政策冲突视野中的小额贷款公司

王启迪

政策冲突视野中的小额贷款公司

王启迪

作为商业性企业的小额贷款公司开展金融业务，具有促进“三农”和中小企业发展的社会目标，但实施效果并不乐观。小额贷款公司发展过程中产业政策与金融政策的冲突是造成诸多问题和争论的深层次原因。现实背景下，对小额贷款公司应坚持防范风险、审慎管理，避免让商业性的小额贷款机构承担过多的社会责任，降低其在产业政策中的地位和作用，还需不断完善产业政策和民间金融的法律制度，以实现产业政策与金融政策的长期协调运作。

小额贷款公司；产业政策；金融政策；政策冲突

一、问题的提出

2008年5月，央行和银监会共同颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）赋予小额贷款公司合法身份。小额贷款公司是为了解决融资难、促进“三农”和中小企业发展应运而生的，但在其数量不断增加的同时，该目标的实现情况却并不乐观。2009年有报道指出：审视《指导意见》下发一年以来，从小额贷款公司的实施效果看，其目标都只是部分地实现。有学者也表示：目前小额贷款公司发挥的作用与开始试点时的目标有出入，没有很好地解决中小企业、微型企业和农村的融资困境[1]。

为何被赋予促进“三农”和中小企业发展这样重大使命的小额贷款公司没能获得应有的成效呢？有学者指出：目前政府机构推出的各种指导意见或者管理办法，行政监管色彩浓厚，对小额贷款公司贷款行为干预明显，这种过度监管之下的小额贷款机制是否能承载哪怕是杯水车薪的功能，都实在令人怀疑[2]。有学者认为：由于小额贷款公司设立门槛过高，运行效果有可能背离设计初衷[3]。还有学者认为,从现有的小额贷款公司准入监管条件看,小额贷款公司公益性和商业性的平衡问题并没有得到很好的解决[4]。可见，《指导意见》对于小额贷款公司制度设计上的严格限制成为学界普遍认为的引发其发展困境的原因。然而，从防范风险的角度，有学者对于《指导意见》的限制表示赞同，认为不应允许小额贷款公司吸收公众存款，这样，即使其运作失败，也不会给社会带来外部危害[5]；小额贷款公司处于起步和试点阶段，如果对融资比例不加以限制，就会将风险转嫁到银行[6]。

由此，笔者认为，小额贷款公司发展中遇到的诸多问题和争论，背后所隐藏的理论焦点正是对产业发展和风险防范的不同价值选择，表现形式为产业政策与金融政策的冲突。在国家产业政策层面上，多提倡大力发展小额贷款公司，发挥其融资作用；而在国家金融政策层面上，则更多地对小额贷款公司的发展进行了各种规制。对是否“大力发展”小额贷款公司，产业政策与金融政策是存在冲突的。如果能顺利解决此冲突便可为众多实践问题的解决提供价值标准和指导原则；如果此冲突不能被有效地协调，那么产业政策和金融政策都有可能失败。因此，笔者选择从政策冲突的视角来审视目前小额贷款公司的发展状况，首先梳理在产业政策和金融政策中对小额贷款公司的不同定位，再分析小额贷款公司发展过程中政策冲突的具体表现形式和冲突的成因，最后探讨在现实背景下产业政策与金融政策冲突的解决之道。

