小型农田水利工程参与式建管模式的思考——以温岭市为例

阮匡旺，阮东升

(温岭市水利局，浙江?温岭?317500)



小型农田水利工程参与式建管模式的思考
——以温岭市为例

阮匡旺，阮东升

(温岭市水利局，浙江?温岭?317500)

当前，小型农田水利工程普遍存在建设管理主体“缺位”、责权利不清、建管用脱节等状况，亟需探索和建立新的管理模式，以适应社会主义新农村建设需要。通过对温岭市农田水利工程建管现状的分析，从建设管理体系、建后产权改革、创新管护机制等方面进行深入探讨，提出了建立健全农田水利工程建管模式的思考。

小型农田水利工程；建管体系；产权改革；管护机制

1 概 述

长期以来，小型农田水利工程的建设与管理仍是计划经济体制下的集体管理模式，这在当时的历史条件下起到了应有的积极作用。随着社会的发展和改革的深入，这种高度集中、统一的管理方式已越来越不适应现实的需要；其暴露出诸多弊端和不足，特别是当前新农村建设过程中出现的新情况和新问题，更需要对这种建管模式进行重新审视。如何加强小型农田水利工程建设管理，探索建立新的建后管护机制，是目前农村水利工作面临的新的重大课题。

温岭市地处浙东南沿海，是一个洪涝、干旱等自然灾害频发而水资源又紧缺的地区。全市现有水库(山塘)153座，总库容7 163万m3，河道水域总面积30.5 km2，总长度1 642 km，正常蓄水量5 769万m3。人均拥有水资源709 m3，只有全省平均水平的1/3。现有耕地面积31.89 khm2，农业灌溉方式以提水灌溉为主，少量山区为自流灌溉。提水泵站的灌溉面积一般在4～17 hm2左右。自1995年起，历时9 a，共投入资金2.45亿元，建成防渗渠道合格村538个，建成防渗渠道4 900 km，受益农田约26.67 khm2，占全市耕地面积的83.6%。近几年来，通过水利、农林、国土、农综开发等部门的多方投入，建成现代农业园区面积7.63 khm2,其中有5个主导示范区和15个精品园；建成粮食生产功能区面积7.36 khm2;拥有农业龙头企业126家，年产值超百亿元;农民专业合作社653家、家庭农场302家、股份合作农场8家; 土地流转面积16.53 khm2,占承包耕地面积的59.6%;全市土地规模经营面积10 khm2,占承包耕地面积的36%。截至2014年底，全市有效灌溉面积为26.89 khm2，其中节水灌溉受益面积达25.61 khm2(其中高效节水灌溉面积8.58 khm2)。现代农业与现代水利有效结合，节水灌溉工程已基本覆盖。

2 存在的问题

2.1 建管主体“缺位”，导致责权利不清、建管用脱节

农村实行家庭联产承包责任制后，农民获得了长期而稳定的土地承包经营权，除农业生产相关的生产工具由农户自行添置外，农田水利工程设施仍沿袭计划经济体制下形成的做法，由集体共同所有，统一管理，统一使用；这就导致小型农田水利工程设施产权模糊，归属不明确，管理责任难落实，建设管理主体“缺位”。[1]工程建设大多由政府投入，建设内容由政府确定，工程建管由集体包揽，工程受益者的农户未参与建管和不承担责任义务，以致出现小型农田水利设施“有人用，无人管”、“大家用，无人修”，甚至滥用的现象，使得工程设施缺乏正常性的维修、养护，使用寿命缩短，效益衰减[2]。

至2014年底，温岭市通过各个项目来源渠道对已破损严重的防渗渠道进行了更新改造(长度达775 km)，下一步还将继续更新改造。有个别村的防渗渠道使用年限不足3 a，至今改造已达3次。同时，农户对政府投入的建设不但不叫好，反而怨声载道，导致2009—2011年的中央财政小型农田水利重点县建设项目实施过程阻力重重，出现了懒管理补助多，勤管理反而补助少的恶性循环局面，严重影响了政府形象。

2.2 投入保障渠道不畅，建设维护资金难筹措

一个时期以来，各级政府集中资金，加大投入，加快小型农田水利工程设施建设，虽然取得了明显成效，但更新改造和后续管护的任务仍然十分繁重。在防渗渠道建设初期，由于建设标准低，加上缺乏正常养护，使用较长时间之后破损严重，效益剧减，亟需更新改造。而用于更新改造的折旧费、维护费没有通过一定途径提取，资金短缺及筹措难度较大，造成投入保障渠道不畅[3]。

从温岭的情况分析，主要原因有：

(1)由于农民作为小型农田水利工程建设管理的主体地位尚未确立，对政府的依赖性很强。认为农业生产的直接投入是自己的事，而小型农田水利工程的建设投入是政府的事，就是田间地头的工程管理也是集体的事，投资维护工程设施的意识非常淡薄。

(2)温岭市虽是市场经济比较活跃、经济相对发达的县市，但以农为业的农民并不一定都很富裕。有的农民想搞水利设施建设或更新改造，考虑到经济实力问题，也舍不得出钱投入小型农田水利设施建设。

(3)镇村投入不足。由于经济社会建设摊子大，各镇(街道)财政紧缺，对水利设施的更新改造投入不足；大部分村集体经济薄弱，债务沉重，除了等待上级扶持和向农民筹资外，根本无力投入小型水利工程建设。

