失独父母的养老困境与社会支持体系构建



失独父母的养老困境与社会支持体系构建

文／冉文伟陈玉光

摘要：随着第一代独生子女父母逐渐步入老年，失独家庭的养老问题也日益凸显。目前在对失独家庭救助方面还存在很多不足，包括一些法律政策规定标准模糊，细节有待完善；经济扶助力度不够，扶助金标准过低；扶助项目较少，社会保障体系不健全；扶助方式单一，生活照料、精神抚慰不足等问题，很多失独父母面临养老困境。今后应加大宣传力度，营造关爱帮扶失独家庭的良好氛围；加快完善相关法律法规和政策；开展摸底调查，建立失独家庭档案；建立多元化融资机制，加大经济支持力度；增加政府社会支持服务项目，开设多元服务绿色通道；依托社区积极构建居家养老服务体系；建立和扩大社会支持服务队伍。

关键词：失独父母；养老；社会支持

计划生育政策实施30多年来，我国实现了对人口总量的有效控制，但在此过程中，也有部分家庭因为独生子女死亡而成为失独家庭。据有关专家估算，目前我国的失独家庭超过百万，且每年新增约7.6万个。随着第一代独生子女父母逐渐步入老年，失独家庭的养老问题日益凸显，成为亟待解决的社会问题。

一　失独父母面临的养老困境

我国的“失独群体”是特指其独生子女因疾病、车祸、自杀等原因死亡，年龄在49岁以上，且由于年龄或其他原因未再生育或收养子女的父母。随着年龄增长，失独父母在养老方面陷入多重困境。

（一）部分失独家庭经济拮据，无钱养老

中国人口与发展研究中心的一项专题调研发现，失独老人普遍存在经济状况不好的情况，一半以上的家庭经济收入达不到当地平均收入水平。[1]有些独生子女因疾病去世的家庭，往往因给孩子治病搞得倾家荡产、负债累累。还有的父母因无法承受残酷的打击，终日无心工作，或因忧伤过度导致身体或心理出现严重疾病甚至失能，致使家庭收入大幅减少或丧失，家境极其困顿。尤其是在中西部地区，由于收入和养老金水平都较低，问题更加突出。

（二）一些失独老人日常生活无人照料，进入养老机构存在障碍

在当今中国，家庭养老依旧是人们养老的主要方式，中国自古有 “养儿防老”的传统，在中国养老保障制度还不够完善的情况下，子女无疑是年迈父母最大的依靠。而一旦失去唯一的子女，很多失独父母就变得老无所依。首先是日常生活无人照料的问题。调查显示，很多失独者的身体状况较差。生病和身体机能的不断衰退，使得失独老人逐渐失去自理能力，身边急需有人照料。但是目前我国长年照护服务尚不发达，日常生活照料成为他们无法回避的难题。其次是入住养老院或者医院面临无人签字的尴尬处境。对很多失独老人来说，入住养老机构成为他们进入暮年时的无奈选择。但是有些失独老人却面临无人签字担保的难题。社会福利院一般只接收“三无”老人。很多养老机构也只接受生活能够完全自理的老人，半自理或者完全不能自理的老人则被拒之门外。还有一些失独老人不愿入住养老院，因为在看到别的老人有子女前来探望时往往会想起自己的子女，精神再度受到刺激和伤害。同样令失独老人担心的还有身后无人送终的问题。

（三）很多失独父母遭受致命打击，出现心理问题

与其他弱势群体相比，失独父母最不能承受的生命之重还是精神上的沉重打击。计划生育政策的实行，改变了中国传统的多子多孙的大家庭结构，很多家庭都是以孩子为核心的三口之家，而孩子在家庭中无疑排在最重要的地位。孩子是父母最大的心灵寄托和精神安慰，也是很多父母生活和奋斗的希望之所在。一旦遭遇失独之痛，一个家庭的精神支柱就会随之坍塌。忧伤、孤独、绝望等不良情绪终日伴随着他们，以泪洗面、自我封闭成为一些失独者的生存常态。很多人长期精神压抑，社会功能受到损伤，不愿与外界接触和交流，社会交往仅限于夫妻或亲属之间。一些失独者只愿意在失独群体中寻找心理慰藉，在失独者的QQ群里与同命相怜的人相互抱团取暖。据2011年中国计生协对14个省的1500余户失独家庭的调查，有70%~80%的失独者存在不同程度的精神创伤或心理障碍。[2]目前我国还没有专门为失独者设立有效的心理救助机制，也缺乏相关的专业心理辅导机构和人员，使得失独者不能及时得到有效的心理辅导和治疗。

