城、智能城、会展城等多城共建的特点，创造性地提出并实践了“多种方式并举、多城建设融合、多重成果共享”的海绵城市PPP建设模式。

此外，两江新区还启动了港口建设的PPP模式。作为目前长江流域内河规划建设的最大的水、铁、公联运港，果园港计划总投资约105亿元。2015年2月，重庆港务物流集团与国投交通公司签订了投资43亿元的合资合作项目协议。社会资本的进入，在较大程度上缓解了项目公司还本付息的资金压力，也增强了项目在银行的资信度。

今年，两江新区还将择优选择部分利于推广复制的PPP项目吸引社会资本进入，努力探索出一条具有内陆开放型新区特点的基础设施建设投融资新路子。

四川：三领域邀民资进入

9月，四川省政府办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》，提出对政府与社会资本合作项目边界做出科学界定、强化制度保障、创新金融服务模式等具体措施，并首次明确突出基础设施、公用事业、农林和社会事业等三大重点项目领域。社会资本投资占比原则上应达到51%以上。

民营资本进入垄断领域将获得“尚方宝剑”。《意见》明确，突出基础设施、公用事业、农林和社会事业三大重点项目领域，涵盖了能源、交通、水利、市政公用、公共交通、环境保护、农业、林业、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化等13个类别，天然气输送管道及气站、新能源汽车充电设施、收费公路、铁路、机场、公共停车场、公共租赁住房等市场关注的项目都被纳入其中。

足够的回报才能激发社会资本参与愿意。为此，《意见》提出，对新建政府与社会资本合作项目，根据项目生命周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府投入办法等因素，可以合理选择建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等多种运作方式。

同时，省级财政设立政府与社会资本合作专项资金，对全省示范项目给予融资成本补助，对市县政府推广政府与社会资本合作模式给予激励奖补;设立政府与社会资本合作投资引导基金，通过债权投资、股权投资、融资担保等多种方式参与项目建设。项目审批、项目用地等方面也将给予支持。

湖北：“一瓢”带“一井”搅“一江”

8月，经湖北省政府采购中心组织竞争性磋商，香溪长江公路大桥项目采用政府与社会资本合作方式(即PPP方式)，顺利完成了合作人政府采购。通过多轮磋商谈判，由武汉市市政建设集团有限公司、中铁大桥局第七工程有限公司、武汉市市政路桥有限公司组成的联合体在政府采购竞争中胜出，成为湖北首例PPP项目投资建设合作人。

香溪长江公路大桥项目政府采购的顺利实施，为湖北在PPP模式下，通过引入市场竞争和约束机制，推广政府购买服务，有效减轻政府财政资金压力，深度调动社会资本拓宽城镇化融资建设渠道，形成政府、市场、社会等多元化、可持续的资金参加公共产品投资和服务建设，全面提升政府公共服务水平，积累了有益的经验，也为全省后续PPP项目全面实施政府采购奠定了良好的基础。

早在2015年1月27日，湖北省十二届人大三次会议开幕，省长王国生作《政府工作报告》。报告指出，2015年湖北将确保完成投资2.9万亿元以上，重点投向基础设施、城市地下管网改造等七大领域。

*湖北仅发布老河口市数据根据国务院及各省发布的PPP项目库整理

如何才能加快推动PPP项目落地生效，真正达到用政府资金“一瓢水”,带动银行融资“一井水”,搅动民间资本“一江水”？

PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到“利益共享、风险共担”目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都是最高的，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。因此，在PPP项目实施过程中，发起方和合作方均需经过长期的、大量的、细致的前期论证准备。形象地说，就是双方要经历一场马拉松式“恋爱”，成就“白头偕老”的美满姻缘，而不是一时冲动完成一次邂逅式“闪婚”。

河南：把PPP作为长期事业扎实推进

234国道焦作至荥阳黄河公路大桥、107国道原阳至中牟(官渡)黄河公路大桥和尧(山)栾(川)西(峡)高速公路三个项目（简称“两桥一路”）按照PPP模式推进，为全省重大交通基础设施建设起到了较强的示范作用。也正是通过PPP项目运作，河南结束了全省普通公路近20年未建黄河大桥的历史。

在全省推广PPP模式的进程中，洛阳市表现十分抢眼：去年河南省首批确定的29个PPP示范项目中，洛阳有6个；首批落地签约的8个PPP示范项目，洛阳占5个。

“对于PPP项目，政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了，而是要做很多具体的工作，包括对项目的识别、准备、采购、执行，对社会投资方的选择，以及合作过程中责任的划分等都要有细致周全的考虑，只有这样才能奠定后续成功的基础。”9月9日，洛阳市财政局副局长熊文博在接受采访时说。

在国务院发展研究中心宏观部副部长孟春看来，洛阳PPP项目成功经验之一就是政府工作做得非常扎实：“他们聘请了专业的第三方机构，并严格按照财政部的操作指南，完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价，这在我国目前已开展的PPP项目当中并不多见。”