2.3 运行管护机制滞后，引起管理不到位、责任不落实

小型农田水利工程一般属村集体所有，服务对象是农业，注重的是社会效益，村集体通常以委托人的身份将农田水利工程设施委托给专管员管理[4]。 专管员通常是年龄偏大的农民，文化程度低，专业技能差，一般只会对机电设备及设施系统使用简单的操作，而不了解其原理，易导致小型农田水利设施加速损坏，职责仅停留在开机灌水的粗放管理阶段。

由于集体虚置，往往只注重事前安排，而缺乏事后监督，加上没有建立起一套有效的约束激励机制，导致专管员管理不到位、责任不落实，甚至损害集体利益；如出工不出力、服务不及时、疏忽职守、卖面子、送人情等，造成了水资源的浪费。同时，专管员权力相对集中，用水户参与程度较少，缺乏过程及事后的监督机制，使整个管理处于松散状态。

3 建立健全建管模式

3.1 明晰和移交工程产权

明晰已建设施的产权和资产收益归属权[5]。在目前大力扶农的大形势下，打破由政府投入的资金归属权无法下放的观念，树立涉农扶农项目补给谁谁所有的理念。根据项目内容的相关性，将产权明析，产权人可以是国家、集体、农户等，同时对产权进行界定。

小型农田节水灌溉工程大致可划分为水源类工程、提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物、输水管网系统及其相应建筑物。水源类工程大多为河道、水库等，因涉及面广，且与公共安全息息相关，应划归国家、集体所有；提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物、输水管网系统及其相应建筑物直接服务农业，应多元分解。提水建筑物工程、渠道及渠系建筑物归村集体所有；末端渠道及相应建筑物涉及单农户的归相应农户所有。高效节水灌溉的提水建筑物、用户端前的干管输水系统，归农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织所有；用户端以下的输水管网系统及其相应建筑物为农户所有。但高效节水灌溉中的微灌工程，用户端以下的输水管网系统及其相应建筑物已被农户视为自家财产进行管理，效果较好，如能加以引导并扩大延伸，以某种形式进行明析，效果将更好。

3.2 利用政府职能做好权力分配，提升农户在建设过程的参与程度

利用政府职能做好权力分配，明确政府、集体、农户间的相应关系[6]，政府主要在事权与财权方面做好工作。

事权方面。政府主要做好导向及部门间的协调工作，制订农户参与工程建设与管理的相关规定，使其规范化；主管部门做好业务指导及建设管理程序上的监管。

财权方面。建立以“政府为主，多元投资”的投入机制，达到资金来源多样化；从实际出发，政府补助额度可拟定项目控制单位造价，超控制单位造价部分由多元主体解决，少于控制单位造价按实补助，以利资金的有效利用。

村集体、农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织等新型主体作为“项目法人”开展项目建设管理，内容包括提出建设项目的申请与立项报批、委托项目设计和组织对设计方案的讨论确定、组织工程招投标和施工及资金管理。农户的重点在于参与施工阶段的相关管理。在建立监理制、质量监督制的同时，农户可直接参与旁站管理；在常规的资金管理方式的前提下，讨论自筹资金分摊的合理性，参与使用和结算过程的管理，效果将更加明显。

3.3 创新运行管护模式

建立自主和谐的小农田水利工程管护机制，要大胆创新，建立分层分级的管护体系。即水源工程由国家、集体管理；灌溉面积大的提水系统、干渠系统或干管输水系统由村集体或农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织管理；灌溉面积小的提水系统及其灌区的渠系、灌溉面积大的支渠及以下系统由相应受益农户组成的用水合作组织管理；微灌工程按泵站划分管理，用户端前的输水系统由相应受益农户组成的用水合作组织管理；用户端以下的输水管网系统及其相应建筑物由农户管理。

建立“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核奖补为辅”的长效管护机制。政府根据工程类型及建设标准对已建工程进行评估，拟定工程的使用年限，根据正常年份的管护费用统计和用水情况制订补助标准及办法。村集体、农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织每年召集一次农户对整体工程进行评估，确定年度日常管护和正常性维修费用，并对费用分摊作出详细分解，明确到户，确保自筹资金到位。决定工程大修、轮换更新和改建计划等时，实行民主协商、民主决策、民主监督、民主管理，不断扩大村民的知情权和参与权，实行一事一议，统一思想，形成共识，便于实施。

4 结 语

建立自主和谐的小型农田水利工程建管机制，理顺管理体制是关键，保障良性投入是基础，改革产权制度是动力，并要在新农村建设的实践中，大胆创新，不断完善，使小型农田水利工程管理逐步迈上民主化、规范化、制度化的轨道，进一步发挥水利在经济社会发展中的基础和支撑作用。

[1] 李 刚.水利工程管理维护问题研究[J].中国水运，2011，11(7)：119_120.

[2] 王先锋.小型水利工程管理养护重要性及实施实施策略浅谈[J].硅谷，2014(19)：185，194.

[3] 郭红艳.浅谈小型水利工程管理维护问题[J].农业与技术，2014(12)：49.

[4] 赵君东.农村小型水利工程管理现存的问题及解决对策[J].农村实用科技信息，2011(4)：55.

[5] 朱晓霞，黄 奎.农村小型水利设施产权改革研究[J].价值工程，2012(2)：77_78.

[6] 韦春生.农村小型水利设施建设主体缺位研究[J].宁夏农林科技，2011(9)：8_9.

责任编辑 吴 昊

2015-05-19

阮匡旺(1963-)，男，工程师，主要从事水利工程规划、建设与管理工作。 E_mail:2672110596@qq.com