二、小额贷款公司的不同政策定位

（一）产业政策中的小额贷款公司

产业政策的概念并没有统一的定义。通常认为，产业政策是附属于产业而形成的、被各国政府所执行的一项基本的经济政策[7]（P9）。本文研究的问题为产业政策与金融政策的冲突，因此此处的产业政策须排除金融服务业产业政策，成为与金融政策平行的一个概念。据此，从《指导意见》颁布至今，小额贷款公司发展过程中主要的产业政策有《国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见（2008）》《国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见（2009）》《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见（2009）》《工业和信息化部关于做好缓解当前生产经营困难保持中小企业平稳较快发展有关工作的通知（2009）》《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（2010）》《产业结构调整指导目录（2011年本）》《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见（2012）》《工商总局关于认真贯彻落实中央1号文件精神服务农村改革促进农业现代化的意见（2014）》。小额贷款公司是被赋予了产业政策使命而产生的，因此，在产业政策文件中，对于小额贷款公司的发展所用的字句诸如“积极培育”、“大力发展”、“推动扩大试点”、“支持”等，《产业结构调整指导目录》进一步把小额贷款公司所属的农村金融服务体系建设确定为鼓励类产业，其政策目的在于使小额贷款公司在“三农”和中小企业贷款中充分发挥融资作用。

（二）金融政策中的小额贷款公司

金融政策是国家为优化金融资源配置而采取的手段和措施的总和。从《指导意见》颁布至今，小额贷款公司发展过程中主要金融政策文件有《中国人民银行、中国银监会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知（2008）》《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见（2008）》《中国银监会关于印发〈小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定〉的通知（2009）》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（2010）》《中国人民银行、银监会、证监会、保监会关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见（2010）》《中国人民银行、中国银监会、证监会、保监会关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见（2010）》《最高人民法院关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见（2012）》《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见（2012）》《国务院〈关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见〉（2013）》《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见（2013）》《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见（2014）》，这些金融政策文件中，对于小额贷款公司的发展所用的字句为“在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下”、“坚持小额贷款公司风险防范和规范发展并重”、“支持地方政府加强监管”、“规范发展守住底线”等，并且通过多个文件对小额贷款公司的设立、经营和出路进行了规制。金融政策文件中对于小额贷款公司发展所持的态度是谨慎的，以防范风险为主，维护金融市场的稳定有序。这与产业政策存在分歧。

三、小额贷款公司发展中产业政策与金融政策的冲突

本文研究的产业政策与金融政策的关系如图1所示。产业金融政策被视为金融政策在具体产业内的延伸，因此，此部分内容会与金融政策的内容产生一定的重叠。由于产业金融政策是为了促进产业发展服务的，因此并不会与产业政策产生冲突，而其他的金融政策则可能与产业政策产生冲突。

政策文件文字上的冲突是小额贷款公司发展中政策冲突最直观的表现，除此之外，在实际的操作过程中，也体现着此种冲突，并且不断对各种政策目标的实现起着削弱作用，这正是为何小额贷款公司的发展不尽如人意的重要原因。

如图2所示，与小额贷款公司有关的产业政策制定者为国务院、工信部等部门。由于小额贷款公司从事的是金融服务业务，因此政策涉及的执行者既有地方政府及其部门，还包括央行、银监会等金融主管部门。央行和银监会又为金融政策的最主要制定者。金融政策的最主要目的是实现流动性、安全性、盈利性的价值目标，但其也可作为实现产业政策的工具和手段。金融政策的执行者为地方政府及其部门。在这样一个关系网中，政策冲突主要表现为以下三种：

第一，产业金融政策与实现金融自身价值目标的金融政策的冲突。在产业政策的视野里，小额贷款公司作为产业金融政策的内容，其发展是一种缓解流动性困境、有利于促进“三农”和中小企业发展的行为。小额贷款公司以扶贫的形式广泛存在，但是它除了是一种扶贫方式外，更是一种金融服务的创新。而在金融制度中，对于民间金融向来是以严格管制为主，以安全价值为首要考量的。基本理念的不同决定了二者在小额贷款公司发展过程中冲突不可避免，而后金融危机条件下此种冲突还会加剧。

第二，央行、银监会既作为金融政策制定者又作为产业政策执行者产生的冲突。央行与银监会是金融市场的监管者，也是我国金融政策的主要制定者。监管者的立场必然首先是控制风险，因此，《指导意见》规定：不允许吸收公众存款；对融资比例加以限制；采用行政权力主导的强化股权结构分散性的做法。而银监会《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的出台，也是因为小额贷款公司发展中出现了盲目发展、市场定位偏差、风险加大等问题，为引导其健康发展，允许符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行。除了是金融政策的制定者，央行与银监会还是产业政策的执行者。而此身份的职责在于为“三农”和中小企业融资提供便利。究竟是提供便利还是加以规制，确实是一对矛盾。

