平原农区农民集中居住社区建设的理论思考*

谢培秀

（安徽省社会科学院城乡经济所，合肥 230051）

近年来，在我国山东德州、河南新乡等平原农区掀起了建设农民集中居住社区的热潮。在政府财政、国土部门土地增减挂钩等项目补贴资金支持下，河南新乡、安阳等市近年来投资280亿元，建设了约465个农民集中居住社区，约入住农户10多万户。山东省德州市近3年来投资360多亿元，建设了378个农民集中居住社区，已入住20多万农户。已建的农民集中居住社区每个入住村民5千至1万人左右，其居住集中规模已方便配备农村公共服务等基础设施。从德州市已经建成并入住社区来看，基本上实现了“八通五化八有”，八通即通水、通气、通暖、通电、通宽带、通油路、通有线电视、通电话，五化即绿化、硬化、净化、亮化、美化，八有即有敬老院、警务室、卫生室、超市、托儿所、小学、文化娱乐广场、社区服务中心。 推进平原农区农民集中居住社区建设，对加快城乡一体化发展，促进传统农区农村社会转型，实现新农村建设“村容整洁、乡风文明和管理民主”开辟了可行之路。

一、平原农区农民集中居住社区建设的实践

（一）德州市农村社区与产业园区的“两区同建”

山东省德州市有农村人口403万人，约占全市总人口的70%，是中国粮食亩产率先超千公斤的农业大市。在这样的平原传统农区如何推进新农村建设，怎样实现城乡一体化发展，德州市采取“不争论、先实践”的办法，自2009年以来经过5年多时间的探索，以合并村庄为农村社区、同时建设产业园区即“两区同建”的实践，在平原农区推进农民集中居住社区建设上取得了初步成绩。［1］

2007年，德州市宁津县东崔村等5个村农民一次自发选择行为，为德州市解决这一问题破了题。东崔村原本是个仅有460人的小村，村党支部在10多年前领导该村农民建起了蔬菜大棚，建设了蔬菜批发市场，使村集体和农民都富裕起来，村里修建了柏油路，接通了自来水。附近4个村的农民很是羡慕，自发要求与东崔村合并，建设一个有着2600多人口的新型农民集中居住社区。随着新村规模经济扩大，第二年全村即实现人均增收2千多元，而村行政开支却由原先的11万元减少到4万元。集体变富了，农民增收了，村庄环境变美了，群众干部皆大欢喜，一致同意按照这条道路走下去。由于农民收入提高了，传统村庄转变成新型集中居住社区，方便安排服务设施，也缩小了农村与城镇在生活方式上的差距。

东崔村的“化蛹成蝶”在当地反响很大，也引起了德州市委、市政府的重视。市委、市政府认识到德州农村的突出问题是村多、村小和村散，全市有8319个行政村，每个村平均有524人，比山东省平均每个村人口少271人。由于村多、村小和村散，致使村级组织运转成本高、“空心村”比例高的“两高”，以及村组织带领群众致富难、村公益服务推进难、农村家族势力顽疾根治难等“三难”问题，而东崔村的成功经验是推进产业园区与农村社区“两区同建”，恰对解决这一问题具有开创意义。通过反复研究和总结东崔村经验，德州市委、市政府决定2009年起在全市推广、完善“两区同建”工作，为传统农区建设全面小康社会开拓一条新路，积极探索传统农区走城乡一体化发展道路。

在德州市“两区同建”中，最大的难点是“钱从哪里来”。他们采取的办法是将土地增减挂钩政策与合并村庄及复垦宅基地结合起来，市县财政按每凈增加一亩耕地补贴13至15万元资金，其中约一半用于旧村拆迁、迁建新村的房屋及配套设施建设等资金投入，另一半用于农户的购房补助，平均每户可获6万元，自己仅需要出5.8万元，就可以住上自己拥有产权的两层楼（约220平方米）新房，农民自然人人愿意，各户也有这个财力。采取政府与农民合作发力，顺利解决了建设新型社区“钱从哪里来”的问题。全市实施“两区同建”6年来，从未出现过一次农民因拆迁房屋、购买新房等事引发的上访事件，许多村庄农民还积极主动要求加入“两区同建”，期盼着早日拆迁自家的旧房，早日住进新型社区宽敞明亮的新楼。