哪些项目适用PPP模式？洛阳市PPP项目办公室主任谢传法认为，PPP项目选择要注重需求性、可控性和示范性，“要选那些政府一直想要投资建设、已经列入建设规划，但苦于资金或管理不足，一直无法落地的项目。”

“PPP从机制上真正实现了转变政府职能。”洛阳市住建委市政科科长郭冰冰说，项目全程由社会资本主导运作，政府负责监管与程序合规，各司其职，权责清晰，将政府从微观事物中解脱出来，以更好地专注于发展规划、市场监管与公共服务职能；社会资本则充分发挥管理效率与技术创新能力，以获取更大的投资收益和技术进步。

如今，洛阳市推广和应用PPP模式的路子越走越扎实了。今年5月，省财政厅征集第二批省级PPP项目，洛阳又有10个项目进入推介库。

河北：“美好联姻”需精心打造

9月10日，张家口市桥西区集中供热项目如期与社会资本方正式签约，项目25年经营权出让给北京源通热力有限公司，成交价4.15亿元；9月17日至18日，河北省财政厅召开全省政府和社会资本合作（PPP）模式重点项目督导会议。这次会议，也是对河北省PPP模式推广工作的再督导、再部署。

“业界广泛形象地将PPP模式形容为是一段婚姻，而不是一场婚礼，这个比喻也是非常形象的，是政府和私营部门基于双方平等的基础之上的长期合作。” 中国国际经济咨询公司事业部副总裁周勤表示。

“美好联姻”，需要政府的精心打造。2015年以来，河北省制订了一系列文件，保障了PPP模式的规范运作，初步构建了促进PPP模式规范健康发展的制度体系。有政策支撑，更要有“真金白银”的支持。

通过采取“财政+金融”模式，河北省加快推进PPP模式推广工作。一方面，省级财政预算安排了3亿元的推广专项资金。另外，还起草了《财政支持新型城镇化与城乡统筹示范区建设政策建议》，明确拓宽融资渠道，发挥市场机制作用，对市县新型城镇化建设采用PPP模式的项目，以奖补形式予以支持，撬动更多社会资本和金融资本参与新型城镇化建设。

对于接下来如何推进PPP项目，除了要快，更要实；除了数量，更要质量。

河北省财政厅高云霄强调，PPP项目合作期限并不是一年两年，要特别注重运营监管，切忌“虎头蛇尾”，只关注项目何时上马而忽视项目运营管理。要把运营全过程监管贯穿始终，坚持不懈地抓下去，做到善始善终、慎始慎终，树立长期管理的理念。杜绝“管几年不干了，别人接手事不关己”的“二传手”思想。

安徽：头脑风暴形成立体氛围

安徽省推进PPP的做法是通过“头脑风暴”、城市试点，形成“立体式”氛围：通过项目示范形成可复制、可推广、可操作性模式，从点到面突破。具有代表性的池州污水厂网一体项目和安庆外环北路项目的成功实践，无疑为安徽省乃至全国PPP的规范运作提供了重要经验。

项目如何落地，工作重心在基层。安徽省首批选择积极性高、基础条件较好的15个市县作为综合试点，要求每个试点市县建立一套工作班子，出台一个指导性文件，公布一批面向社会的基础设施项目。同时，在给排水、垃圾处理、城市道路、污水处理及管网等行业选择一批项目开展试点，力求试点一个项目，形成一类操作规范，为全行业提供可复制、可推广、可操作性示范。

仅2014年10月，安徽省向社会推介的第一批城市基础设施PPP试点项目就有74个，总投资约870亿元。2014年年底，财政部公布的30个PPP示范项目中安徽占了4个。各城市纷纷加速推广自己的项目，其中很多城市专程带着项目到合肥、上海、深圳等城市推介。池州市污水厂网一体项目已于2015年1月1日按PPP模式运营管理；4月30日，马鞍山市东部污水处理厂PPP项目开始运营；5月6日，安庆外环北路PPP项目签约，6月6日项目正式动工。

改！难！前方仍有多座“大山”

“推广运用PPP模式，不仅是一次微观层面的‘操作方式升级’，更是一次宏观层面的‘体制机制变革’。从我部第二批PPP示范项目评审情况看，包括交通领域在内的各领域推广运用PPP模式或多或少都存在落地难、不规范、名股实债、程序不匹配等问题。”

——财政部经济建设司副司长王小龙

自2014年以来，国务院印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，交通运输部和财政部也联合印发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》。

2015年5月，交通运输部选择了溧阳至宁德高速黄山至千岛湖段等11个项目开展试点，财政部也召开了贯彻落实《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的全国电视电话会议。“但从目前的情况来看，试点工作进展总体还较为缓慢。”交通运输部副部长冯正霖在8月17日交通运输部和财政部联合组织召开的交通基础设施政府与社会资本合作模式（PPP）推进工作调研座谈会上如是说。

财政部经济建设司副司长王小龙认为，PPP不单单是一项制度上的创新，更是对工作者们的挑战。而9省（市）的交通运输管理者，也发出了PPP项目面临审批流程不明确和审批事项多、投资回报率缺乏依据、PPP项目对社会资本吸引力不足、社会资本缺乏信心等问题的声音。