第三，地方政府及其部门既执行产业政策又执行金融政策产生的冲突。公共选择理论认为,政治领域中的人都是“经济人”,均以追求自身利益最大化为目标。在小额贷款公司的发展问题上，地方政府及其部门既是产业政策的执行者也是金融政策的执行者，各地政府基于各地的实际情况、各自利益的衡量，对于《指导意见》的执行情况各不相同。目前，各省均大幅提高了注册资金门槛，北京、福建等地规定有限责任公司注册资本为5000万、股份有限公司注册资本为1亿，均为《指导意见》规定的10倍；有些省份（如广东、浙江、甘肃等）还对注册资本规定了上限；并且对于经营管理人员各省几乎都提出了学历和相关工作经验的要求。总体看来，地方政府在执行《指导意见》时体现出了更多的约束，其初衷是为了金融安全考虑，但这样势必会对融资问题的解决产生不利影响，削弱产业政策所预期的小额贷款公司在促进“三农”和中小企业发展上的积极作用。当然，从促进产业发展的角度，有些地方对小额贷款公司也出台了一些扶持政策，如江苏省的“六项奖补”财政扶持政策①江苏省于2009年7月制定了对小额贷款公司的“六项奖补”财政扶持政策,包括按小额贷款公司到位注册资本的2%给予一次性奖励;对小额贷款公司为农服务业务缴纳所得税地方留成部分和营业税,按50%比例给予奖励;小额贷款公司年度涉农贷款的新增额度,按2%比例给予风险补偿;对小额贷款公司按其涉农担保月均余额的2%给予风险补偿;小额贷款公司发放农民创业贷款的,对其年度新增贷款按基准利率的50%给予奖励;小额贷款公司发放农民专业合作组织贷款的,按基准利率的50%给予奖励。，上海市出台《关于完善小额贷款担保工作的实施意见（试行）的通知》，贷款门槛明显放低，政策惠及面进一步扩大。然而，这样的激励机制与大幅提高的管制要求相比显得杯水车薪，地方政府希望小额贷款公司能发展，又更加担心会失控，因此，小额贷款公司“有心无力”的情况大量存在。

四、小额贷款公司发展中产业政策与金融政策冲突的成因分析

我国从计划经济转型而来，这一特点使得在相当长的时间内，产业政策占据了国家干预经济生活的绝对中心位置。然而，现在我们必须清楚地认识到产业政策本身是整个宏观经济政策（广义的产业政策）这个大系统中的一个子系统,它同其他宏观经济政策如财政政策、金融政策、国民收入分配政策、投资政策等有着密切的联系，必须同其他宏观经济政策相互配合、相互协调，而其中金融政策居于特殊的地位。产业政策实施于既定的金融制度背景下，离不开金融政策的配合，金融杠杆可以为产业结构调整服务。然而，随着市场化的进程，金融政策不可能继续只作为实现产业政策的工具，其自身的价值、自身的健康发展对于国家乃至世界经济的影响越来越重要。因此,能否实现产业政策与金融政策的协调发展，对于能否实现产业政策目标和经济的持续稳定发展起着至关重要的作用。而分析清楚政策冲突产生的原因则是消解冲突的前提。

（一）政策层面上的原因

首先，价值观的差异是导致政策冲突的内在原因。产业政策以效率为主要价值观，而金融政策在面对民间金融时则更多地秉持安全价值观。虽然价值观的差异存在于各政策部门之间，然而，如果不同部门可以有效沟通协调，便可减少价值观冲突带来的负面影响。可现实的情况却并非如此。纵向上和横向上均存在政策部门区隔问题。从纵向上看，在中央政策部门向地方政策部门分权的过程中,缺乏有效的制度机制和法律体系来调控地方行为；从横向上看，在平级的各政策部门之间，政策体制上的隔绝、断裂或摩擦,以及官僚制组织的“本位主义”和公共利益的“部门化”,往往造成“政出多门”、“政令不一”,并进而导致结构性的政策分裂和政策冲突。