在德州市的“两区同建”中，每个行政村增加的集体土地少则200亩、多则400亩，各行政村主要采取两种办法来开发利用这些新增土地：一是由集体将这些土地复垦后转包给农户或民营企业经营。二是将这些土地并入产业园区，由民营企业来投资发展二、三产业。无论采取何种办法，由于村集体经济得到发展，每年都有稳定收入，村级组织为民办事的能力得到增强，农村社区就越和谐稳定，集体经济与民私营经济实现对接发展。德州市通过“两区同建”促进了农村集体经济的快速发展。

（二）河南新乡、安阳两市的“新型农村社区”建设

河南新乡市辖12个县（市、区），全市人口570万人，其中农业人口340万，城市化率40%多一点，耕地面积682万亩，是典型的农业大市。该市早在2006年即开始试点建设新型农村社区，2009年全面推开，规划将全市3571个行政村，建设为900个新型农村社区。新乡市采取两种办法来筹集建设新型农村社区的资金：一是新型社区基础设施，主要采取财政支持、贷款、整合各项涉农资金、鼓励集体与社会资金参与等方法。随后的3年中，市、县两级财政共安排15亿元专项资金投入，平均每年达5亿元；采用土地作抵押，向当地农业发展银行融资19.74亿元，用于社区基础设施建设；建立农村公益基金管理中心，接受社会无偿捐资2.8亿元。二是社区房屋建设，主要以入住农民自筹为主。对在新型农村社区建房的农户，免费提供住宅户型图样，给予5千元资金补贴或10吨水泥补助，并由当地政府联系银行，根据入住农户不同情况，提供3至5万元建房贷款并给予政府贴息。截至目前，新乡市已经在城镇周围、产业集聚区周边、干线公路两侧等重点区域建成352个新型农村社区，共完成各类资金投入224.5亿元，平均每个社区6千多万元，新建住宅面积2204万平方米，入住农户10.5万户。已经建成的农民集中居住社区基础设施完善，一般配备有综合服务中心、超市、文化娱乐广场、小学和幼儿园、卫生室、垃圾转运站等公共设施，方便了农民生活。

安阳市辖9个县（市、区），人口535万人，农业人口占大多数，也是一个典型农业大市。安阳市于2009年启动新型农村社区建设，主要采取在原有行政村基础上进行整合。截至目前，已经建成113个新型农村社区，建成住宅楼6246栋，入住农户1.2万多户。安阳市要求每个社区集聚人口规模必须在3千人以上。目前在建的新型农村社区中，1万人以上的有24个，5千至1万人的38个，3千至5千人的有51个。

（三）安徽沿淮淮北等地的农民集中居住社区建设

宿州市埇桥区桃园镇光明村辖10个自然村庄，共有1110户、4643人，耕地面积9440亩。由于青壮年劳动力长年外出打工，种田依靠“三八六一九九”部队，农地撂荒、村庄破败等“空心村”现象较为严重。2009年桃园村被批准为省级新农村建设示范村后，村两委下大力气推进新农村建设，通过统一规划新社区集中居住布局，采取村民自建、村委代建等方式，目前已经建成村民住宅楼850余套，在建300余套，已有750余户村民迁入新居。光明村新社区农民住宅均为联排式2至3层小楼，既节约耕地也节约了建造成本，每平方米仅约530元左右。新社区配套建设有小学、卫生室、文化广场、自来水厂等公益设施，铺设了下水管道5千米，绿化带6千余米，解决了传统村庄的“脏、乱、差”问题，极大地改善了农民生活环境。通过改造老村庄、治理“空心村”等农村新社区建设，预计改造任务全部完成后可以新增耕地700余亩。

