秦巴山集中连片特困地区大规模避灾移民搬迁政策效应提升研究——以陕南为例

何得桂，党国英

（1.西北农林科技大学 农村社会研究中心，陕西杨凌712100；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；3.农村改革发展协同创新中心，武汉430079）

秦巴山集中连片特困地区大规模避灾移民搬迁政策效应提升研究
——以陕南为例

何得桂1，3，党国英2

（1.西北农林科技大学 农村社会研究中心，陕西杨凌712100；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；3.农村改革发展协同创新中心，武汉430079）

在集中连片特困地区开展移民搬迁已成为新常态下精准扶贫最为有效的一种实现形式。以“避灾减贫”为特色、兼顾多维目标的陕南地区大规模避灾移民搬迁安置政策要进一步提升其综合效应，至少要在以下方面进行完善：深化山区移民搬迁安置活动要借助“高位推动”；为更好地实现公平有序以及“搬得出”，移民搬迁安置应坚持“精准搬迁”；为确保移民搬迁群众能够“稳得住”，创新管理和精细化管理不可或缺；通过“精确施策”增强移民发展的可行能力，推动“能致富”目标的尽早达成。

移民搬迁；精准扶贫；制度安排；避灾移民；管理创新；精确施策；政策效应

推进集中连片特困地区加快摆脱贫困既是中国政府和社会长期关注的重大现实课题和战略决策问题，也是新阶段扶贫攻坚最为艰难的主战场、促进区域均衡发展和提高扶贫开发效益的关键领域。避灾移民搬迁政策作为新型城镇化背景下精准扶贫最为直接的重要方式，近年来在中西部贫困地区被广泛应用。从“因灾移民”到“因险移民”已成为灾害型移民活动的发展趋势［1］。地处秦巴山片区腹地的陕西省南部地区，2011年5月6日正式启动实施的、被称之为新中国成立以来“最大规模移民工程”的陕南地区避灾移民搬迁工程是一项重大区域性移民工程①该工程规划投资将超过1200亿元，利用十年的时间（2011-2020年）对陕南地区（汉中、商洛、安康）28个县（区）中的60万户、240万人进行迁移，移民搬迁数量历史罕见，已经远远超出了三峡工程的移民规模。。经过四年的探索和实践，陕南移民搬迁政策取得了明显的经济、生态和社会效应，产生了积极且广泛的社会影响［2］。

实践证明：陕南移民搬迁工程既是破解秦巴山集中连片贫困地区发展难题和统筹城乡发展的积极探索，又是促进陕南地区城镇化、农业现代化和公共服务均等化的重大举措。通过开展大规模的移民搬迁活动促使山区社会整体福祉也有了大跨越。兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标的移民搬迁活动是推进精准扶贫的重要路径，也是推动山区加快发展的有力举措［3］。但作为一项以“避灾减贫”为显著特色、以“挖险根”和“拔穷根”为政策目的的区域性重大移民搬迁工程，它涉及的类型复杂、规模宏大、持续时间长等特性，再加上由于缺乏成熟的理论进行指导以及缺少可供借鉴的经验，大规模移民搬迁的发展在很大程度上还处于“摸着石头过河”的阶段［4］，移民搬迁的政策效应［5］还有待进一步彰显。

一、高位推动：强化移民搬迁安置的顶层设计

“政府推动下，西部地区开展以避灾减贫为特色的避灾移民活动，要实现推进力量协同化、政策制定科学化、制度执行高效化、保障体系衔接化”［6］，离不开强化和完善顶层设计。

（一）争取中央更多支持，升级移民搬迁工程规格

“高位推动”是中国公共政策制定与执行的重要特征［7］，也要成为陕南移民工程的发展保障。当前，陕南避灾移民搬迁工程依然是由陕西省人民政府在强力推动，基于长远考虑要尽快争取将陕南地区避灾移民搬迁工程从“区域性”的重大移民工程升格为“国家级”的移民工程，予以移民搬迁资金、土地利用和移民安置等政策的有力扶持。因该工程是集中连片特困地区、灾害易发地区集精准扶贫、避灾移民和区域整体开发为一体的开创之作，也可建议中央将其列为“国家级避险型移民示范区”，更好发挥它在中西部地区类似移民工程中的引领价值。

