完善体制机制 助推重庆社区教育发展

余善云

社区教育是实现终身教育、构建和谐社会与学习型社会的基础，是社区思想文化建设的重要手段和城乡居民终身学习的重要载体。社区教育的发展，需要体制机制做保障，由于多种因素影响，重庆市社区教育发展面临着一系列的体制机制问题。从市情出发构建社区教育体制机制，反映了重庆市社区教育持续、健康、快速发展的客观需要。

一、社区教育需求空前旺盛

以发展终身教育、促进终身学习，推动学习型、创新型城市建设为目标的重庆市社区教育，在近几年取得了明显的进展。截至2014年，全市已有社区教育国家试验（示范）区3个，市级试验（示范）区7个，占区县总数的26.3%。建立了渝中区、渝北区、垫江县、武隆县等14所社区教育学院，占总数的36.8%；建立了国家开放大学社区教育实验中心3个，街道、乡镇（简称“街镇”）社区学校100多所；渝中区、沙坪坝区、九龙坡区初步形成了社区教育三级办学网络。

2013年，重庆市实施五大功能区战略，不同区域的功能定位、产业布局、人口结构的变化，引起了教育需求结构的变化，社区教育的需求十分旺盛。截至2014年，全市转户进城的新市民累计超过了400万人，城乡人口结构发生了巨大变化。全市当年60岁以上老年人口达600万人，接近总人口的18%，高于全国平均水平3.5个百分点，位居西部第一。到2020年，重庆市的老年人口将达到675万人，人口老龄化率将超过19%。2014年，全市流动人口1 100多万人，其中从周边省域流入重庆的就达620多万人，且平均年龄30岁左右，文化程度均为初中。2014年，重庆市城镇化率达到59.6%，人均GDP为7 791美元，“进入了世界中等偏上国家水平和公认的社会矛盾凸显期”［1］。重庆市社会环境、人口结构、教育需求结构的变化，需要发挥社区教育的功能和作用。通过社区教育发展，一方面满足城乡居民提升素质、提高技能、改善生活品质的需要，满足城乡居民多样化的终身学习需求；另一方面，也需要社区教育在教化民众、创新治理，推动城乡居民思想、文化、法制建设，促进邻里和谐与社会稳定等方面发挥重要作用，进而为和谐社会建设提供重要支撑。

二、体制机制成为发展瓶颈

发展社区教育需要体制机制做保障，这已被我国发达地区社区教育发展的经验所证明。重庆市在发展社区教育中，对社区教育的管理体制与发展机制建设进行了一些探索，但效果并不明显，体制机制问题已成为制约重庆市社区教育健康、快速发展的瓶颈。重庆市社区教育发展的体制机制问题，主要表现在五个方面。

（一）管理体制不健全

在上世纪90代初，重庆市在发展城市社区教育中，主城区就建立了“以党政为统领”的社区教育管理体制。进入21世纪后，渝中区在发展社区教育中逐步确立了“政府统筹领导，教委归口管理，部门分工负责，社会各方参与”的管理体制和运行机制。2011年，重庆市教育委员会开展市级社区教育实验（示范）区评选工作，在试行的评估指标体系中提出了“实行党政统筹领导，教育部门主管，有关部门共同参与”的体制要求。2012年，重庆市人民政府办公厅印发的《关于进一步加强社区教育工作的意见》提出了“市政府统筹，市教委牵头，有关部门各施其责”的组织保障要求。但时至今日，市政府仍然没有明确全市社区教育发展的管理体制，这也是重庆市社区教育发展缺乏统领，宣传、民政、教育分治，市、区县、街镇三级社区教育管理体制不顺的根本原因。

（二）办学体制不顺畅

办学体制是教育行政部门对各级各类学校的兴办所进行管理的一套制度体系［2］。虽然市政府在《关于进一步加强社区教育工作的意见》中提出了由市教委牵头，依托重庆广播电视大学系统建立社区教育四级办学网络的要求，但从目前全市已建立的社区教育机构来看，社区教育的办学体制仍然没有理顺。如重庆市社区教育指导服务中心，虽然是市级社区教育指导服务机构，但却设在重庆广播电视大学的继续教育学院内，这种低规格的机构设置与管理体制，使其很难担负起面向全市城乡的社区教育指导、服务工作。有的区县把社区教育学院设在中职学校，在以发展职业教育为主要任务的单位，显然难以充分发挥社区教育的功能。一些由街镇农民文化技术学校换牌的社区学校，其角色仍没有转变，社区教育工作步履维艰。