颍上县陈桥镇三王村位于颍上、利辛、颖东三县区交界处，地势低洼、地理偏僻、旱涝灾害频发，是个名副其实的“偏远村”和“落后村”。2009年以来，该村抓住安徽列入国土资源部农村土地整治示范省建设机遇，获得了市国土局土地复垦置换项目的资金支持，统一规划建设农民集中居住社区。在新社区建设中，采取“村统筹、户自建”原则，村民既可以按照统一设计的标准化房屋样式（图纸）建房，也可以在此基础上根据自己需要适当调整，村里不勉强、不强制。对经济条件较差户，由村两委给予帮助，确保所有农户都能盖得起房、住得进去。截至目前，已经完成9个自然村的拆迁改造任务，共拆迁农户681户，安置人口3405人，复垦置换出土地2000余亩。新建中心村已建住房600余套，入住农户户均住房面积达200多平方米，农民住房条件得到较大改善。村两委多方筹措资金，先后投入560多万元，修建了中心村的道路、绿化和供排水设施，统一出资为各户配置了宽带与有线电视，新建了村卫生室、图书室、文化广场、农贸市场等公益设施，同时加大新社区环境美化力度，新建绿化带800平方米，村容村貌彻底改变。

二、平原农区建设农民集中居住社区的意义和作用

（一）建设农民集中居住社区有利于实现“村容整洁”

我国的传统村庄杂草丛生、秸秆乱堆、污水横流、垃圾乱倒现象普遍，农村环境问题一直是乡村治理的顽疾之一。在北方平原农区，村庄因缺乏上下水、污水处理、供暖供气等基础设施，雨季时村庄道路泥泞，冬季时屋内寒冷，垃圾围村、污水横流，农民房子盖的再好，也仅是“有新房无新村”，或戏称的“污水沟里奔小康”，享受不到像城里人一样的优质公共服务，村民生活质量怎么也提高不上去。因此，对实现新农村建设的“村容整洁”来讲，绝不是简简单单的建立个保洁队伍就能够奏效的，而是必须来一个环境整治的系统工程，对村庄软硬件进行全面改造，彻底扭转农村环境卫生面貌的脏、乱、差局面。山东德州，河南新乡、安阳等地的农民集中居住社区建设，恰在这方面进行了成功探索。

从目前安徽沿淮淮北、山东德州、河南新乡等地已经建成的农民集中居住社区来看，基本实现了居住环境好、功能设施齐全、方便村民生产生活的要求。按照规划要求，在城区周边和乡镇所在地，新型农村社区的房屋以多层为主；而在稍微偏远一些农村，新型社区房屋则以两层为主。在建筑风格上，农民集中居住社区建设坚持“社区风貌不雷同、现代品位不能低、乡风民俗不能丢、文化特色不能少”的设计理念，突出生态文明要求，社区绿化率不低于25%，标杆型社区多建设有水面公园和标志性建筑，尽量做到社区建设与历史文化、民族风情、产业特点有机结合。推进农民集中居住社区建设后，农民承包地通过流转实现了规模化经营，农业生产的机械化程度大大提高，小麦、玉米等大宗农作物的耕种收基本实现了机械化作业，大马力农机替代了手扶拖拉机，收割时同步实现脱粒归仓和秸秆粉碎还田，这样新建社区里秸秆乱堆乱放现象也消失了。在传统村庄，村民零散养殖畜禽是重要污染源之一。入住集中居住社区后，伴随着推进畜禽规模化养殖，农民不再养殖小动物，这一污染源也趋于消失，社区环境卫生自然清洁了。各农村社区均成立了专业保洁队伍，配备了专职保洁人员，设置了垃圾箱，做到了社区垃圾的及时收集转运和县乡集中处理，垃圾乱倒现象也不见了。村民住宅建有上下水管道，污水采用湿地和厌氧方法进行处理，乱倒污水现象也基本杜绝了。在山东德州，无论是在一片徽派风格建筑的古城苑社区，还是绿地镶嵌、绿水环绕的洪州、华中社区，村容面貌与城市居住小区不相上下，在区内环境、绿化及周边风景上，甚至盖过城市小区，真正实现了新农村建设的“村容整洁”。