（二）创新移民安置模式，推动跨区域的移民搬迁

如果不改变目前避灾移民搬迁主要是在陕南地区，特别是县域、镇域范畴内进行就近移民搬迁的做法，那么陕南的生态环境资源承载力将难以承受。要及时改变“内部消化型”的迁移活动，打破行政区划限制，努力推动跨区域、乃至跨省域的“外部支持型”的移民搬迁，在更广阔的范围内统筹开展移民集中安置点的布局，使迁出地环境资源承载力保持在较为合理水平，同时借助外部资源和外部力量更好地落实有土安置或有业安置。例如，借助利用西咸新区发展的条件，以吸纳一定规模的陕南移民对象①如果直接移民进入城市，至少一部分进入，有助于一举改进致富条件，也可避免与陕南迁入地争夺资源，同时有助于缓解城市招工难的问题。如果这个思路可行的话，等于给陕南避灾移民活动开了一个新的路径。。

（三）加快移民法治建设，制定避灾移民搬迁条例

加快完善避灾移民搬迁工作的相关政策和法律规定。建议借鉴境外相关经验，从国家层面上规划并制定《非自愿性移民法》②通过立法的方式对包括生态移民、避灾移民、工程移民、环境移民等在内的非自愿型移民活动的规划设计、移民权益、运行机制、管理体制、政策衔接、资金保障、监督评估等内容做出较为统一和科学的规定。。特别是要加快制定《陕西省避灾型移民管理条例》，把移民搬迁工程的规划、建设、验收等均纳入法制化的轨道，特别是为创新移民搬迁安置资金募集方式、规范移民搬迁用地管理和保障搬迁移民权益，提供良好的法治保障。同时应强化移民搬迁安置工作的监管。

（四）加强统筹协同推进，注重移民搬迁风险防范

1.进一步理顺移民搬迁管理体制，完善安置和布局规划。加大移民搬迁的意义、任务、政策的宣传，进一步提高思想认识，消除畏难心理。通过采取协调、合作、整合、信任、资源整合和信息交流等相关手段，进行多属性的治理及层级性的治理，解决移民搬迁这项重大政策在各层级政府之间以及各个部门之间的有效贯彻和落实问题。在把避灾移民搬迁安置和布局规划纳入“十三·五”规划的同时，还要专门制定出陕南地区避灾移民搬迁“十三·五”专项规划。开展《陕南避灾移民搬迁规划》修编完善，提高移民搬迁安置的科学性、前瞻性。

2.特别注重科学规划选址与安置点周边环境保护。依据“三高三避、四靠近”和节约集约用地要求，合理选择地址，适度超前，高起点、高水平编制安置点建设规划，避免避灾移民安置点成为新的受害区现象发生。区域布局上突出建设特色、人文特色、产业特色，使每个搬迁安置区既能成为相对独立的新型小城镇，又能融入县域经济的整体发展之中。在搬迁中，把生态环境保护摆在重要位置，与美丽乡村建设结合起来。注意基本农田和林地资源保护，移民安置区建设要顺应自然、依山顺势，不削山斩岩、填湖改河。解决好安置点生活垃圾收集处理、生活污水排放和环境美化问题，避免新的环境破坏。

3.有效引导地方政府的行为。及时改变“重移民搬迁、轻产业培育”，“重任务落实、轻社区治理”以及“重效率追求，轻公平考虑”的行为。将搬迁群众就业创业和集中安置小区的产业配套纳入到当地的产业发展与社会管理规划之中，将以往单纯的移民搬迁转变成与产业发展统筹推进。设立用于扶持搬迁民众发展规模农业、农副产品加工业和绿色产业的“陕南移民搬迁产业扶持基金”；加强科技扶贫和教育扶贫，建立科技扶贫合作示范基地，带动特色优势产业的发展，斩断贫困链条代代相传。特别是要防止把移民搬迁工程变相搞成“政绩工程”或“房地产开发”。统筹规模层次，切实改变就近、分散、千点一面的做法，尽可能靠园区、靠城镇或靠川道以建设一批大型移民社区。

4.重视避灾移民搬迁中的经济社会风险防范与超越。移民搬迁不仅要面临着规划形态、整合形态以及发展形态的转变或调整，还要直面“生存环境重建、社会文化重构、发展能力重塑”等三大风险［8］。严守搬迁对象、占地面积、建筑面积、群众出资、造价成本“五条红线”，坚决杜绝“搬富不搬穷、搬易不搬难、搬少不搬老”等现象发生。不得强迫进城安置和上楼安置，科学测算山区土地和生态环境承载力、有效排除影响社会稳定的突出问题、对资金和项目进行审计、优化利用相关资源等，通过建构动态协同的移民搬迁风险防范机制，最大限度规避各种风险。鼓励和支持商业保险提供配套保险服务以分散移民搬迁风险。

