一次宏观层面的“体制机制变革”

文 / 本刊记者 王楠楠

一次宏观层面的“体制机制变革”

文 / 本刊记者 王楠楠

国家对推进PPP发展十分重视，将其作为发挥市场在资源配置中决定性作用的重要举措，国务院印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》。随后，特别是今年上半年，财政部、发展改革委等部门陆续制订印发了推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的《通知》、《指导意见》以及《操作指南》等十多个规范性文件。这些都表明，国家对PPP工作十分重视，将其作为发挥市场在资源配置中起决定作用的重要举措。

“随着国家财税体制改革的不断推进，交通基础设施投融资改革已成为推进交通可持续发展的重要内容。”在交通基础设施政府与社会资本模式推进工作调研座谈会上,交通运输部副部长冯正霖表示，自2014年以来，国务院印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,交通运输部也和财政部联合印发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，“今年5月我们还在全国选择了11个项目开展试点。”

这次座谈会上，“把9个省份财政和交通的同志一起请来，主要是了解试点工作推进的情况，存在的问题，研究探讨如何更好地推进交通PPP项目的试点工作。”冯正霖表示。

“推广运用PPP模式，不仅是一次微观层面的‘操作方式升级’，更是一次宏观层面的‘体制机制变革’。” 在听取了9个省市的财政、交通运输主管部门领导所介绍的PPP项目开展情况之后，财政部经济建设司副司长王小龙则表示，“PPP不单单是一项制度上的创新，这对我们一样也是挑战。”

把社会资本吸引到交通基础设施领域

PPP模式对于交通运输领域来讲，可谓“既熟悉又陌生”。

说“熟悉”，是因为从各国经验来看，交通基础设施是PPP模式的重要应用领域。30多年来，中国交通基础设施发展迅速，高速公路从无到有，目前高速公路里程达到11万2千公里，居世界第一位。

交通行业通过“BOT”、“TOT”、“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府补助”等方式在收费公路方面也积累了不少经验，形成了一套行之有效的管理制度，走出了一条中国特有的路。但同时，也充分地认识到，由于过分依赖收费模式，也存在一定问题，需要不断完善。

而说“陌生”，原始的PPP模式是以招商引资的形式为内涵的单纯的引资模式，不同于当下所强调的标准的政府和社会资本合作框架下的合作模式。

“尽管国务院、财政和发改等部门就推动PPP模式运用相继出台了许多框架性、通用性文件，这些文件的内容和要求，很多对于我们都是新的。另外，目前行业内推进PPP的环境也发生了变化。以前我们的BOT项目不少是交通流量比较大，经济效益比较好的路段。目前，新建项目大多地处偏僻，交通量不足，财政效益普遍较弱，社会资本进入的意愿不强。但是国家的路网建设和基础设施规划需要这些项目，需要地方财政在困难的情况下坚持吸引社会资本并给予其充分的信心来介入。”冯正霖表示，这就需要结合交通基础设施建设发展积累形成的制度体系，运用改革的思路，创新的举措，进行分析研判，综合研究运用授予特许经营权、合理定价和财政补贴等要素，吸引社会资本广泛参与。

冯正霖说：“特别是从建设补贴到运营补贴的转变，使社会资本对于表面收益不高但是特许经营的合理回报可以相对稳定的项目也能够积极参与，加之政府的相应政策鼓励。这需要我们结合多年来积累的制度体系，在改革思路和创新体制下，对过去那种单一的模式进行研判和取舍，符合新框架的PPP模式，走出一条符合交通基础设施建设营运特点的PPP模式发展之路。这一点上，我们与北京市政府也进行过相关交流，通过学习港铁在PPP方面的经验，研究北京市在公路PPP方面的模式。综合治理的思路要引入，而非原有的单一的土地资源、政策优惠等模式。”

交通行业更适产生标准的PPP条件

去年底，交通运输部就着手开始组织PPP项目试点。今年初，财政部、交通运输部决定在收费公路领域部署推进PPP工作，并于4月份制发了《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）。

据了解，交通运输部前期初步选择了溧阳至宁德高速黄山至千岛湖段等11个项目作为第一批推进试点的备选项目。

而从财政部部第二批PPP示范项目评审情况看，包括交通领域在内的各领域推广运用PPP模式或多或少都存在落地难、不规范、名股实债、程序不匹配等问题。

“PPP不单单是一项制度上的创新，这对我们一样也是挑战。”王小龙表示，此次调研会酝酿很久，将9省市财政、交通运输主管部门的领导召集起来，“就是想听听大家在工作中存在哪些难题、有什么建议、集思广益，以更好地推进下一步工作，让交通工作在更正确、更规范、更有效率地情况下推进。我们将结合这些项目推进情况，和交通运输部一起研究遴选出真正规范的PPP项目作为‘标杆’，对组织得力的地方政府将予以奖励。”

