浅析20世纪50到80年代中期台湾党国威权政体

宋 昊 天

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)



浅析20世纪50到80年代中期台湾党国威权政体

宋 昊 天

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

1949年国民党集团退守台湾之后，面对内忧外患，逐渐形成了独具特色的党国威权政体，并在随后几十年中实现了对台湾的成功统治，直到1987年台湾实现自由化转型为止。本文指出了党国威权政体相较一般威权体制的独特性，总结了台湾党国威权政体八个方面的基本特征，并对其五个方面的缺陷进行了初步分析。

台湾；党国威权政体；特征；缺陷

威权政治体制作为一种政治形态，于20世纪60～70年代在东亚各国盛行，如朴正熙时代的韩国，马科斯时代的菲律宾和苏哈托时代的印尼，也包括国民党时代的台湾。但台湾的党国威权政体，相比其他国家的军人官僚威权政体有较大不同。有鉴于此，笔者将在下文对其特征及其缺陷进行重点分析和讨论。

一、台湾威权政体的基本特征

相比军人官僚威权政体，党国威权政体最大的独特之处是:有一个由政治强人控制的强力政党，实行一党政治，党组织渗透政府、军队和社会部门，并有一居支配地位的官方意识形态。[1]8具体来说，台湾党国威权政体有以下八个方面的特征。

(一)国民党的一党专政

国民党政权迁台之后，通过戒严令实行党禁，禁绝一切有组织的反对势力存在，垄断台湾的上层政治权力，实行一党专政。这种一党专政，主要体现在“以党领政”和“以党领军”两个方面。

1.以党领政

国民党迁台后，在1951年2月制定了 “中国国民党党政关系大纲”，[2]100详细规定了“以党领政”的具体办法，其主要内容有三点：(1)在“中央”和地方分别设置“党政关系会议”(即后来的“中央政策委员会”)和“政治综合小组”作为协调党政关系的机关，统筹党、政、民意机关的关系；(2)县市级及以上各级“议会”中的国民党籍“议员”，须按规定在“议会”中抱团投票，负责将党的意图转化为正式法令；(3)在县市级及以上行政机关任职的国民党员，须在各级党组织领导下参加“从政党员政治小组”，负责将国家法令化的党的政策加以执行。

总的来看，国民党党国威权体制下的“以党领政”，是要求国民党党员在各层政治机关中占据绝对多数，首先由“议会”中的党籍议员将党的决议依照法定程序转化为国家法令，再由政府机关中的党员利用国家机器贯彻落实。

2.以党领军

台湾党国威权体制下的党军关系，是将军队纳入党的组织与支配中，军队不仅受党指挥，甚至根本就是党的一部分，以实现制度化的“以党领军”。

制度化“以党领军”的主要表现是建立“政战制度”，由党务工作系统和政治工作系统组成。这是蒋介石从内战惨败中得出的教训，很大程度上参考了解放军“支部建在连上”和“人民战争”理论，即一方面在军队中建立国民党组织，选拔各级军队骨干成为国民党党员，再以这些党员骨干为核心加强对军队的领导控制；另一方面加强对军队的政治和意识形态教育，增强军队的使命感，增进军队同普通民众的联系，以提高军队的战斗力。 “以党领军”的“政战制度”，有效地发挥了监督军队和防止军人干政的功能，对巩固国民党的威权统治起到了相当大的作用。

(二)强人主政

几乎所有的非民主政体都需要依赖政治强人才能维持稳定的运作，党国威权政体也不例外。由蒋氏父子主导的党国威权体制就好比一把雨伞，国民党的党组织是伞柄，而伞把则握在政治强人手中；强人撑开伞面，控制起整个“国家”与社会，在风吹雨打中前进。[3]13-14

就国民党党内而言，从最高层的中央党部到最基层的党小组，各级党组织自上而下组成了权力的金字塔。名义上党的最高权力机关是“全国代表大会”，而实际上的最高决策机构则是“中常会”(也是整个党国威权体制的最高决策中心)，而掌握“中常会”的国民党总裁(主席)则是领导的核心。

就政府机关而言，为了弥补领袖个人权威的脆弱性，蒋氏父子不断扩张总统的法定权限，力图确立一种个人魅力之外的法理型权威。首先，自蒋介石起形成党的领袖兼任“总统”的惯例；其次，通过不断修改“动员戡乱时期临时条款”，扩大总统的法定权限，使总统获得最高行政权力；再次，借助“动员戡乱时期总统副总统得连选连任”的条款，确立事实上的总统终身制。

(三)“宪政民主”和戒严戡乱混合的特殊体制

国民党退台之后，全部照搬了1947年在大陆制定的《中华民国宪法》(即“47民宪”)，同时将南京政府时期形成的 “国会”机构搬到了台湾，以作为国民党对外装点“民主”，对内维持“法统”的重要基石。为此，蒋氏父子实行了长期不修宪，不改选的封闭政策，以达到维持法统不坠的目的。