（三）投入体制不完善

社区教育是公益性的教育事业，理应建立由财政为主的投入体制。尽管市政府在2012年就明确要求区县财政要按常住人口每年人均2元的标准安排社区教育专项经费，但这一政策在社区教育实验（示范）区县并没有得到很好的贯彻执行，有的只按项目适当拨付社区教育专项经费，有的虽然按标准安排了社区教育专项经费，但却被教育行政部门进行了统筹，从事办学业务的社区教育学院没有经费开支的支配权，有的区县甚至不安排社区教育专项经费等。在人员配备上，部分区县的社区教育学院的人员都是兼职的，编制部门、教育部门没有在教育编制中统筹安排和调剂解决社区教育专业人员的编制。

（四）发展机制不给力

社区教育是社会变革中出现的新事物，在发展过程中必然有许多新情况、新问题出现，需要相应的发展机制和政策进行引导，推动其健康、持续发展，如协调机制、督导机制、激励机制等。由于重庆市还处于工业社会的中期，各级政府关注的重点主要还是经济发展，人们对教育的重视也更多地停留在基础教育和传统的学校教育上，加上长期以来存在的社区建设分治现象，社区教育发展机制不给力的情况比较突出。同时，社区教育发展还涉及到社会众多机构和部门，发展中遇到的困难和问题必然需要协调，但由谁来协调，通过什么方式协调？推动区县、街镇、社区的社区教育发展，由谁来检查、督促和指导？采取什么样的方式，对基层政府、办学机构、社会组织、社区居民参与社区教育的行为进行激励等，都急需建立相应的机制做保障。

（五）考核机制不落实

发展社区教育是各级政府的责任，虽然重庆市在推进社区教育发展中提出了“建立‘一把手’负总责的制度，并把社区教育工作绩效作为‘一把手’及主管领导考核的重要内容之一”，但对社区教育实施考核的主体和措施却十分模糊。如对“一把手”的界定，是指党委的“一把手”，还是政府的“一把手”，或者是哪个部门、社区教育办学机构的“一把手”，都十分含混，难以进行责任认定。同时，“考核”也没有明确实施主体和考核结果的利用等问题，所谓的 “考核”自然就成了一句空话，这也是一些区县对发展社区教育无动于衷的症结所在。

三、多措并举推进体制机制建设

重庆市经济社会发展和人口结构的变化已引起教育需求结构的变化，从重庆市情特点出发，优化完善社区教育管理体制和发展机制，为全市社区教育发展构建良好的体制机制环境，已显得十分紧迫和必要。

（一）完善社区教育三级管理体制

管理体制是党委、政府及其相关部门，在发展社区教育问题上权限与责任划分的制度。完善重庆市社区教育管理体制，既要借鉴发达地区的成功经验，也要充分考虑重庆的实际情况，从实际出发完善党政统筹，教育部门牵头，相关职能部门参与，以联席会议为基本形式，从市到区县、街镇的社区教育管理体制的三级架构。

1.建立市推进学习型城市建设委员会

可由市委常委、宣传部长担任主任，分管教育的副市长担任副主任，教育、民政、宣传、组织、财政、人社局、精文办、文广局、工信委、发改委、团委、妇联等党委、政府部门和群团组织为成员，构建完善的全市“党政统筹，教委主管，多方协同，各司其职”的社区教育发展和学习型城市建设管理体制，负责全市社区教育发展的统筹、规划、协调等工作。市推进学习型城市建设委员会应在市教委设立办公室，由市教委主任担任办公室主任。

2.区县建立推进学习型社会建设领导小组

由党委书记或区县长担任组长，宣传部长、分管教育的副区县长担任副组长，教育、民政、宣传、组织、财政、人社局、精文办等部门为成员，领导小组在区县教委设办公室，由教委主任担任办公室主任，构建完善的“党政统筹，教委负责，街镇主管，部门协同”的区县社区教育发展与学习型社会（城区）建设管理体制。

3.街镇建立推进学习型社会建设工作小组

街镇党委书记担任组长，分管教育的副主任担任副组长，相关部门、企业、学校负责人为成员的领导小组，建立“党委领导，政府实施，学校负责，社会参与”的社区教育和学习型街镇建设管理体制。

4.建立各级联席会议制度

每年由市推进学习型城市建设委员会召集1～2次全体成员参加的联席会议，研究制定学习型社会建设和社区教育发展的政策、规划和措施，协调、解决学习型社会建设和社区教育发展中的困难和问题，决定学习型社会建设和社区教育发展的重大事项。

（二）完善财政分级投入保障机制

社区教育是公益性事业，建立财政分级投入、多元投入、立体投入的保障机制，是重庆市社区教育健康、持续发展的根本保障。

1.专项经费财政预算

市和区县两级财政在安排年度教育经费时，应建立社区教育科目，把社区教育专项经费纳入财政预算。市财政应按全市社区教育年度工作开展情况，安排社区教育专项经费，主要用于全市性的社区教育平台建设、资源开发、项目资助、人员培训、科学研究等。区县财政应按常住人口不低于人均2元的标准，安排年度社区教育专项经费，用于区县社区教育实验（示范）区创建和社区教育学院日常业务开展等。