其次，分配性政策的负外部性与规制性政策的目标易生冲突。产业政策中关于小额贷款公司的内容整体上体现为分配性政策的属性。而金融政策中关于小额贷款公司的规定则多为管制性政策。任何公共政策本质上都是资源配置方案，而资源是有限的，分配性政策将利益分配给某一主体，那么其他主体就损失了该部分利益，因此，分配性政策具有负外部性①负外部性是指生产或消费给其他人造成损失而其他人却不能得到补偿的情况。。规制性政策的目标是通过对个体或群体的行为加以限制来防止目标群体的不当行为给他人和社会造成不利影响。一方面是政策本身具有的致他人损失的属性，另一方面是通过政策希望避免对他人的妨害，因此分配性政策的负外部性与规制性政策的目标会产生冲突，这就有可能造成在执行政策过程中不同政策执行主体之间的冲突。

再次，政策执行人员内在确定性价值与外在规定性价值易生冲突。公共政策效益具有扩散性。同一项公共政策可能产生性质完全不同甚至冲突的政策效益。政治领域中的人都是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标，当一项公共政策在不同方面的效益发生冲突时,政策执行者及政策攸关方就可能只选择对自己有利的方面。另外，行政机构的自由裁量权，为负责执行的组织尽可能将政策的执行引向对自己有利的方面创造了便利条件。这样，每一项政策的出台和执行都可能成为追逐利益的工具。因此，即使产业政策追求发展，执行者也可能出于维护自身安全的考虑而选择保守的执行方式；即使金融政策更多地强调安全稳定，执行者也可能出于经济利益或提升政绩的考虑而采取较为激进的执行方式。

最后，小额贷款公司商业目标与社会目标之间存在矛盾，小额贷款公司的扶贫性质与商业化运作存在矛盾。小额贷款公司目前的身份仍是商业企业，并不是政策性金融机构，在现有体制下得不到合理补偿，甚至还有可能承担部分社会成本，信贷风险较大。从国际经验来看，造成印度小额贷款危机最重要的原因之一正是发展过快，商业目标与社会目标之间的矛盾造成了很多混乱。因此，让商业性的小额贷款机构承担过多的社会责任，既不现实也不合理[11]。

（二）法律制度层面上的原因

在法律层面上，与小额贷款公司有关的产业政策与金融政策的冲突并不是宏观调控失范行为引起的，因为不论是“产业或金融宏观调控权之设定”的法律规定②《中小企业促进法》第四条：“国务院负责制定中小企业政策，对全国中小企业的发展进行统筹规划。国务院有关部门根据国家中小企业政策和统筹规划，在各自职责范围内对中小企业工作进行指导和服务。”第十四条：“中国人民银行应当加强信贷政策指导，改善中小企业融资环境。”《中国人民银行法》第二条：“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”，还是“产业或金融宏观调控权之行使”的法律规定③《中小企业促进法》第十四条：“中国人民银行应当加强对中小金融机构的支持力度，鼓励商业银行调整信贷结构，加大对中小企业的信贷支持。”第十五条：“各金融机构应当对中小企业提供金融支持，努力改进金融服务，转变服务作风，增强服务意识，提高服务质量。”《农业法》第四十五条：“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。”《中国人民银行法》第四条：“中国人民银行履行下列职责：（四）按照规定监督管理金融市场；（五）发布有关金融监督管理和业务的命令和规章。”，都没有被违反。冲突的产生是由于不同制度在设计上所隐含的缺陷和弊端随着实践不断暴露，而法律制度上的缺失是导致政策设计隐含缺陷和弊端的一个重要原因。