二　我国现有失独家庭扶助政策及其不足

失独家庭的困境近年来引起了国家有关部门的重视。目前，我国已经出台了一些有关失独家庭救助的政策规定，各地政府积极开展帮扶失独家庭的实践探索，为解决失独家庭的困境做出了努力，但也存在诸多缺陷与不足。

（一）我国现有的扶助政策和制度安排

近年来，我国政府已开始关注到失独家庭的问题并开始着手进行解决。2001年颁布的《中国计划生育条例》规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。2007年，国家人口与计划生育委员会和财政部联合发布《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》。《通知》规定：“1933 年1月1日以后出生，女方年满49周岁、失去独生子女的父母，按照规定可以每人每月领取不低于100元的扶助金，直到亡故为止。”这是我国政府首次明确出台对失独者的具体扶助政策。按照该通知规定，从2007年开始，我国在10个省市开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。2008年11月，国家人口计生委和财政部发布《关于实施“三项制度”工作的通知》，决定在全国范围内全面推行计划生育家庭特别扶助制度，同时将“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”更名为“计划生育家庭特别扶助制度”。按照规定，失独家庭自女方年满49周岁后，夫妻双方分别领取每人每月不低于100元的特别扶助金。2011年12月，财政部、国家人口计生委发布《关于调整全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准的通知》，规定从2012年1月1日起，失独家庭扶助金标准提高到每人每月不低于135元，且调整标准所需经费由中央和地方财政按照现行规定分别纳入年度财政预算。2012年，中国计生协针对失独家庭开展计划生育特殊家庭帮扶项目，在14个省份15个市启动项目试点，指导各地从实际出发，在经济补助、生活帮扶、心理疏导、养老关怀等方面展开探索。2013年项目试点被扩大到各省份48个市。[3]2013年12月，国家卫生计生委等五部委联合出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》规定，自2014年起将女方年满49周岁的失独家庭夫妻的特别扶助金标准提高到城镇每人每月340元，农村每人每月170元，并建立动态增长机制。在国家相应制度安排的基础上，各地纷纷出台地方性扶助规定，对失独家庭发放一次性补贴和每月救助金，同时一些地方还开展了帮扶失独家庭的探索项目，对失独家庭进行关爱帮扶。

（二）现有扶助政策与制度的不足

1.法律政策规定标准模糊，细节有待完善

目前我国关于失独家庭救助的一些法律和政策规定还比较笼统模糊，对失独家庭的权利和政府的责任规定不够清晰。如《中国计划生育条例》规定地方人民政府应当给予失独家庭必要的帮助。但对于这个“必要的帮助”的内涵以及怎样实施没有明确说明。同样，《国家人口发展“十二五”规划》提出，鼓励有条件的地区在养老保险的基础上，进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。但是对于具体补贴标准也没有做出具体说明。由于这些法律或政策规定缺乏明确性和可操作性，就容易导致一些地方政府在执行上大打折扣，甚至无法付诸实施。由于没有明确的参照标准和法律依据，各地政府出台的地方性政策法规在补助金额、救助措施方面也存在较大差异，体现出很大的随意性。由于缺乏畅通的沟通与求助渠道和长效的帮扶机制，一些失独家庭在面临困境时无法得到急需的关怀和救助。

2.经济扶助力度不够，扶助金标准过低

虽然失独家庭特殊扶助金相比过去有所提高，但是由于一些失独家庭经济极其困难，加上物价上涨等因素，仍然不足以帮助他们摆脱经济困境。从数据看，2013年全国从民政部领取特别扶助金的特扶对象共有67.1万人，其中独生子女死亡的特扶对象为40.7万人。相对于我国失独家庭已达百万这个数字来说，还有相当一部分失独家庭没有领到特别扶助金。中国人口与发展研究中心2012年对15个省(区、市)计划生育特殊困难家庭的抽样调查显示，尽管国家和地方采取了许多措施和办法，计划生育特殊困难家庭仍然面临生活保障、养老照料、大病医疗和精神慰藉等方面的困难，有80%的调查对象担心养老问题。[4]

3.政策设计门槛过高，扶助范围有限

2007年出台的计划生育家庭特别扶助制度试点方案对受助家庭进行了严格限定，如女方必须年满49周岁，现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾(伤病残达到三级以上)等。根据这种制度安排，能够符合条件获得国家救助的失独家庭比例就大大减少了，例如女性不到49岁的失去独生子女的家庭就得不到这部分救助。同时，由于政策宣传不够，有些失独父母尤其是农村失独父母对自己这方面的权利并不知情，如果他们不申请，也就得不到这部分救助。