（二）建设农民集中居住社区有利于发展现代农业

河南省新乡市推进新型农村社区建设后，登记流转的土地超过20万亩，建成万亩以上高效农业园27个，实现规模化种植300万亩，涌现出中国科学院万亩实验基地等一批土地集约经营典型。该市古固寨镇结合农民集中居住社区建设，积极推动农田基础设施建设，实施了2万亩中低产田改造、4千亩“末级渠”改造、6千亩节水灌溉工程建设等项目，促使农业现代化水平大大提高，该镇已被评为河南省“中州名镇”、“环境优美小镇”和“新农村建设先进乡镇”。安阳市滑县产业集聚区在推进新型农村社区 （锦和新城）建设过程中，在开展村庄整合同时成立了新鑫田园开发公司，将18个村的1.7万亩土地经营权以拍卖的形式，流转到6家公司和37个种粮（菜）大户手中，实施土地规模化、集约化经营。

安徽颍上县三王村建设农民集中居住社区后，积极推进土地流转，以村集体名义按照每亩500元年租金将村民零散土地租下来，承包给村里的能人、大户发展规模化种养业，目前已经建成蔬菜大棚300多亩，葡萄种植园10多亩，养殖业大户20多家，与安徽隆平高科公司合作建立了5千亩的小麦高产示范片。安徽宿州市埇桥区光明村结合农民集中居住社区建设，加快推进现代农业发展，自2009年开始先后流转土地7000多亩，培育和发展了百亩良园科技公司、宿州宏大种业公司制种基地、宿州市雪鸽蔬菜种植专业合作社等规模化农业种植基地，并加强农业基础设施建设，开挖和疏浚了中小沟13条，修建涵管桥闸100多处，恢复和新打机井60眼，建成自喷式灌溉示范田600亩。在改善农业生产条件基础上，成立了宿州心华农机专业合作社，引进大马力农机具实现农作物耕种收的机械化作业，结合配方施肥等农技措施，平均每亩增收400多元。规模化养殖业也得到快速发展，全村现饲养种猪100多头，培育了年出栏生猪2千头以上的邱志养猪场和邢学柱养鸡场、沈维喜养鸽场等一批养殖企业 （大户），正在建设的光明村标准化养殖场，建成后年出栏仔猪将达到5万头。

（三）建设农民集中居住社区有利于推进“管理民主”

从山东德州市来看，由于村多村小，这个平原传统农区中村民政治经济生活易受家族势力操控。在民主选举村领导时，因选举范围有限，致使候选人质量不高，农村“熟人社会”又使选举过程易受干扰而质量不高，在传统村庄实现“管理民主”困难重重。针对这一情况，德州市启动了合并小村，建立农民集中居住社区的“农村社区”建设。通过几年来的努力，将全市8千多个行政村合并为3070个农村社区，村庄减少了60%，全市行政村平均每村人口增加到1353人，而新建的农民集中居住社区入住人口都在5000人以上。按照“凡合必选”的原则，由县乡政府组织村民自主选举社区领导班子。由于农民集中居住社区居住人口增多和选举范围扩大，可供参选的候选人数量增多，候选人的质量明显提高。同时，由于传统村庄小社区转变成了农民集中居住大社区，“熟人社会”已经被改造成了“半生半熟社会”，打破了农村民主选举易受干扰和操控的顽疾，加上科学组织选举，严把候选人资格审查关、选民登记关和选举会议组织关，充分发扬民主，实施同台竞选、公开演讲，选民秘密写票，投票、计票实行全程公开，许多外出打工的村民纷纷回家投票，群众参与非常踊跃，选举质量大大提高。据统计，德州市参加选举的村民共有190万人，各社区选民平均参选率达85%以上。经过重新选举，德州市村级干部由原先的30047人下降到17955人，减少了40.2%；大社区“两委”成员平均年龄为45岁，比之前小社区减少了4.6岁；高中以上文化程度的“两委”成员占57.5%，提高了19.5%；大社区村委会主任中办企业或有项目的 “能人”占到54%。原来困扰多年的“弱村”、“乱村”、“散村”等三类村班子问题，经过合并成大社区、重新选班子一举得到解决，新领导带领农民致富奔小康的战斗力、凝聚力明显增强。