二、精准搬迁：更好实现公平有序的移民搬迁

如何实现“搬得出”的目标，是移民搬迁活动面临的基础性问题。要实施精准搬迁，避灾优先，有序搬迁，防止和减少出现类似“搬富不搬穷”、“搬安不搬险”的现象［9］，使移民搬迁兼顾效率与公平。

（一）切实摸清基本情况，确保有序搬迁

建立移民搬迁对象识别机制，防止瞄准对象发生偏离。首先，加强调查摸底工作的力量，改进工作方式。改变以往简单地由村干部和包村干部上报移民搬迁对象的做法，应采取安康一些地方实行的“逐村开会宣传、户户见面登记”的扎实做法，真正“进村入户”、任务到人，认真细致做好集中调查摸底工作并及时调整规划。其次，对待搬迁户的基本情况要有较为详细的掌握①既要摸清搬迁群众居住环境、现有住房、家庭人口、主要劳力，也要掌握其文化程度、技术技能和收入状况等，同时应逐户摄取搬迁对象的住房、户主等相关影像资料。。再次，认真摸清农户的搬迁意愿②例如，搬迁的去向、下山的时间、迁移迁区域以及安置房屋的类型与户型等情况，同时还要对他们搬迁以后的技能培训、产业就业兴业意向等进行初步的确定。。最后，明确集中摸底调查工作的责任及处理办法。区分摸底人员的责任以及审核人员的责任。

（二）制定移民轮候计划，突出搬迁重点

首先，确定移民对象要坚持“避灾优先，突出重点，分类安置，分年轮候”的基本思路，贯彻好《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》等若干政策规定，结合各地工作实际、搬迁规划、搬迁成效，印制宣传册，逐户上门进行宣传，以便实现精准搬迁、有序搬迁。其次，采取“自下而上”的办法，按照搬迁户申请、村民评议、镇村初审、相关部门审定、县区政府批准的程序，坚持村、镇办、县区三级公示，精准确定移民搬迁对象。再次，认真做好2015—2020年这六年移民搬迁计划和两个三年轮候方案，逐户签订陕南移民搬迁协议，防止漏掉穷人和防止出现偏差。最后，进一步突出搬迁重点，坚持“三优先”③即优先搬迁受到洪涝灾害威胁户、地质灾害威胁户和危困户、特困户。搬迁原则；充分运用并探索完善“交钥匙工程”有关政策。

（三）建立信息管理系统，推进公平迁移

从纵向上看，要建立省、市、县（区）、镇、社区（500户以上）五级移民搬迁安置工作信息系统，做到户有协议、村建册、镇有档、县（区）建库、市有信息系统、省建平台，与精准扶贫共享平台。从信息系统的内容上，既包括本级出台的搬迁安置政策、制度、办法和相关工作安排等文件；本级搬迁规划、布点及三年轮候计划、重点户安排计划、基础设施和公共服务设施建设规划、产业就业创业计划等；也要包括搬迁对象花名册、以户为单元的搬迁对象情况、搬迁意愿和搬迁协议等；安置社区的项目设计、招投标、建设企业情况、质量管理、综合验收和后期维护等；也要有资金兑付、群众自筹资金、配建商品房、土地收益等相关内容。从信息采集和真实性角度看，要进一步加强对移民搬迁安置信息录入工作的组织领导，严格规范信息的采集、录入工作，把信息管理系统打造成归集档案、统计进度、监督管理的平台。

三、创新管理：有效确保搬迁群众“稳得住”

（一）严格分户管理，完善建房补助方式移民搬迁是以“户”为单位开展迁移的，但实践中出现了户均人数严重偏少、“见户不见人”现象。今后要进一步规范和严格分户管理，严禁通过分户等方式套取国家补助资金。对独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户的不得享受陕南移民搬迁政策。要按照规定的补助政策，采取以户和家庭人口相结合的原则完善建房补助方式④搬迁户选择安置房面积超过家庭人口应享受标准面积的，其超面积部分建设成本由搬迁群众自行负担。；对特困户、危困户而实施的交钥匙工程由政府负担全部建设费用。强化县（区）政府主体责任，坚持以统规统建为主，从严控制统规自建。

