关于反洗钱预防性监管机制研究

□陈苏鸣

关于反洗钱预防性监管机制研究

□陈苏鸣

2009年，我国发布了首份《中国反洗钱战略》，明确提出反洗钱工作的总体目标之一是要创建具有中国特色的“以防为主、打防结合、密切合作、高效务实”反洗钱机制。但从目前监管运行方式看，反洗钱预防性监管机制还未全面建立，影响了反洗钱监管的实施成效。

一、当前反洗钱预防性监管存在的问题

（一）反洗钱义务主体未全面涵盖特定非金融行业。银行业金融机构和其它非银行业金融机构是洗钱活动的多发、高发的领域。然而金融机构并不是洗钱的唯一通道，随着银行业监督管理规定的不断修订和完善，洗钱逐步有向防控薄弱领域的房地产交易行业、拍卖行业等非金融机构渗透的趋势，同时，这些行业领域具有现金流动性较频、交易数额较大的特征，形成多层次、多环节的现金交集，容易被洗钱分子蒙混和利用。而目前我国尚未要求特定非金融机构履行反洗钱义务。

（二）反洗钱预防部门协作机制尚不完善。由于洗钱活动具有隐蔽性和不确定性，势必给预防工作带来挑战，预防工作成为一项庞大的系统工程。目前反洗钱工作的部际联席会议交流合作机制是确保国家反洗钱有效运作的重要制度安排和组织安排，为遏制和预防洗钱犯罪发挥了一定的职能作用。但从当前机制运作情况来看，一方面，基层部门反洗钱交流合作须层层沟通协调，没有明确的反洗钱职责，参与反洗钱交流合作机制的热情不高；另一方面，相关部门间资信传导渠道不畅，造成反洗钱相关信息资源共享率低，各自为战的现象屡屡发生。

（三）反洗钱预防主体工作水平较低。由于我国反洗钱工作起步较晚，实施以风险为本的反洗钱监管的基础条件还不完善。我国目前尚未建立国家统一的风险评估体系，非现场监管信息评估缺乏实效性，只是人民银行各个分行、中心支行依据自身的反洗钱职责范围内现场监管分析指标以及对非现场监管信息进行分析评估来进行。另外，近年来银行业金融机构业务不断创新，而相应的反洗钱措施未及时跟进，创新业务风险控制措施远远滞后；信托公司、财务公司等非银行类金融机构、证券期货业和保险业金融机构由于反洗钱工作开展起步较晚，内控内管的预防性和有效性相对较弱，风险防范起到的作用非常有限。

（四）反洗钱监管交互平台系统功能有限。目前反洗钱监管交互平台只有报表上报功能，人民银行与各金融机构的工作交流还停留在传统的电话联系与面对面方式上，日常工作中，譬如人民银行有会议、宣传培训通知或文件需传达时，都需逐一电话通知或者通过信件形式邮寄至金融机构。当前银行业金融机构实现了联网报送，而证券期货保险公司等金融机构只能通过刻光盘的形式按季度向当地人民银行报送非现场监管报表。

（五）监管成效易受制于其他部门。当前，基层人民银行大都以友好互助的《备忘录》方式与公安机关建立合作机制，法律效力并不是很强。人民银行对金融机构上报的重点可疑交易信息经初步筛选分析后，认为有洗钱犯罪嫌疑的移送公安机关，公安机关进一步排查后，最终由公安机关确定该资金是否与洗钱犯罪有关。在案件的侦查中，是否定罪以及定什么罪，大多受制于公安机关。而且人民银行移送的可疑交易线索有时不是公安机关当年的工作重点或当前关注点，公安机关可能会把更多的警力投向其认为有价值的线索或案件中，导致人民银行部分工作成效受制于公安机关。

二、当前反洗钱预防性监管机制不健全的原因

（一）反洗钱金融监管协调机制尚未形成。中国自2003年形成的“一行三会”监管格局，只是人民银行与银监局、证监会和保监会以“部际联席监管协调机制”监管政策协调。然而，近年来伴随着我国经济活动的日益频繁、资金交易越来越活跃、洗钱犯罪形式更趋隐蔽、洗钱形式更加多样化，洗钱活动的表现也越来越多样化，防范打击洗钱犯罪的难度在加大，单一的监管模式已不能满足现有金融业混业经营的形式。监管只有关注系统性的风险，对系统性重要金融机构加强非现场监管和现场监管，才能维护整个金融体系的运行和稳定，但至今没有以法律法规的形式形成监管协调的常规机制。