（四）建设农民集中居住社区有利于实现“乡风文明”

通过建设农民集中居住社区，村庄环境和村民生活条件得到大幅度改善，农民生活质量显著提高，自然促进了乡风文明的形成。入住集中居住社区后，区内道路实现了硬化，下雨出门再也不怕路滑了；晚上有路灯，社区中心广场的文化生活自然丰富了起来；加上户户通宽带、电话和电视，使村民对内对外交往需求和能力大幅提高，信息沟通能力大幅增强，这必将有利于未来进一步发展现代农业生产、搞活农产品流通和增加收入。通过现代媒体的知识传播和宣传教育，尤其是那些大门不出、二门不迈的留守老人和妇女，每天都在自觉或不自觉地接受文明之风熏陶，封建迷信和愚昧思想再也没有藏身之地，取而代之的自然是思考如何发展生产、发家致富了。总之，平原农区通过农民集中居住社区建设，推动了现代城市生活融入乡村，在提高村民居住条件和生活品质的同时，促进了村民素质的提高和乡风文明的形成。

三、平原农区建设农民集中居住社区的理论思考

（一）有利于推进资源节约和环境友好的新农村建设

我国平原农区人口密集度高、村庄多且占地面积大，土地集约利用程度不高。随着工业化、城市化及现代农业发展，加剧了传统农区的分工分业及农民分化，一些县市城区、工矿园区及交通干线周边人口密度增加，土地紧缺，加上农业种养业的规模化、机械化程度不断提高，农民收入水平也有所提高，客观上为这些地区加快农民集中居住社区建设、分离生产生活设施并配套布局基本公共服务设施、释放闲置的村庄宅基地资源奠定了基础。拿安徽沿淮、皖东北等平原传统农区来看，多数民居尚停留在砖瓦平房向楼房过渡阶段，新的建房高潮还未到来，拆迁成本不太高，可以顺势而为启动农民集中居住社区建设试点。可以选择那些占地面积大且民居质量偏低、采煤沉陷区待搬迁、临近城镇、工业园区及交通干线附近村庄进行试点，拆除旧村庄，建设新的农民集中居住社区。节约出的土地可用于农业复垦或增加建设用地。启动农民集中居住社区建设，还可避免传统农区形成新的建房高潮后，因缺乏统一规划出现有新房无新村，推进新农村建设时拆不起也并不成的被动局面。通过建设农民集中居住社区，既释放出工业化、城市化和农业所需的用地，也系统化地改造了农村居住环境，促进了资源节约和环境友好的新农村建设。

（二）农民就业与非农产业发展仍然是突出问题

无论是山东德州的“两区同建”，还是河南新乡、安阳及安徽沿淮淮北等地的农民集中居住社区建设，由于土地整治后农业规模化经营程度提高，原先由众多家庭承包户耕作的土地现在包给了少数种植大户或农业企业经营，种田不需要那么多人了，农民实现安居后，就业成了突出问题。从德州市“两区同建”及河南新乡、安阳等地新型农村社区建设实践来看，发展高附加值农业吸收了部分农民就业，但由于地理、交通等多种因素影响，产业园区的非农产业发展并不顺利。与南方丘陵地区农业不同，北方农区多生产玉米、小麦等大宗农作物，品种有限、加工内容少，少数几个现代化加工企业就可以涵盖广阔区域的加工任务，加上加工程序高度机械化，劳动用工也不多，发展非农就业空间并不大。发展畜牧养殖业和社区服务业是少数几个值得挖掘的就业空间，但前者受投资资金不足限制，多数地区目前农民信贷可得性仍然偏低；后者服务范围基本限制在社区内部，“你卖给我、我卖给你”，其价值增值与实现农民增收的效应有限。农民进入集中居住社区后，生活的商品化、货币化程度大幅提高，原先基本不需要花钱的吃菜、饮水、垃圾清运与处理、燃料、电视电话、宽带等生活服务全部需要付费，农民生活负担陡然上升。如果不能够有效解决农民的就业问题，实现农民持续增收，这种提高了的集中居住社区生活就成了农民享受不起的“奢侈品”，其存续前景必然堪忧。