一方面，我国产业政策中法律手段的作用被忽视。目前我国产业政策的法律化程度不高，除了现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中之外，更为关键的是，政府本身制定和实施产业政策的行为既缺乏法律约束，也缺少体现法律性质的责任制。另外，目前我国各宏观经济政策之间的配合和协调，是一种在国务院主持下，以行政力量为主导的协调、配合机制，而不是以法律为主导的协调、配合机制，其稳定性和权威性是值得怀疑的。因此，目前我国产业政策制定的科学性、产业政策内容与其他政策内容的协调性均缺乏法律制度性保障。

另一方面，现行法律制度对于民间金融规制尚存欠缺。我国现行金融法律中一个重要内容就是严格禁止民间金融组织的存在和业务开展，这样的理念至今仍未有根本性改变。虽然小额贷款公司被视作我国政府首次承认的民间金融形式，但是对其严格监管的理念是一脉相承的。由于长期以来，对于民间金融的否定性制度安排，致使金融法律制度中缺乏对民间金融组织的治理结构、交易活动、信用披露和信用制度等方面的监管措施，调整民间借贷关系的法律规范散见于《民法通则》《担保法》《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等法律法规中。因此，在民间金融事前风险防范中，金融法是缺位的。正因如此，在民间金融逐步融入正规金融体系的过程中，金融监管机构更加深了对于安全的担心，进而对于小额贷款公司采取严格的监管手段。再者，我国民间金融债权人的保护缺失加大了小额贷款公司的信贷风险和社会风险，一定程度上促使金融政策加强风险防范的措施。目前，我国民间金融债权人保护缺失主要涉及两个方面，即自然人破产制度的缺失和担保制度的缺失。由于我国个人破产制度的缺位，金融政策制定者势必会采取更为严格的手段来防范风险，维持社会稳定。现有担保方式在农村市场也存在运行不利的问题，因此，对于小额贷款公司的资本运营，尤其是单一方持股和银行融资比例的严格限制在所难免。

五、小额贷款公司发展中产业政策与金融政策冲突的协调

政策冲突现象不仅影响了政策的权威性，增加了政策成本，给政策执行带来困难，影响政策效率，甚至可能导致政策失败。因此，为了小额贷款公司的健康发展，为了更好地为“三农”和中小企业的融资提供服务，必须消解政策冲突才能实现产业政策与金融政策的协调运作。

（一）现实背景下的价值选择

第一，符合当前我国宏观经济整体目标。金融政策与产业政策作为国家干预经济活动的两种不同的经济政策，可以统一到社会整体利益的大框架下，统一到当前我国宏观经济整体目标下。

十二五规划纲要明确了经济长期平稳比快速发展更具有优先性①十二五规划纲要中明确的指导思想包括：“巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定。”；在对于宏观调控的要求中“巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果”仍为第一顺位的要求，而“提高科学性和预见性”也是为了防范各类潜在风险提出的要求②党的十七届五中全会强调指出，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果是“十二五”时期的重要任务，为防范各类潜在风险，避免经济大的起落，必须提高宏观调控的科学性和预见性。摘自王乔：《宏观调控注重科学性和预见性》，http://news.cntv.cn/20101206/107957.shtml，2011年9月3日。。因此，当前我国宏观经济整体目标是防范风险优先于快速发展的，小额贷款公司的发展问题应放在此目标下探讨。

小额贷款公司“只贷不存”主要是为了控制小额贷款公司信用风险和社会风险，但其却是造成流动性风险的重要原因。国家统计局网站发布的署名文章称，“统计数据和有关行政记录显示，当前我国经济已经开始见底回升”[13]。在经济上升期，小额贷款公司引发的信用风险和社会风险，应比流动性风险更为危险。因此，笔者认为，目前不宜放开“只贷不存”的限制。此外，金融政策出于防范风险的考虑而对小额贷款公司施加资金运营和转制等限制，也是符合我国宏观经济整体目标的。在现阶段，将安全作为首要考虑因素应该予以坚持，至于具体数额和条件如何确定更为合理，需要相关部门进行科学的研究与核算。当然，也不能因为安全的顾虑而停止发展。因此，涉及小额贷款公司的产业政策应在我国宏观经济整体目标的指导下作出适时、适度的调整，形成立足长远的合理的产业发展规划。