4.扶助项目较少，社会保障体系不健全

目前国家在对失独家庭提供的服务内容方面尚有欠缺。例如，长期生活照料、居家养老服务等还没有被纳入扶助体系之中。而随着年龄的不断增长，越来越多的失独老人会面临疾病甚至失能的风险。据调查，很多失独父母希望自己在年老时能够得到政府提供的免费或低价的社区照料服务。但是目前我国正处于由传统的家庭养老为主逐步向以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老方式转型的过渡期，国家在居家养老方面的支持政策相对较少，社区养老服务体系尚待建立，居家养老服务的市场运作机制尚未形成，居家养老服务覆盖率较低。由于政府投入的居家养老服务资金有限，大部分地区只能为一些生活不能自理的老人主要是“三无老人”提供养老服务，而且主要限于一些家政服务项目，专业水平要求较高的医疗保健类服务较少。另外，目前还没有专门针对失独家庭的完善的养老、医疗等社会保障制度。

5.扶助方式单一，精神扶助不足

在国家有关法律或政策规定中对失独家庭的救助主要还是体现在经济方面，而对精神救助则鲜有提及。虽然在失独扶助试点方案中提到“精神抚慰”，但只是针对不符合扶助条件的失独家庭，而且对于如何开展“精神抚慰”缺乏具体规定。一些地方政府也把精力主要放在为失独家庭发放救助金上，希望帮助他们度过经济难关，但没有充分意识到对失独者开展心理救助的重要性和紧迫性，在精神关怀方面的措施明显不足。2013年5月，国家卫生计生委组织对上海、浙江两地调研发现，独生子女伤残死亡家庭的心理咨询、精神慰藉缺失等问题非常突出。大部分失独父母没有接受过专业的心理辅导。他们得到的精神安抚大多数来自亲友或者一些非专业的社会组织或志愿者。这些心理安抚活动往往具有自发性、随意性、非专业性，效果往往不佳。

三　多措并举构建失独父母养老的社会支持体系

欲使失独老人走出养老困境，需要政府发挥主导作用，加强组织领导，同时动员企业、社区、社会组织、志愿者共同参与，集中各种社会资源，加快构建起强有力的社会支持网络体系，给予失独家庭多层次、全方位的有效救助。

（一）加大宣传力度，在全社会营造关爱帮扶失独家庭的良好氛围

我国《宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”我国失独群体问题的产生与国家实行计划生育政策密切相关。独生子女家庭本质上是一种风险家庭，[5]每个家庭都可能面临失独的风险。人们在履行自己的公民义务、遵守这种制度规定的同时也就别无选择地给自己预设了一种潜在风险。这种潜在风险一旦从可能变为现实，失独家庭就要为遵守此种制度安排而付出沉重的代价。当初他们响应和遵守国家的计划生育政策，履行了自己的公民义务，为我国控制人口规模等做出了贡献。对他们所面临的养老困境，国家和社会理应做出应有的关爱、补偿和回报。现在还有一些地方政府和社会成员没有充分认识到失独群体的生存困境和社会的帮扶责任。各地政府应进一步加强对失独群体现状的关注，积极宣传和贯彻落实中央关于失独群体的相关帮扶政策，通过多种宣传渠道和手段唤起社会各界对失独者的关心，消除一些人对失独家庭的误解或歧视，让更多的人或团体、单位、社会组织参与到帮扶队伍中来，在全社会形成关心友爱的氛围和帮扶合力，让失独群体在孤独无助之时能够得到应有的社会支持。

（二）完善相关法律法规和政策，为失独家庭养老提供制度保障

加快完善关于失独家庭养老的法律法规和政策，使这一问题的解决有法可依，有章可循。国家应在有关立法中增加专门针对失独家庭养老的条款，明确失独者的权益和政府部门的职责，详细制定关于地方政府部门实施救助的职责、措施、程序及资金投入等有关细则，通过完善法律制度搭建起救助平台，畅通失独家庭救助渠道，逐步形成失独家庭帮扶长效机制。各地应按照国家规定，结合当地实际制定具体政策措施，做好失独家庭扶助政策的落实，加强对政策执行情况的检查和监督。建立政府计生部门、社区或街道办事处工作人员与失独家庭联系制度，每个家庭由专人负责，定期联系和走访，结对帮扶。建立健全失独家庭养老的社会保障体系，地方政府应帮助失独家庭购买医疗、养老、意外伤害等在内的社会保险。例如，由政府出资，将城镇失独家庭纳入城镇职工或居民医疗保险，为农村失独家庭提供新型农村合作医疗保险，并适当提高大额医疗费用的报销比例，为失独家庭办理住院补贴保险，对因病住院的失独者提供护理补贴，并对经济困难家庭根据住院花费情况进行医疗救助，帮助报销大部分医疗费用。对有再生育意愿的失独家庭，应将有关的医疗费用按照规定纳入支付范围。