蒋氏父子虽然拒绝修宪，但现实情况已经不允许他们按“47民宪”实行宪政民主，在这种情况下，蒋介石授意“国民大会”通过决议，规定1948年制定的附属于宪法的“动员戡乱临时条款”未经废止则继续有效，作为合法制定政策的重要工具。此后临时条款继续使用了40余年，直到1991年被废止。此外，为了加强对社会的控制，自1949年5月起，台湾地区实行戒严，法定戒严状态在台湾维持了38年。在戒严状态下，“47民宪”规定的聚众集会、罢市罢工罢课及游行请愿等基本民权受到极大地限制和剥夺，这也正是台湾地区“党禁”、“报禁”等的由来。

借宪政民主之名，行戒严戡乱之实，通过将台湾长期置于非正常的戒严状态，国民党政权在维持宪政民主门面的前提下实现了对台湾社会的威权统治。

(四)封闭“中央”，开放地方

1.封闭“中央”机关

国民党退台后为维持其政权正统性，维持“法统”，与大陆争夺代表中国的合法资格，坚持宣称对全中国拥有主权，为此一方面利用戡乱戒严使内战长期延续；另一方面则封闭“国会”，完整保留了一个在大陆时期选出的“中央民意机关”(“国会”)。

1954年1月29日，拥有宪法解释权的“司法院大法官会议”做出“释字31号解释”，称：“在第二届委员未能依法选出与召集之前，自应由第一届立法委员、监察委员继续行使其职权。”[4]2826随后，台湾行政院依据中华民国宪法第28条“每届国民大会代表之任期至次届国民大会召开之日为止”作出决议，因第二届国大代表选举因故不能举行，第一届国大代表的任期应继续延长。换句话说，国民党利用内战的特殊状态，封闭了“中央民意机关”，形成了世所罕见的“万年国会”和“万年议员”。

除了封闭“国会”之外，国民党还冻结了其他的高层关键职位。“国防”、“外交”、财政、情报首脑，包括台湾省长和 “院辖市”市长，全部由“中央”直接委派，基本被战后移居台湾的大陆籍人士垄断。

2.开放地方选举

国民党在封闭“中央”机关的同时，却开放了地方公职选举，从而形成了“中央封闭”、“地方开放”的格局。

国民党专政时期，台湾地方选举表现出这么几个特征：(1)地方一切公职，全部开放选举，且以公民直接选举方式选出。候选人资格不受选举法外的规定限制；(2)地方议会的日常工作必须公开透明，选举产生的地方行政部门有义务接受选民的质询和监督；(3)选举成为地方社会日常生活的组成部分，民众普遍参与；(4)非重大事项，地方选举不得无故推延。

虽然在地方选举的实施过程中，国民党在很大程度上操纵着选举结果，但地方选举仍然是对三民主义地方自治精神的落实，具有一定的“民主”意义。

(五)广泛的社会动员和高度的社会渗透

在党国威权体制下的台湾，国民党进行了广泛的社会动员和对民间部门的高度渗透，以实现党对社会的严密控制。

国民党退台之后，很快制定了“总动员运动纲领”，在台湾社会推行“总动员运动”以改造台湾的政治、经济与文化。一方面促进意识形态挂帅的党团组织对社会各阶层的覆盖；另一方面加强对社会传统利益集团，如产业工会，职业行会，工会等的改造与控制，双管齐下加强国民党的动员和控制能力。以公会为例，国民党先在公营和民营厂矿企业中建立党组织，然后通过党组织领导劳工组织各个公会。同时规定，在同一区域内的同一生产职业，只能设立一个公会。这样，国民党通过由自身组织的公会，“合法”地排斥了劳工自发组织的公会。

同时，在教育领域，国民党也实现了“出色”的控制。首先，国民党通过学校教育体系，从国小到国中一直到大学不间断传播三民主义意识形态，教育学生要忠于领袖，立志“反共复国”，加强青年对党国的心理认同；其次，在校园建立发展“反共救国团”和知识青年党部等“官方”学生组织；再次，各级学校校长、主任、教育行政主管绝大多数都是国民党党员，几家名牌大学校长由“总统”亲自选定。事实证明，国民党上述政策一定程度上维护了校园的“安定团结”，从国民党退台到80年代，台湾几乎没有出现任何形式的反政府学生运动。

(六)“中央”主导的地方派系政治

国民党自大陆退台之后，原有的几股主要“中央”派系“CC”、“政经”等根基已失，没有在之后的台湾政治中发挥作用。但拥有悠久派系政治传统的国民党迅速在台湾形成了新的地方派系政治。