（二）强化资金管理，统筹破解资金难题

1.加强移民搬迁资金监管，确保资金安全运行。从省市县财政补助、项目整合、农民自筹、市场化运作四个渠道足额筹措搬迁资金，确保资金落实到位。坚持项目资金专户管理、封闭运行，充分发挥移民搬迁专项资金共管账户网银系统监控职能以及统一会计核算和会计报表，严禁挤占、克扣、挪用、滞留专项资金。陕南移民搬迁资金管理办法要尽快修订完善，把所有涉及移民搬迁的资金一律实行专人管理、专户储存、专款专用和报帐制核算。

2.进一步控制移民搬迁项目成本，维护移民利益。既要加大移民搬迁税费优惠政策执行检查力度，纠正对移民搬迁安置房征收不动产税的行为；也要全面推动项目决（结）算、审计工作，推广成本控制的先进经验。把移民搬迁配套资金列入年度预算，严控集中安置点的建房成本。严防触碰“建房面积、建房成本、群众出资”等“红线”，改变“搬迁户出大头，政府出小头”的格局，尽最大可能让搬迁群众少出钱、迁新居。加大集中安置补助力度，对集中安置的搬迁户提高省级财政补助标准。

3.明确补助资金发放时间和方式，提高资金的有效使用。全面执行建房补助政策，要按进度拨付资金，防止资金大量滞留，充分发挥资金效益。根据移民项目建设进度及时拨付建房资金和“小配套”建设资金。省、市、县三级政府对避灾扶贫移民搬迁财政分担比例要进行适当调整。制度设计者要对移民搬迁集中安置的土地回填整理费、建房补偿费、地面附着物拆迁补偿费、工程手续费等移民搬迁户政策规定以外承担费用的来源渠道进行明确。

4.进一步完善“难点户”帮扶措施，减少债务发生。可通过出租安置房的形式，采用先租房搬迁再逐步付款购房安置；提高移民搬迁户的贷款额度，延长还款的期限，通过加大扶持力度促进移民搬迁安置；也可以对配建商品房采取市场化拍卖、政府回购等形式展开资金筹措，以补贴用于经济条件较差的搬迁户。实行交钥匙工程，撤并的学校、镇办以及其他闲置的国有房屋场要整合利用，修缮改造后可直接分配给危困户和特困户。此外，要提高特困群众安置建房补助标准，减少基层和农户因此而产生的债务。

5.千方百计加大移民搬迁资金筹措，形成多元投入机制。一是要争取国家对陕南避灾移民搬迁工程资金以及公共基础设施投资的倾斜，进一步整合各类资金①例如，可通过大胆整合农村危房改造、新型农村社区建设、环境综合治理、基础设施建设、产业发展、农村社会事业发展等项目资金，以便集中用于避灾移民搬迁。用于移民搬迁。二是要通过政策激励、精神激励等方式切实撬动民间资本、社会资本更多地参与建设。三是可以通过适当加大集中安置项目商品房配建的力度，撬动土地增收，将配建收益足额归集到共管账户，从而弥补建房资金不足。四是用足用活国土资源部《关于支持陕西省陕南地区生态扶贫避灾移民搬迁有关政策实施的函》（国土资源函［2013］837号）的政策规定②在优先满足陕南搬迁区域移民安置和发展用地需求的前提下，可将腾退节约的农村建设用地在市域内安排使用，并将土地增值收益返还移民搬迁区。。五是可以考虑通过发行社会福利彩票、地方债券的方式进行募集资金。

（三）用地科学管理，积极化解土地瓶颈

1.坚持节约集约用地与支持外迁的政策，缓解土地承载能力不足问题。确定移民搬迁集中安置点要充分考虑立地条件、产业支撑、环境承载力等因素，尽量少占优质耕地，鼓励利用未利用地和废弃地等。改变把移民搬迁任务简单地层层分解到乡镇所采取的本地土地安置本地人的做法。既鼓励集中安置、上楼安置，也要探索和推动跨区域移民搬迁。最大限度避免发生小而散、复制落后农村现象。秦巴山片区未来需要更多的考虑外迁，减轻环境资源承载压力。在省级层面制定出台移民搬迁对象进行“外迁”的政策，大力推进市域内跨县区的安置。