（三）开展摸底调查，建立失独家庭数据库和健康档案

地方政府有关部门应对当地失独家庭的详细情况进行摸底调查，掌握失独家庭的准确数字和生存现状，对失独者的年龄、职业、经济情况、健康状况、亲友情况、养老需求、社会保障、所受帮扶情况等相关信息进行详细了解和登记，建立失独家庭数据库，为他们设立身体健康和心理健康档案。根据不同家庭的具体情况和现实需要制定个性化的帮扶方案，对失独家庭进行有针对性的救助。例如，对经济困难的家庭要尽快组织经济救助，发放紧急救助补贴或者办理低保等，对需要健康救助或生活照料的家庭要在医疗、护理等方面提供相关服务，对于有就业、再生育或收养意愿的家庭则帮助联系相关部门，开通绿色通道，使得各类失独者都能得到及时有效的贴心帮扶。

（四）建立多元化融资机制，加大经济支持力度

在经济扶助项目上，一是地方政府应增强社会风险管理意识，出资为独生子女办理健康平安保险，万一独生子女不幸发生伤亡事故，其父母就可以获得经济上的赔偿。二是一旦出现失独情况，政府即给予失独家庭一次性抚恤金，并适当提高抚恤金数额，尽量避免地区差距和城乡差距过大的情况。三是每月救助金的发放，建议地方政府在国家规定的基础上根据当地经济发展和消费水平，酌情提高扶助标准，确定每月救助金的适当额度。四是在失独家庭因为其他重大变故造成经济困难时给予一次性紧急救助，根据困难情况确定具体金额，从而保障失独家庭至少能够达到当地中等生活水平。五是为失独老人发放养老补贴，同时对生活不能自理、经济困难的失独老人发放护理补贴。在资金来源上，一是由国家从社会抚养费中抽取部分资金，设立失独家庭扶助专项资金。二是建立多元化融资机制，设立专项慈善基金，广泛发动企业和社会捐款。同时，要建立救助金管理与发放监管机制，确保社会支持资金得到妥善管理和使用。

（五）增加政府社会支持服务项目，开设多元服务绿色通道

一是设立失独家庭再生育或收养子女绿色通道。政府可以联合有关医疗机构，为愿意再生育的失独父母提供免费再生育服务，包括健康检查、咨询、优生指导等技术服务，报销所需医疗费用。对希望收养孩子的失独家庭，计生、民政、公安等部门应积极提供试养和收养登记服务，搭建收养平台，联系福利院或帮助他们搜集信息，提供优先收养的机会。二是为失能或部分失能的失独者入住公立医院、养老机构开设绿色通道。对没有监护人的失独父母，应由政府有关部门提供担保。在床位紧张、有限的情况下，对失独老人入住公办养老机构要明确做出规定，保障他们拥有和孤寡、失能老人一样的优先入住权利。三是提供就业援助服务。对于有就业愿望、未达到退休年龄且就业困难的失独父母，政府要积极联系就业岗位，或优先提供公益岗位，帮助安排就业；对于愿意自主创业的失独父母，政府应给予一定的启动资金和优惠政策。四是为失独父母提供特殊关爱殡葬服务。对于无人送终的失独老人，应该由政府按照本人生前意愿，委托有关服务机构提供身后关爱服务。五是提供法律援助服务。很多独生子女是因为遭遇意外事故等原因而离世，失独父母往往要通过法律渠道进行索赔，讨回公道。政府应建立法律援助机制，使需要帮助的家庭能及时获得专业法律咨询和诉讼等帮助。