（三）大面积推广农民集中居住社区建设仍待商榷

可以肯定，在人口密集的平原农区推进农民集中居住社区建设有一定必要性和可行性，实践也证明对促进我国新农村建设的 “村容整洁、乡风文明和管理民主”效果显著。但是从这一建设模式的筹资机理来看，大面积推广仍然存在许多问题。首先，这一建设模式的资金主要依靠推进过程中节约出土地的增减挂钩，通过将偏远农村增加的耕地指标置换到大中城市城郊，通过土地出让获得发展资金。从德州市的“两区同建”实践看，按土地整治后每个行政村净增300亩耕地计算，全德州市约可以净增加耕地250万亩。如果将这一土地增加指标全部用于城郊的建设用地出让，按照每亩14万元价格可筹资约3500亿元。按照户均4口之家每家获得6万元补贴计算，全市100万农户需要600亿元，再去除同等数量的拆迁、复垦、公益设施建设等成本支出，也仅需要1200亿元即可完成全部传统村庄农户的迁建任务。即使将一半复垦土地用于净增加农业用地，剩余净增土地出让金也完全可以应付建设成本，所以地方政府有足够的动力来推进这一进程。潜在的风险集中在两个方面：首先，这一政府主导的新农村建设模式“经济”并不等同于农户层面“经济”，如上所述如果不能顺利解决入住农民的就业和增收问题，矛盾就有可能激化。其次，由于利益驱使，这一新农村建设模式必然会推动偏远农村集体建设用地指标向地价较高的核心城市郊区转移，助长传统城市发展的“摊大饼”式扩张，从长远或机制上看，可能与追求资源节约和环境友好、缩小城乡差距及推动城乡一体化进程、实现新型城镇化的要求渐行渐远或反向而行，重组后的城乡土地要素流动可能对促进偏远地区的农业农村经济发展反而不利。

（四）可以在建立城乡统一的建设用地市场上深化探索

目前，全国范围的不动产登记正在紧锣密鼓地进行，已经明确将农民住宅纳入登记范围，这将对“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，“稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”奠定基础。从平原农区农民集中居住社区建设实践来看，农民拥有集中居住社区住房的完全产权，但按照现行规定仍然不能够对城市居民出售而只能出租，社区内农户宅基地使用也受到同样限制，农民住房及宅基地的财产权利仍然不完整，城市资本和要素进入仍不顺畅。可以设想，如果集中居住社区的某个农户需要随迁打工子女进城居住，同时某个祖籍在当地的城市居民想回村养老，前者需要卖房，后者需要买房，而现行政策不允许此类买卖行为发生，这就不符合市场经济规律，也是当前农民不具备完整市场主体地位的突出表现，更是导致农民贫困的一个根源。按照党的十八届三中全会公报的改革方向，这种合理不合法的情况再也不应当维持下去。在下一步农民集中居住社区的建设实践中，应当将改革农民住房及宅基地使用制度放在重要位置来考虑，以增加农民财产性收入为出发点，在农民集中居住社区住房及宅基地确权登记颁证基础上，实现农民住房的可抵押、可买卖。根据农村实际情况，有关房地产管理的规定还可以考虑比城市放得更宽一些，即允许房屋购买者在宅基地使用年限（可以比照城市给予住户70年使用权）内翻修、拆除重建住房权利，即有条件实现农民宅基地的可抵押、可担保和可转让。

［1］杨志华，宋延涛.德州市“两区同建”推进城乡一体化发展探源［N］.农民日报，2013-5-13（1）.

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［3］陆子修，庞振月，陈进，许多.河南省推进新型农村社区建设的情况和主要做法［R］．合肥：安徽省农业经济学会研究通讯，2012.

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（责任编辑 明 笃）