台湾的地方派系，指的是以地缘关系为主，同时借助血缘、姻缘、学缘等人际网络，建立起来的地方政治利益集团。地方派系的主要功能是：一方面通过动员民众，拉拢选票以争取竞选公职；另一方面则利用公共职位汲取资源并进行集团内的利益分配。针对地方派系的政治功能，国民党与地方派系之间建立起一种“雇主—侍从”关系。[5]202地方派系帮助国民党渗透本地社会，使国民党能够在地方各级选举中占据绝对优势，建立起从“中央”到地方的党政体系；国民党则给予地方派系若干政治经济特权，将地方派系纳入统治联盟。

为了确保地方派系能够忠实履行“代理人”角色，国民党精心设计，以区域化和平衡化等策略不断加强对地方派系的控制和限制。“区域化”是指把地方派系的实力范围限制在某一地区，防止出现跨县市的地方派系。而“平衡化”则是国民党有计划地分化和牵制地方派系，比如同一个政治职位在不同派系间轮替，再如扶植有矛盾的地方派系使其相互制衡等。在多种策略的作用下，国民党在相当长的时间里主导了地方派系政治斗争。

(七)不完全的言论媒体控制

国民党的党国威权体制同其他形式的非民主体制一样，重视对言论媒体的控制，但是在内有“47民宪”的宪政招牌，外有美国的民主化压力下，国民党不敢也不能完全剥夺人民的言论自由权利，台湾长期存在着相当数量的私营媒体。因此，国民党对言论媒体的控制是不完全的，对几种主要媒体的控制程度并不一样。

广播电台方面，1950年成立的“中国广播公司”由国民党经营，汉声、正声、复兴等由军方经营。电视台方面，直到80年代台湾只有三家电视台，中视由国民党中央党部控制、台视由台湾省政府控制、华视由国防部控制。可以说电视台和广播电台基本是官方喉舌。

报纸方面，国民党实行了严格的“报禁”，从1960年到1987年台湾始终只存在31家报纸，没有批准任何一家新报纸发行，同时国民党宣传部门对报纸内容进行严格的审核把关。需要指出的是， 31家报纸中有20家是民营，在总的立场上他们都是国民党的拥趸，但出于经济利益需要，在一些敏感地带周围打擦边球的新闻报道时有发生。

杂志方面，与报纸不同，台湾从未实行过“杂志禁”。截至1987年台湾共有杂志两千多家，其中有120家是专业的政论性杂志，大部分杂志都独立经营，不受官方控制。原则上，只要不宣传马克思主义、共产主义和“台独”言论，当局对杂志言论的管制都比较宽松。因而，杂志一向是台湾异见人士的主阵地，50年代的《自由中国》，六七十年代的《文星》、《八十年代》和《美丽岛》等，莫不如此。

(八)对美国的高度依赖

威权政体的一个普遍特征是对外国势力的高度依赖，外国势力的认可和支持既是其外部合法性的来源，也对其内部稳定有重要的促进作用。台湾党国威权体制也不例外，在政治、经济、军事上全方位依赖美国。

政治上，美国长期承认国民党政权具有代表全中国的合法地位，即使在中美建交后，也保持着同台湾的政治联系；军事上，先是由美国第七舰队防卫台湾海峡，后同美国签订“中美协防条约”，接受高额军事援助和安全保护；经济上，美国提供了总额15亿美元以上的经济援助和大量贷款，台湾外向型经济也以美国为主要出口市场。

因此，台湾威权政体从建立之初起，就与美国有着千丝万缕的联系。相应地，70年代美国的支持一消减，党国威权政体立即表现出极大的不稳定性。

二、台湾威权政体的缺陷

国民党在退守台湾后能够维持威权统治几十年，充分展示党国威权政体的稳定性，但同时要注意到，这个体制仍然有其内在缺陷和制度上的缺口，下面笔者从五个方面来分析党国威权政治的缺陷。

(一)民主宪政招牌和威权政体实质的矛盾

前文已经提到，国民党在退守台湾后，并未放弃民主宪政的招牌，而是在保留原有的“宪政”体制的前提下，通过使台湾社会长期处于戒严戡乱的非正常内战状态来实现对台湾社会严密控制的目的，这就造成了党国威权体制根本上的矛盾，即整个体制是建立在非常态的社会状态基础之上的。世上没有永远的内战，一旦内战状态结束，党国威权体制就失去了立足的基础。同时，在民主宪政的招牌之下，国民党也无法实现对社会的彻底控制，必须允许一定程度的多元政治存在，这就为党国威权体制的瓦解埋下了伏笔。

(二)封闭“中央”形成“老人国会”

前文已述，国民党为了维护法统不坠，借“动员戡乱”为名，冻结了“国会”机构，使“万年国会”和“万年议员”成为台湾政坛一大奇观。然而，长期不进行民意机关的改选，不可避免地导致两个严重的问题：一是原有“议员”的代表性越来越受到质疑；二是“议员”的老化使得民意机关无法正常运行。