(六)以社区为依托，积极构建居家养老服务体系

对于收入低、入住养老机构困难且无法依赖家庭养老的失独者来说，社区养老无疑是一种较为理想的选择。一是为失独家庭提供智能居家养老设施和服务。开通养老服务热线，搭建紧急呼救信息平台，为失独家庭免费安装紧急呼叫电话，或者免费配发专用手机，一旦需要帮助，就可以拨打热线电话或者紧急呼叫电话，由社区公共服务中心做出适当安排。二是积极提供和完善社区公共养老设施，建立社区老年食堂、活动室、图书室、心理咨询室、保健康复中心等，为失独老人提供饮食、文化娱乐、身心保健、社会交往的便利条件。为他们定期组织各种文化娱乐活动，成立兴趣活动小组等，丰富他们的文化生活，增添他们的生活乐趣，点燃他们对生活的希望。三是由政府出资委托社会养老机构，按照需求情况每月为失独家庭购买居家养老服务，对服务内容、服务人员做出统一安排，做好监督检查，保障服务质量。四是由社区定期为失独老人进行免费体检、开办医疗保健讲座，提供家庭医生上门服务等。五是政府应借鉴国外经验，着手规划和建立一些24小时护理服务住所，以便为有临时特殊照料需求的失独者提供护理和膳宿。

（七）积极整合社会各界力量，建立和扩大社会支持服务队伍

独生子女家庭一旦遭遇孩子夭折的情况，如果没有外界的支持和帮助就很难摆脱困境。[6]这就要求政府积极组织整合社会各界的力量，形成一支有力的失独者帮扶队伍，为失独家庭提供个性化的关心和帮助。一是组织街道、社区工作人员、社会工作者、志愿者、社区居民等组成服务队，按照专业特长分工合作，成立生活照料小组、家政维修小组、代购代办小组、心理辅导小组等，分别为失独家庭提供所需的服务，并建立服务奖励机制。组织志愿者开展一对一、手牵手帮扶活动。在积极发动广大青年志愿者的同时，鼓励身体健康的低龄老人加入到服务队伍中。对于提供服务的志愿者应该有适当的政策奖励，如发放奖励证书、在就业、自主创业方面提供优惠政策，以及建立服务时间储蓄制度等。通过帮扶队伍为失独家庭提供日常生活照料、送餐、交通出行陪伴、保洁或维修等家政服务，定期组织各种文化娱乐活动等，积极为失独家庭送温暖，帮助他们走出不幸的阴影。二是建立失独者救助和自助组织。与社会组织和企事业单位合作，充分调动社会力量和资源，对失独家庭提供物质或精神帮扶服务。同时，成立失独者自助组织，建立失独QQ群和活动中心，发挥抱团取暖的优势，定期开展活动，随时网上交流，引导失独者相互鼓励、相互帮助，积极自救，使他们通过积极工作、培养兴趣爱好或者帮助他人，重新寻找生命的价值，建立对生活的信心和希望。三是加强专业护理人员和志愿者的服务技能培训，适当提高护理人员工资标准，提高生活照料和医疗护理专业化水平。四是动员失独家庭的亲属、朋友、邻居等构建近层的社会关系网络，对愿意为失独老人提供日常护理或生活照料的人员可以给与一定的补贴，对在职者可减免部分工作时间。在一些护理方面这种“近端支持”可能会让失独老人在心理上更容易接受。研究证明，陪伴支持与老年人的生活满意度呈显著正相关。交往规模网的规模与老年人身体健康状况呈显著正相关。[7]通过充分调动社会各界的力量，构建全方位社会支持体系，做到失独老人每天有人关心问候，日常生活有人照料，生病时有人陪护，孤独时有人陪伴，紧急求助时有人及时伸出援手，让失独家庭时刻感受到社会温情。

注释：

[1]李晓宏：《用“制度手杖”扶助失独老人》，《人民日报》2013年3月26日，第5版。

[2]《对失独家庭“制度化帮扶”》，《人民日报》2013年3月13日，第12版。

[3]吕诺：《计划生育特殊家庭将获得更多帮扶》，《新华每日电讯》2013年11月29日，第7版。

[4]李晓宏：《失独家庭扶助金标准提高——城镇每人每月340元，农村170元》，《人民日报》2014年1月5日，第2版。

[5]穆光宗：《独生子女家庭本质上是风险家庭》，《人口研究》2004年第1期。

[6]汪孝宗：《再造“精神家园”——独生子女夭亡家庭生存状况调查》，《中国经济周刊》2009年第21期。

[7]贺寨平、曹丽莉、张凯：《城市贫困人口的社会支持网研究》，北京：中国社会出版社，2011年，第57页。

责任编辑刘秀秀

作者简介：冉文伟，中共青岛市委党校讲师，法学博士，青岛市，266071；陈玉光，中共青岛市委党校教授，青岛市，266071。

基金项目：山东省人文社会科学课题“山东省失独家庭养老的社会支持体系研究”（14-ZC-SH-10）；青岛市哲学社会科学规划项目“青岛市失独老人养老的社会支持体系研究”（qdskl1401094)

文章编号：1006-0138(2015)03-0106-06

文献标识码：A

中图分类号：C913.6