2.严格控制移民搬迁用地面积与集约利用闲置土地相结合。安置村庄应尽可能在老村或旧村的基础上改造扩建，充分利用村庄内的闲散土地、废旧宅基地等进行重新布局和建设。采取建筑面积与住房面积相结合的方式控制用地超标问题③集中安置用地户均不超过0.2亩（含配套设施用地），分散安置用地户均控制在0.25亩（含公共用地）以内。住房面积严格按照人均最大25㎡确定，集中安置的最大住房面积应不超过125㎡，分散安置的最大面积要小于等于140㎡，特困户每户不超过60㎡。。积极探索建立土地银行，收储和经营闲置土地，加大造地工作力度，努力实现土地占补平衡。

3.推进搬迁户旧宅基地腾退复垦，促进土地占补平衡。推行以“先补后占”替代“先征后补”的用地模式，盘活闲置低效城乡建设用地。移民搬迁户旧宅基地腾退复耕工作要被列为一项硬指标，坚持“一户一宅、办新腾旧”的基本原则，完善与移民搬迁户宅基地退出的相关手续，制定专门政策约束、引导、鼓励搬迁户加快旧宅基地腾退，配套推进复耕、复绿的工程。可采取拆旧补偿、以证换证、限期自弃等的多种办法化解退宅复垦的困局。

4.加大土地整治力度，保障搬迁安置移民口粮田。土地整治的对象包括因移民搬迁弃用的村庄建设用地、各类灾害损毁耕地以及废弃的独立工矿用地、后备耕地资源等。采用集中连片整治的方法，在不影响移民搬迁点及安置点周边生态环境的前提之下，对安置点周边的耕地后备资源进行开发复垦整理，确保搬迁安置移民有一定数量的口粮田。凡是安置地有土地流转的，优先引导移民对象租用经营；凡是有空闲无主或撂荒的土地，要优先安排给移民耕作。

5.加快迁出区土地流转，促进产业经营与移民发展。可引进若干有实力、有意愿投资的企业组织通过商业化操作的模式，对复垦土地整理开发的工作进行更多的参与，或者建立移民搬迁户承包农地林地流转服务平台，提升陕南农业规模化生产和经营。对于条件具备的成片山区，应按照当地的环境资源特点，分类设置自然保护区或森林公园。通过推动异地充分就业，以间接有效地促进土地流转。

（四）加强项目管理，构建制度化监管体系

1.进一步规范移民搬迁项目的确定和调整。认真制定移民搬迁年度计划和实施方案，及时审定安置对象，确定安置项目。统筹搞好集中安置点的规划选址，因地制宜做好房屋建筑风貌设计，突出民俗民风和村落特色，彰显地域文化。严禁把年度计划下达给镇、村，由它们自行组织建设，或任由开发商直接建设安置的粗放式管理。各县（区）年度移民集中安置项目不能随意调整。所有统规统建项目全部实行“一个安置社区、一个项目主体、一个项目法人”的管理模式。

2.加强项目过程管理，强化质量监管。避免出现建筑面积过大或功能不全。在优化项目审批管理环节、缩短审批期限的同时，所有统规统建项目要严格实行“五制”①指的是“项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制度和终结审计制”。，把握好时间节点。“大配套”项目要按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的原则，提前规划、精心对接。健全工程项目监督、结算、验收、审计等工作制度和档案资料，加强统规自建和分散安置住房工程的质量监管。基础设施和公共服务设施建设与住房项目建设要做到同步规划、同步申报、同步建设、同步验收。所有移民工程质量安全实行 “零容忍”和“终身制”，采取“行政、中介、群众自治”三结合的办法，防止出现“萝卜快了不洗泥”问题。

3.“先人后房，以人为先”，减少移民搬迁房空置。重视供求关系，做到以户定建、以户定业、以户定扶，防止将搬迁等同于商品房开发，任由开发商代建经营，导致房屋空置。着力解决在移民搬迁工作中损害群众、集体利益的问题，集中治理建设单位拖欠农民工工资问题。同时对建成的项目要确保公开公平公正分配；通过采取政策激励和教育引导等措施促进移民迁居入住，努力提高安置移民入住率，确保搬迁群众生命财产安全。

（五）创新社区管理，提高移民的社会适应

1.高度重视移民社区管理，加快健全组织机构。移民小区管理机构组建，应与移民集中安置小区建设同步进行。对入住率达70%以上的移民安置小区，民政部门要根据村民委员会、社区机构设置规定和不同规模、不同地域移民集中点需要，设置管理机构，配备管理人员，相关部门落实其办公场所和工作经费。有效发挥其在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。