项目审批流程不明确、审批事项多

尽管财政部、国家发改委出台了一系列关于PPP的文件，但是有些要求不一样，甚至存在着相互矛盾冲突和操作性不强的问题。同时由于行业属性的差异，PPP项目具体实施需要切合行业实际特点。但由于缺乏适用于交通行业的PPP运作流程文件，PPP运作流程较为混乱，进而影响了PPP模式在交通行业的规范实施和可持续发展。

另外，采取PPP模式的项目需额外增加一些审批事项，如项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、社会资本招标采购等涉及有关财政等部门审批，此外还有市县各级政府的参与，前期工作要件多、周期长，直接影响项目推进的速度和效率。三是交通运输部车购税资金批复与实施方案评审、投资人招标时序问题。

社会资本尚有疑虑

社会资本与政府合作开展PPP项目仍存在较大疑虑。一些社会资本考虑自身抵抗国家政策变化风险能力较差，通常不愿意承担长期运营风险；有些社会资本对PPP模式本身存在疑虑、操作上缺乏信心，对政府信用较为忧虑，持等待观望态度，甚至习惯于原有操作模式；也有些社会资本对未来收益信心不足，参与的积极性不高，导致项目投资人选择的竞争性不强。

在王小龙看来，推广PPP不仅仅是为了产生试点，更重要是在交通领域探索和试验今后处理当前和长远、处理需求和地方领导指示以及规范管理上，找到适合中国国情且最后既对得起子孙后代和后续发展的一种发展模式。

西部地区公路项目吸引力不强

一些西部地区省份坦言，在公路交通基础设施领域推进PPP模式存在很大困难。一是公路交通基础设施项目投资大，西部地区公路收费效益较差，投资回收期较长，对社会资本投资吸引力不强；二是收费效益较好的公路项目已基本建成，后期新建的项目效益较差，从建设到运营期，都需要财政给予大量的补贴和担保，因地方财政困难，难以满足社会资本的投资回报需求；三是社会资本以获取投资利润为目的，对收费效益较差的项目以获得工程施工总承包为主，对作为项目股东长期拥有、运营管理收费公路积极性不高，既使投资建设，也希望项目建成后由政府承诺回购。

合理回报率确定缺乏依据

现行国家政策允许给予社会资本合理回报率，但未明确合理回报率是多少。个别省份在制定PPP项目初步实施方案时，首先按省里对非经营性项自融资成本不高于同期银行贷款基准利率(5.4%)上浮30%的规定，测算出投资回报率为7.02%。但与沟通，部分企业尤其是中央企业认为此回报率仍较低，难以实现合作。中央企业认为可以接受的合理回报率为8%。同时，在开展财政承受能力论证时，财政部门要求提供社会资本合理回报率确定的依据。但由于目前没有相应的支撑性文件，导致社会资本投资合理回报率水平无法明确。

认识和理解有待深化

一些同志对PPP模式认识不够全面，推进动力不足，习惯于传统的财政补助加银行信贷、BT等旧有融资模式。一些同志对于PPP与过去BOT、BT和总承包之间关系的理解上把握不准，影响PPP项目推进。加之缺乏真正熟悉政策和业务的人才，缺乏PPP项目实际运作经验的人才，缺乏专门的培训，操作能力相对不足，因此对PPP模式采取等待、观望的态度。

成熟经验和运作模式不足

截至目前，适合基层推广PPP的典型示范案例较少，成功案例主要还是来源于国外，对基层角度借鉴参考和执行上产生很大考验。此外，交通基础设施领域开展PPP的成熟经验和运作模式不足，导致PPP模式运作效率不高。

“让交通工作在更正确、更规范、更有效率的情况下推进。”

前日，交通运输部出台了关于高速公路收费的总体情况，社会舆论反响较大。“局外人可能不是十分了解情况，但事实上，社会公众对高速公路收费收益情况的认识和专业部门的认识差异是非常大的。”王小龙表示，前两天他参与某西部省份交通部门研讨会，被他们2030年公路网规划惊出了一身冷汗——其规划高速公路按照区域面积、人口分摊的里程数一项是世界排第一、一项是世界第二，而该省的经济发展水平和人均收入情况均在全国排名20以后。

在王小龙看来，推广PPP不仅仅是为了产生试点，更重要是在交通领域探索和试验今后处理当前和长远、处理需求和地方领导指示以及规范管理上，找到适合中国国情且最后既对得起子孙后代和后续发展的一种发展模式。确实，这个问题涉及当前存在的许多现状方面，但我们应该有相对的共识。不是简单走形式的问题，对于交通行业它更不是简单的流程，如何让物有所值评价的执行程序上更规范，在结果上更具有公信力，还是有很深的挖掘意义。

“下一步，我们将以项目能否真正落地为标准，适时再选择一批项目，希望各地认真筛选项目，做好各项准备工作。希望交通行业和财政部门通力协作，努力探索，先行先试，攻坚克难，形成更多可复制、可推广的案例，促进交通PPP模式在更多地方落地生根、开花结果。”冯正霖的话铿锵有力。