2.社会建设经费资助

街镇社区学校是社区教育开展的主阵地，社区教育的发展直接关系到街镇和谐社区、学习型社区的建设，街镇政府及其有关社区居委会应把社区教育学校、社区教育学习点的经费支出纳入同级社会建设经费支出项目，每年安排一定的专项经费用于社区教育活动的开支。

3.多层级的项目资助

市和区县相关部门、行业、企业、社区教育学院等机构和组织，应结合自身办学业务在街镇、社区的开展情况，以项目的方式对街镇、社区教育学校、社区教育学习点开展专项特色活动、开发乡土教材、建设数字化学习资源、开展科研项目研究等进行资助，形成有效的社区教育激励机制。

（三）建立“三社”互动的发展机制

合作发展是当今社会、经济、教育、科技、文化发展的基本趋势，尤其是在政府转变治理方式，提升社会管理效率的新形势下，在基层街镇、社区，把社区教育纳入社会建设、社区管理的范畴进行统筹，形成互动共赢的发展机制显得特别重要。

1.创建“三社”互动的新机制

“三社”即社会建设、社区管理、社区教育。基层政府在街镇、社区开展社会建设的首要任务，就是通过提升人的素质和生存能力，消解社会矛盾，促进邻里和睦，建设和谐社会，确保社会稳定。以社区教育为抓手，优化社会治理，促进和谐社区建设，已被不少地区的经验所证明。社区建设与管理，最根本的就是促进人的发展，发展社区教育可以在促进人的发展中，提升社区建设与管理的效率和水平。创建社会建设、社区管理、社区教育相互促进的新机制，反映了创新社会治理方式，促进社会稳定的客观需要。

2.统筹规划“三社”的发展

由于体制的原因，社会建设、社区管理、社区教育在重庆的不少街镇、社区、教育、民政、公安等部门分治的情况还比较突出，要实现“三社”相互促进、互动发展的目标，街镇党委、政府就应该进行统筹，形成“街镇一盘棋”“社区一盘棋”，统筹规划，协调推进社会建设、社区管理、社区教育的发展，使社会建设、社区管理、社区教育在相互促进中相得益彰，共同发展，进而形成良性发展、和谐进步的基层社会建设格局。

（四）构建符合市情的评价考核机制

重庆市在发展社区教育中，难以实施统一的考核评价机制，一个重要的原因就是区域发展差距很大，建立既统一规范，又承认差异发展，科学合理的社区教育多元评价与逐级考核机制，是促进社区教育在全市协调发展需要解决的重大问题。

1.完善教育评价考核内容

由于种种原因的制约和影响，目前重庆市还没有把社区教育工作纳入区县教育事业发展和社会建设的内容进行评价和考核，这也是重庆市社区教育发展缓慢的重要原因。要推进重庆市社区教育的协调、健康、快速发展，迫切需要把社区教育发展纳入各区县教育工作和社会建设的内容中进行总体部署、督导评价与考核。在全市人均GDP已突破7 000美元，城镇化加速发展，老年化快速提升，和谐社会建设任务十分繁重的情况下，再也不能使社区教育成为区县政府可有可无的行为。

2.建立完善多元评价机制

目前重庆市对社区教育的评价，主要还是按照市级社区教育实验（示范）区建设的指标体系，对申报区县进行社会教育发展的状态评价，这实质上只是一种激励性评价。市政府和教育行政部门，应根据重庆五大功能区的差异性发展，建立社区教育差异性评价指标，以考核各区县社区教育发展的状况。可通过对示范性社区教育学校、示范性社区教育学习点、数字化学习、特色文化活动、优质教育资源等进行评选，形成差异评价、多元评价、立体评价相互补充的社区教育工作、质量、水平评价体系。

3.推动建立逐级考核机制

社区教育作为终身教育体制的重要组成部分和学习型城市与和谐社会建设的重要抓手，无疑是党委和政府工作的重要组成部分，重庆市应借鉴其他地区的经验，把社区教育工作纳入党委、政府的工作内容，并进行绩效考核。建立市委、市政府对区县党委、政府和教育、民政、宣传、文广等相关职能部门、群团，区县党委、政府对街镇党委、政府与同级相关部门，街镇对社区居委会的三级社区教育绩效考核机制，具体办法可将社区教育工作纳入党委、政府的年度工作内容，确定适当的权重同时考核，通过逐级考核，使社区教育工作由“软任务”变成“硬任务”。