2.更加注重社会管理创新，保障搬迁群众权益。进一步完善安置社区治理机制，落实社区协商民主，村（居）民自治机制；制定搬迁安置小区服务中心扶持政策，设立专门的镇村社区建设管理办公室，并赋予相应的管理权限和人力财力保障。强化移民搬迁型社区社会管理职能，对搬迁群众可采取分类管理，即原户籍所在地村委会服务管理土地、林地承包、流转等相关权益，现住地社委会（村委会）服务管理人口和居住房屋。减少和避免政府组织对移民社区的不当干预。

3.探索实行移民搬迁社区物业化管理。探索以县区为主体成立物业管理总公司，镇办成立物业分公司，专门负责社区的基本公共服务。可借鉴丹凤县竹林关镇江北移民安置点规范社区物业管理的做法，探寻由县区政府牵头组建移民搬迁物业服务总公司，同时在镇办成立相应的物业分支机构，为集中区移民户统一提供物业服务；起步运行阶段由公共财政进行适当的补贴，到了后期则要实现“市场化经营”，构建“政府搭台、市场运作及移民参与”的管理体制。

4.要提供优质服务，培育新型居民。切实解决好移民群体的饮水、交通、上学、就医、娱乐、购物等民生问题，更加关注和化解留守老人、孩子的实际问题。在条件允许的移民搬迁型社区所在地配建村级或镇级公共墓地，解决移民“去后”之忧。加大移民搬迁型社区垃圾、污水等环保设施建设力度，与安置房同步规划、同步建设、同步验收。对广大搬迁群众开展新社区、新农民、新技能、新风尚“四新”教育培训，有效引导其由农民向市民转变。

四、精确施策：持续提升移民发展的可行能力

（一）增收配套到户，加大产业培育扶持力度

1.以“三个优先”推动移民搬迁区产业发展。产业培育扶持力度要加大，新兴产业、重点工程、大型项目，在符合条件前提下，优先向陕南地区安排；经济发达地区的劳动密集型产业转移，优先向陕南地区引导。建设用地指标，应优先满足陕南搬迁区域产业聚集区的建设用地需要。优化城乡产业空间布局，提升二三产业结构层次，推动农产品加工业、劳动密集型产业从城镇向乡村转移。

2.规划引领到位，推动后续产业培育与发展。将产业结构调整与小城镇建设、区域经济发展更好地结合，产业扶持向重点集镇、重点社区集中，增强产业发展在人口聚集、市场培育和就业创业等方面的核心支撑作用。制定出台配套优惠政策，落实就业、产业、创业三业富民，制定横向到边，纵向到户的增收规划。通过移民产业的发展，促进搬迁地的传统农业转向现代农业、农业资源转化为工商资本、传统农民转变为市民或产业工人。

3.精准到户，综合施策。实行“一区一策，一户一法”的做法，在促进移民增收的同时拓宽产业发展之道。积极争取中央和省上产业扶持资金、整合涉农项目资金用于避灾搬迁移民的就业兴业创业。按照“策划项目、争取资金、建好园区”的思路，撬动社会资金，大力扶持工业园区、农业园区、旅游景区、技能培训和服务平台建设，着力抓好集中安置点的产业配套，通过带资入企促进就业、带资入社发展产业、建立基金鼓励创业的办法，促进搬迁群众致富增收。

4.调动各种资源促进移民增收致富。支持有条件的地方实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，对盘活的建设用地指标在当地行政区域内实行梯次收储、逐层流转，增加搬迁移民财产性收入。采取组织劳务输出、设立创业资金支持、提供更多公益性岗位等办法，解决移民就业问题。通过结对帮扶等方式，改善搬迁群众的社会关系网，提高经济收入。

5.发展现代农业与壮大劳务经济相结合。一方面，县区和乡镇要根据自然条件、产业基础、市场需求组织发展具有地域特色，高附加值的种养殖业和农产品加工业。提高农业园区的组织化程度和市场化程度。使每一个搬迁户都有1～2项致富的门路。另一方面，积极引导和支持鼓励农户走出大山，增加收入。

（二）开展技能培训，增强移民自我发展能力

1.全面整合培训项目和资源。用足用活既有的职业教育扶持政策，有效整合人社、教育、扶贫、共青团、妇联等部门资源，加强移民搬迁户就业培训及创业指导，使每户至少有1人掌握一门实用技术并就业。加强基层公共就业服务平台建设，强化就业创业服务及援助。当地职业技术学院、“人人技能工程”、“雨露计划”等政策要予以充分利用，推进移民搬迁对象技能培训。