（二）反洗钱法律制度尚不完善。一是特定非金融机构反洗钱法律制度安排缺失，《反洗钱法》虽在“附则”中规定：“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。”但未明晰规范特定非金融机构应当履行反洗钱义务，对其监督管理的具体规定尚未一一明确制定。二是执法行为的规范配套法律制度较为薄弱，虽然目前《反洗钱法》以及人民银行的三个规章是地市中心支行执法检查的依据，但在检查过程中涉及到其他行政权限管辖的范围、各种行政权力的协调配合等问题，也需要以条法的形式加以明确规定。

（三）反洗钱工作配合机制尚不健全。人民银行、商务部、国家外汇管理局等监管机构之间未建立有效信息共享机制。人民币境外直接投资的审批信息和境外直接投资人民币实际收付等多类信息无法定期交换，不能有效防范热钱等国际资本流入以及虚假验资，以防范、化解洗钱风险，维护国家金融安全。同时，人民银行各级分行和中心支行未定期与工商部门、税务部门及质量监督部门建立传导和通报机制，形成人民银行一家在反洗钱，其它单位配合不到位的形象出现。

三、健全完善反洗钱监管机制对策

（一）健全完善相关法律法规，建设行之有效的非现场和现场监管制度。一是抓紧出台《反洗钱法》的具体操作细则，明确界定特定非金融机构的范围，以及应当履行反洗钱义务和履行反洗钱义务对其监督管理的具体规定。二是“一行三会”反洗钱金融监管协调常规机制应以法律的形式明确人民银行为监管牵头部门，并制定相应的实施细则，有效推动反洗钱工作的顺利开展。

（二）建立国家风险评估体系，全面推行以反洗钱风险为本的监管方式。建立国家统一的风险评估体系，提高非现场监管信息评估的实效性。对不同金融机构和业务类型所面临的洗钱风险要进行科学评估，并在此基础上决定监管资源的投入方向和比例，更好地实现预防和打击洗钱活动的目的。

（三）进一步加强相关部门的合作，彰显工作成效。一是人民银行与公安部应联合制定可疑交易线索核查工作合作规定，出台对反洗钱案件侦破取得突破性进展应予以激励等规定，并细化公安机关和人民银行的反洗钱职责分工及合作机制，使部门间可疑交易线索的领域合作进一步法制化、制度化和规范化。二是建立人民银行、商务部、国家外汇管理局等监管机构之间的信息共享机制。定期交换人民币境外直接投资的审批信息和境外直接投资人民币实际收付等多类信息。三是加强地方政府考核。把招商引资反洗钱监管体系纳入政府考核目标，采取有效措施来防范洗钱活动的发生。

（四）完善监测系统平台，建立行之有效的反洗钱非现场交流平台。人民银行与银行、证券、保险业金融机构及特定非金融机构之间应建立畅通的信息交流平台，满足反洗钱工作日常交流需要。建议基层人民银行先小范围试点，搭建城市金融网，实现证券期货保险公司等金融机构以及特定非金融机构的联网，形成统一的反洗钱监管风险分析监测预防系统，逐步实现银行业、证券业、保险业金融机构反洗钱非现场监管报表的电子化联网报送，传达总分行最新监管动态等功能，确保信息传递的安全性，有效解决央行监管部门资源不足与监管对象众多的矛盾。

（五）加大反洗钱宣传教育力度，形成社会合力遏制洗钱发生。洗钱是社会的毒瘤，一方面，要通过典型案例进行说服教育，尤其是纪检、检察和公安部门要对有重大影响的反洗钱工作定期进行通报，加大执纪执法层面的打击力度的宣传；另一方面，人民银行各基层行反洗钱部门在配合支付结算、征信、外汇等部门执法检查的同时，要对个人和法人企业及时跟进宣传，指出洗钱的危害性和违法性，从源头上遏制洗钱的发生。

（作者单位：人民银行连云港市中心支行）