在“万年国会”中，从台湾省选出的“议员”人数代表只占总数的1%，[6]112-113但国民党政权实际统治地域只剩下台湾省，如此低的台籍“议员”比例，其代表性不足问题显而易见，这是“万年国会”的第一个致命伤。此外，任何人都无法违背新陈代谢的自然规律，“议员”们的日渐衰老引发“国会”的功能性衰退，不仅阻碍了政治体制的正常运转，也对整个政权的“合法性”带来危机。为了缓解上述矛盾，蒋经国主政后不得不实行增额选举来解决问题，但增额代表只能来自台湾地区，增额代表越多，越会加速法统体制的崩溃。

(三)开放地方造成“地方包围中央”

国民党政权通过开放地方选举，一定程度上满足了台湾人民的参政愿望，缓解了社会矛盾，增强了民众对其“政权”的认可。但地方选举的持续举办，对国民党政权而言其实是一把双刃剑。

地方选举造就了一批出身地方派系的本地政治精英，党国威权体制本身并没有为他们提供进一步上升的渠道和空间，这使得他们对党国威权体制产生不满，同时，这些本土政治精英因为长期居于基层，有着远胜国民党干部的群众根基，进而形成对国民党一党专政的潜在威胁。也就是说，开放地方选举在满足了民众参政意愿，缓和社会矛盾，促进政治文明进步的同时，也培养着党国威权体制的掘墓人。

政治学理论和世界各国的政治实践都证明了，基层民主的实行在一定程度上满足民众对政治参与意愿的同时也培育着民众对更高程度政治参与的需求，而在地方选举中成长起来的新兴政治力量也必然渴望更高层次的政治参与。台湾地方选举的实践告诉我们：即使是受到威权体制操纵的地方选举，只要能够长期举办，也将打开威权体制的缺口，以“地方包围中央”的态势逐步削弱威权统治的根基。

(四)派系政治的双刃剑

前文已述，国民党通过侍从主义同地方派系建立起了统治联盟，但这种联盟本质上是建立在利益交换基础上的，而且是一种国民党主导的极不平衡的利益交换，这使得国民党和地方派系之间缺乏互信，竞争和猜忌很快取代了合作成为双方关系的主流。国民党稳固在台统治之后，便试图逐渐消灭地方派系，代之以党团干部直接渗透控制社会。地方派系在选举成功之后，也能借助公职整合其社会网络和政治资源，进而要求分享更多的利益。双方的试探往往会招致对方的强烈不满，引发政治动荡。

因此，地方派系在国民党退台初期是其巩固党国体制，维护统治的有效工具，在后期则更多地成为威胁党国体制的不稳定因素。地方派系的全面反叛，是80年代后党国威权体制迅速崩溃的一个重要因素。

(五)媒体力量对国民党的制衡

前文已经提到，国民党因为民主宪政招牌的限制，始终无法对媒体和言论进行完全的控制，相应地，舆论的制衡力量也就成为了制约国民党威权政治体制进一步向社会渗透的重要力量，并对后来台湾的政治转型起到了推波助澜的作用。

媒体力量不仅制约了国民党党国威权政体的扩张，也为体制外反对力量提供了集结联合的平台和阵地。著名的“美丽岛”事件，就是党外反对人士以《美丽岛》杂志为依托而组建的准政党组织，建立了党外反对势力的决策和指挥中心。虽然“美丽岛”事件最终被镇压，但反对势力依托杂志组建政治派系的传统并没有消失。日后民进党的成立也同杂志有着密切联系。

三、总结

国民党在台湾建立的党国威权政体在维持了几十年之后，最终在80年代末和90年代成功完成了自由化，民主化的转型，在“第三波民主浪潮”中，台湾的转型堪称典范。因此，研究台湾党国威权体制的独特之处并分析其固有的缺陷，对理解威权政体及其转型有极大地意义，对当今大陆深化政治体制改革也有相当的借鉴意义。

[1] 孙代饶.台湾威权体制及其转型研究[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[2] 许福明.中国国民党的的改造(1950—1962)[M].台北：中正书局，1986.

[3] 胡佛.政治变迁与民主化[M].台北：三民书局.1998.

[4] 吴庚.月旦六法全书[M].台北:元照出版有限公司.2001.

[5] 格林坦斯·波尔比斯.政治学手册精选[M].储复耘译.北京：商务印书馆，1996.

[6] 郑牧心.台湾议会政治40年[M].台北：自立晚报社，1987.

责任编辑：熊伟

2015-02-18

宋昊天(1994-)，男，河南许昌人，本科，研究方向：国际政治。

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1671-9824(2015)03-0098-04