2.技能培训到人，增强培训实效。要加大搬迁群众技能培训力度，努力做到搬迁贫困家庭子女义务教育资助、搬迁在册贫困大学生资助、搬迁家庭实用致富技术培训、搬迁家庭新增劳动力免费技能培训、搬迁群众就业创业培训、搬迁家庭外出务工返乡人员再就业培训“六个全覆盖”。也要结合当地的主导产业发展需求，遵循“三实”原则（即实际、实用、实效），建构以搬迁群众实际需求为导向的技能培训机制。

3.借助金融信贷支持搬迁群众发展。探索设置陕南地区避灾移民就业转移专项支持基金，为在城镇或园区进行集中安置并且转移就业的移民对象提供贴息贷款；同时要积极协调金融机构做好陕南避灾搬迁户信用等级评定和贷款信用等级证发放，为移民的创业活动提供更有力的信贷支持。

（三）进一步完善社会保障，确保搬迁移民生活质量

1.出台移民对象过渡期新政，完善避灾扶贫移民群体社会保障。可通过专门立法方式明确避灾型移民的社会保障事项，加大公共财政投入，拓宽移民社保筹资渠道，为移民群体提供可靠的防护性保障。管理部门应在考虑安置模式、移民产生活水平与社会保障政策整合的基础上，设计不同区域之间有效的社保政策衔接机制，公共服务体系建设匹配机制，避免移民“因移致贫”现象发生。

2.推进基本公共服务向集中连片贫困地区延伸和覆盖，充分发挥社会保障“兜底”功能。加快推进养老、社会救助、五保供养、农村低保、医疗、新农合等符合社会保障的人群进行全覆盖，对无依无靠且没有劳动能力的孤寡鳏独人员解困扶贫问题以及因病因灾返贫现象进行统筹解决。构建和完善搬迁户新型合作医疗、农村养老保险、最低生活保障、子女上学等制度的衔接并转。

3.促进搬迁群众就业有岗位、增收有渠道、生活有保障。各类涉农项目及资金向移民集中安置点优先安排，搬迁对象及其子女参加劳务技能培训优先吸纳，并优先输出进行安置就业。移民搬迁社区要增设卫生保洁、绿化养护等公益性就业岗位，优先安排移民户就业。探索凡是在移民搬迁区新办企业并吸纳搬迁人员就业的给予企业养老保险政府补贴，或者密集型企业的养老保险政府补贴，税费的减免等政策，促进企业多用搬迁员工。对适龄移民子女全部办理入学手续，对特困户给予政策补贴。

4.维护搬迁移民合法权益，丰富移民文化生活。不得进行强制或者变相强制搬迁以及收回他们的林地、耕地承包经营权。进一步规范和加快移民安置房的房产证、土地证“两证”办理及发放。注重从跨区域的行政服务和城镇化的公共服务等方面展开探索，解决进城入镇住社区搬迁安置对象身份转变后惠农政策的兑现和社保的落实。对于户籍没有进行迁移的异地安置移民，在安置地的户籍管理部门若办理了居住证，那么由当地政府对他们的养老保险、子女就学、新农合等相关福利待遇负责落实［10］。对移民安置点配备公共文化活动场所和设施，为居民学习、休闲创造条件。

5.对“困难移民”和特殊群体进行更有效的社会救助。优先对生活、经济困难移民群众进行救助扶持政策、享受低保补助，减少困难户因搬迁带来的经济负担等。加强和改进社会保障、社会救助资金的有效监管体系，使有限的保障和救助资金能真正补助到贫困和受灾人口中。移民搬迁不能只是“搬富不搬贫”，而要更好地帮助真正需要优先搬迁的对象。密切关注因不习惯移民社区生活而依然在山上生活的老年人，使其尽早入住移民社区并给予相应的社会支持。