“目前，在推广PPP过程中，多少存在一点将PPP试点作为新政策环境下政府申请项目资金的新模式上，注意力集中和停留在解决资金问题的角度，对项目模式本身规范性的重视不够”王小龙认为，这与规范的PPP模式还存有差异。

其实，在与交通运输部的沟通和研讨中，两部委也一直在强调，非常希望在交通领域推广PPP项目，产生规范的模式。

“因为交通行业和其他领域相比，其实更适合产生标准的PPP条件。”王小龙表示，尽管目前正在进行的很多交通运输项目效益欠佳，但从推广PPP角度未尝不是一件好事。

“在这样的一种建设条件下，或者说现在这样一种备选项目条件下，也许推广PPP更具有可行性。或者说在这样的条件下，可能产生的是更加规范的PPP，而且对下一步规范政府在交通领域乃至其他公共建设领域怎样规范投资行为、怎样让市场在资源配置上产生基础性决定作用，恐怕显得更为重要。”王小龙说。

互利共赢是检验PPP成功与否的标准

“PPP模式能否成功，关键是要看能不能按照互利共赢的精神，实现政府和社会资本的有效合作。在推动PPP模式运用的过程中，政府追求的是实现社会经济发展目标。具体到公路建设上，就是要促进公路网的形成，改善公路网结构，实现互联互通、完善交通基础设施结构及其功能。”

冯正霖认为，对于政府而言，交通基础设施发展的追求上，关于“适度超前”的理解，首先要和国家财力相结合，不能超出财力能力发展，“第二要和国家经济发展的目标也就是两个百年目标相结合，两个百年目标很明确，我们应该围绕其指明的基础设施建设应有的规模、速度和它能产生的社会效益来研究。可能各个省会有差异，要按照目标合理计划，杜绝盲目追求第一、之最之类的不讲科学一味政绩思想的情况。当然，对于十二五、十三五规划制订的国家批准的项目，是我们坚决要完成的目标，也是财政必须全力保障的，发展规模、速度和它能产生的社会效益必须按期达到的。对于社会资本，追求的是投资回报以及有助于企业发展的相关利益。要求社会资本在项目中和政府追求一致或者做慈善项目，这是不可能的。”

冯正霖表示，在推动PPP项目试点中，要更深刻的认识PPP模式的本质，更多的以合作的方式、契约的方式来看社会资本的地位和作用。要坚持“规范、公开、透明”的原则，政府和社会资本要严格按照特许经营合同，规范运作、风险共担、权益融合、有限追索，要多听取企业的意见和建议，不能搞“一厢情愿”，不能一味强势，要起到纽带作用和注意合作姿态，既要保障企业有合理回报，又不能形成不正当利益，要拿出好的项目跟社会资本合作，强化政府的合约意识。要按照简政放权的要求，减化不必要的前置审批事项，最大限度地调动社会资本的积极性和活力。

“目前，在推广PPP过程中，多少存在一点将PPP试点作为新政策环境下政府申请项目资金的新模式上，注意力集中和停留在解决资金问题的角度，对项目模式本身规范性的重视不够”王小龙认为，这与规范的PPP模式还存有差异。

“一方面我们讲交通基础设施是政府提供的基础公共设施，另一方面任何建设都是需要代价的，花费总是需要人来买单的。的确，发展建设交通设施是人民的需要，但人民同样需要一个健康的财政和稳定的社会经济环境。”王小龙表示，通过在交通建设领域推广PPP,更重要的是要体现一种更大的全局观，体现一种长远性、经济性，体现政府的责任，短期责任、部门责任、行业责任与整体责任之间的关系。

“所以一直在说推广PPP不仅仅是为了产生试点，更重要是在交通领域今后如何处理当前和长远、需求和地方领导指示以及规范管理的关系。我们都要不断探索和试验，找到一条适合中国国情且既对得起子孙后代和后续发展的发展模式。”王小龙说，财政部作为PPP推广的主要部门，“下一步我们在制度规范性方面，尤其是普及培训上，还有很多工作要做。比如，下一步我们可能首先在公路的问题上尽我所能，针对共性问题开展一些手册的编制工作。”王小龙希望，各地市推出更多高层次、高规格、高水平的试点项目“一方面我们也希望今后公路建设方式上能有更规范更好的发展，另一方面我们也希望交通行业PPP的发展能经得起其他行业后续发展的检验。”