第二，实现逆周期金融宏观审慎管理要求。由美国次贷危机引发的全球金融危机，推动了监管理念从微观审慎监管向宏观审慎监管演进。在宏观审慎监管的视野下，我们要将小额贷款公司放在整个金融系统中去衡量其发展方式，由于它所从事的金融业务与其他金融机构间具有风险相关性，不能排除引发系统性风险的可能。

所谓逆周期的金融宏观审慎管理制度，通俗地说，就是在经济周期的高涨阶段，动用紧缩的措施，而在经济周期的衰退收缩阶段，动用扩张的政策措施。目前，我国经济正处于金融危机后的上升阶段，并且不断出现的金融产品也让金融监管部门面临着前所未有的挑战。此时金融政策应动用紧缩的措施，稳定信用供给的数量和成本，以控制潜在金融风险的积累。目前对于小额贷款公司采取较为严格的规制方式，适当收紧资本和流动性要求应是合理的选择。

另外，在逆周期金融宏观审慎管理制度框架下，央行和金融监管机构应扮演主要角色。金融危机后，欧美国家纷纷扩大中央银行金融监管权力，建立宏观审慎监管法律框架。反观我国小额贷款公司的制度设计，在中央一层,没有直接监管小额贷款公司的机构；从各省小额贷款公司的实践情况来看，大多监管机构为金融办。虽然，《指导意见》中的小额贷款公司还不是金融机构，但是其开展的是金融业务，同样会对整个金融系统产生影响，可能成为内生性的系统风险。所以，央行和银监会完全下放监管权的做法并不合理，其初衷是分散风险，而实际效果很可能是增加风险。笔者认为，应尽快确立央行和银监会对小额贷款公司在中央层面上的监管职责。

第三，小额贷款公司商业目标与社会目标的合理选择。小额贷款公司的社会目标是解决“三农”和中小企业融资难问题，其商业目标是为民间资本找到出路。之前提到，让商业性的小额贷款机构承担过多的社会责任，既不现实，也不合理。因此，必须对小额贷款公司的商业目标与社会目标进行取舍，如果以商业目标为主，那么就应减轻其在实现产业政策目标上的作用；如果以社会目标为主，那么就应多给予政策扶持。

由于农业本身是低收益率、高风险产业,其社会效益在一定程度上高于经济收益,而商业性金融的趋利性与农村产业的弱质性、风险性存在矛盾,在金融领域的政策导向直接体现为政策性金融的支持。然而，在我国现行农业政策性金融制度安排中,仅有中国农业发展银行一家农业政策性金融机构。小额贷款公司与国外的政策性小额信贷存在本质区别，它既非政府主导创建，在运营过程中也得不到政府资金上的支持，因此，虽然目标具有政策性，但其在具体制度设计上的政策性特征是非常弱的。在扶持中小企业方面，也存在同样的问题。在这样的情况下，让其发展以社会目标为主是不切实际的。另外，解决融资难问题，还可以有其他多种政策选择，如银行、证券、融资租赁等，不必过分依赖于小额贷款公司。因此，笔者认为，现阶段应明确小额贷款公司的发展以商业目标为主，进而削减其在产业政策中的作用，以缓解产业政策与金融政策的冲突。