（四）鼓励基层探索，不断提升典型示范效应

要将培育亮点作为推进移民搬迁安置整体工作的有效途径。坚持把探索创新作为提高工作成效的突破口，围绕突破主要难题，大胆进行探索和实践。紧密结合美丽乡村建设、保障性住房、扶贫重点村建设等，科学规划和建设若干移民搬迁亮点，起到示范引领作用。既要总结完善和推广培育后续产业方面所进行的“龙头企业引领型”、“工农业园区支撑型”、“第三产业带动型”和“现代农业依托型”等方式，还要鼓励和支持地方深入推进“一区一策、一户一法”试点工作，积极开展“两证”发放和“三房”结合等，形成由点到面全面推开的发展态势。充分发挥移民群体的积极性、创造力，因地制宜不断进行探索创新。加大资金、项目等方面的支持力度，在陕南地区遴选若干个县进行移民搬迁综合示范创建工程。引导示范县在搬迁群众转移就业、精细化管理、分类培训、土地综合利用、移民社区管理、环境保护等方面进行积极探索①比如，土地综合利用试点，应重点探索用地占补平衡、老宅腾退复耕和“两证”办理等问题，通过试点破用地难题，确保搬迁和后续发展用地合理合法。，力争取得可复制推广的经验。通过一系列典型示范引路，探索移民搬迁新路径。

总之，深化集中连片特困地区移民搬迁既要统筹谋划、协同推进、互动共治，也要全面规范、精准管理及优化路径。只有如此才能推进“四个一批”计划的落地生根，持续提升移民搬迁安置政策的效应，进而有效推进精准扶贫、精准脱贫。✿

［1］周洪建.灾害移民的未来动向：从“因灾移民”到“因险移民”［J］.中国减灾，2011（21）：38-39.

［2］何得桂，李卓.陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境［J］.科学经济社会，2013（3）：73-76.

［3］何得桂，鄢闻.灾害风险视域下避灾移民的迁移机理与现状及对策［J］.农业现代化研究，2014（3）：299-303.

［4］鄢闻，何得桂.可持续生计视角下山区避灾型移民搬迁问题研究［J］.前沿，2014（1）：117-119.

［5］郑瑞强，徐元刚，施国庆.连片特困区政府减贫行为供需对接障碍与机制优化［J］.青海社会科学，2015 （3）：81-86.

［6］何得桂，廖白平.机遇与挑战：西部地区开展避灾移民的SWOT态势分析——以陕南为例［J］.灾害学，2014（2）：95-101.

［7］贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011（5）：67-79.

［8］何得桂.陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略［J］.农业现代化研究，2013（4）：398-402.

［9］何得桂，党国英.陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究［J］.社会科学战线，2012（12）：163-168.

［10］何得桂.西部山区避灾扶贫移民型社区管理创新研究——基于安康的实践［J］.国家行政学院学报，2014（3）：97-101.

Study on Policy Effects of Large-scale Disaster Prevention and Relocation and Resettlement of Contiguous Destitute Areas in Qinling-Dabashan Region：A Case Study of Southern Shaanxi

HE De-gui1，2，DANG Guo-ying2
（1.Center for Rural Society Studies，Northwest A&F University；Yangling 712100；2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732；3.Collaborative Innovation Center for Rural Reform and Development，Wuhan 430079）

To carry out the relocation has become the new norm under the precise poverty one of the most effective form in concentrated destitute areas.Large scale disaster of southern Shaanxi relocation and resettlement policy to further enhance their comprehensive effects，future，at least in the following aspects of adjustment or improvement.Promote further improvement in avoiding disaster at a high top design of relocation activities；to be implemented in a precision move fair and orderly immigration，better to"move out"goal；Innovation in management and meticulous management ensure that the immigrant masses to“safe”target；We should focus on“become rich”target，“through accurate measures”to improve the practical ability of the development of immigration.

Residential relocation；Precise poverty-relief；Institutional arrangements；Disaster-induced migration；Management innovation；Precise application strategy；Policy effects

F126

A

1007-0672（2015）06-0099-07

2015-05-14

国家社会科学基金西部项目“中西部地区农民集中居住过程中的文化适应研究”（13XSH031）；陕西省社会科学界重大理论与现实课题资助项目“陕南避灾扶贫移民生计可持续发展研究”（2015Z023）；陕西省农业协同创新与推广联盟科技项目“陕南地区避灾移民搬迁的成效评价及政策完善研究”（LM20150015）；中央高校基本科研业务费专项“陕南地区大规模避灾移民搬迁政策执行研究”（2013RWYB09）。

何得桂，男，福建尤溪人，华中师范大学·浙江大学·中国社会科学院农发所“农村改革发展协同创新中心”研究员，西北农林科技大学农村社会研究中心研究员、博士，研究方向：山区发展；党国英，男，陕西子长人，中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师，研究方向：经济学。