（二）加强政策咨询协商和信息共享

政策信息的公开与共享是公共政策过程良性运行的基础，而政策信息的沟通不畅、阻隔与封锁，则直接造成政策冲突，甚至导致政策失败[10]。我国金融体系的系统性风险往往呈现出相当程度的政策性风险特征，因此在宏观审慎监管过程中加强与其他宏观经济管理部门的协调和联系变得尤为重要。十二五规划纲要也提出了“加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性”的要求，因此，不同政策部门在制定政策时需要考虑到与相关部门的合作与协同，保持沟通、协调与信息共享。在我国，国家统计局负责对宏观经济现状与趋势的数据收集和分析，财政部负责实施财政政策，发改委负责审批宏观投资计划，上述工作对宏观经济调控与金融监管目标的实现有重要的支撑作用。监管机构应当与宏观调控部门积极合作，充分利用后者的信息优势，积极甄别对金融稳定有重要意义的控制变量，探索我国经济波动和金融危机之间的互动关系。这种合作机制是建立有效的早期预警体系的基石，也是有效改造现有微观审慎监管措施的必然要求。

（三）法律制度上的保障

以上协调措施为针对当前形势提出的建议，可以为短期内政策冲突的协调提供指导。然而，要想从根本上削减产业政策与金融政策的冲突，为政策冲突提供长远的解决之道，法律制度上的保障必不可少。

一方面，通过产业政策法确保产业政策制定的合理性和科学性。法与政策在传统称谓上是两个不同的概念。法律较为具体、稳定性较强；政策多系原则性的，灵活易变。要保证产业政策得到有效实施，将产业政策法律化是一个必要的举措。我国产业政策法的完善不仅要着眼于将“纯粹的”政策上升到法律形式，而且还要特别注意使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。并且需要纠正目前我国各宏观经济政策之间以行政力量为主导的协调、配合机制，确立以法律为主导的产业政策与其他经济政策的协调、配合机制，确保产业政策内容的科学合理和产业政策目标的充分实现。目前，我国正在建立银监会、证监会和保监会之间的“金融监管协调机制”，该机制的建立通过国务院法规的形式加以规定。产业政策领域也可以借鉴这一做法。

另一方面，完善有关民间金融的法律规制措施。《指导意见》赋予小额贷款公司合法地位标志着民间金融开始正式融入正规金融体系。在法律层面上，对于民间金融的规制也应纳入正规金融的规制体系。首当其冲的就是要扭转否定性的制度设计和简单禁止的规制方式，对民间金融设定具体的监管标准和要求，为金融政策监管规则的设立提供法律依据。其次，应尽快考虑建立个人破产法律制度，依靠法律来规范和引导民间金融组织的放贷和中小企业与农户的还款行为，以维护民间金融组织的合法权益。最后，建立适当的贷款抵押制度。我们知道，适当的抵押担保制度是降低小额信贷风险的重要措施，这就要求根据民间金融的特点对担保制度进行调整和创新，以促进小额贷款公司的发展。孟加拉乡村银行作为一种成熟的扶贫金融模式，它无须抵押和担保人，以五人小组联保代替担保，相互监督，形成内部约束机制。以此为借鉴，可以尝试以村为单位的农民专业担保合作社作为担保机构。另外，条件成熟时，还可以考虑允许农村房产及土地使用权进入抵押范围，以实现与金融业实务的配合。

六、结论

小额贷款公司是我国的一次金融创新，由于赋予了它特定的社会目标，使其不仅仅局限于金融领域而成为促进产业发展的工具。而产业政策与金融政策的冲突造成了小额贷款公司发展过程中的众多问题。

后金融危机时期，在实现经济平稳较快发展的指导原则下，根据逆周期金融宏观审慎管理的要求，目前金融政策中，央行、银监会将全部监管权下放给地方政府及其部门的做法并不恰当；在现有法律制度下，应坚持金融政策的安全价值优先，对小额贷款公司进行审慎监管。另外，各政策部门之间应加强沟通与协调，以缓解政策冲突。而要从根本上解决产业政策与金融政策的冲突问题，必须通过法律制度的完善，为产业政策的科学制定提供规则，从而为民间金融的风险防范提供法律保障。

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[责任编辑：戴庆瑄]

王启迪，南京邮电大学人文与社会科学学院讲师，法学博士，江苏南京210003

F830.56；F27

A

1004-4434(2015)05-0057-07

2014年江苏省法学会法学研究课题“民营信贷机构的法律监管方式研究”（SFH2014D21）