加强草原监理档案管理的探讨

杨永刚，张淑艳

(1.内蒙古民族大学农学院，内蒙古 通辽 028000；2.赤峰市草原资源监测管理站，内蒙古 赤峰 024000)



加强草原监理档案管理的探讨

杨永刚1,2，张淑艳1

(1.内蒙古民族大学农学院，内蒙古 通辽 028000；2.赤峰市草原资源监测管理站，内蒙古 赤峰 024000)

草原监理机构肩负着依法保护、管理草原的重要职责。草原监理档案是开展草原监督管理的重要依据，但是，由于草原监理档案管理体系和责任主体不明确，管理制度不健全等问题，造成草原监理档案管理中存在很多问题甚至混乱的现状。本文就草原监理档案的现状，建设草原监理档案的重要性和建设途径几方面谈论草原监理档案建设问题，为依法、高效开展草原监理工作提供参考。

草原；监理；档案；管理；探讨

档案是指过去和现在的国家机关、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史纪录。原始记录性是档案的本质属性〔1〕。因此对档案实体和档案信息进行管理并提供社会服务是档案管理的重要内容，也是国家档案事业最基本的组成部分。党的十八大第一次提出树立生态观念、完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，扎实推进草原保护工作，同时也使草原保护与不合理利用等矛盾日益尖锐和突出。长时间以来，草原征用、使用补偿制度执行不严、草原承包不彻底、草原承包流转缺乏有效监管，没有建立规范的报批审核制度和草原监理档案体制不健全等原因，违法征用占用、污染、破坏草原事件时有发生，由此造成争端，导致牧民群体上访事件的发生，这事关边疆少数民族地区的和谐与稳定。因此，准确快捷地处理草牧场纠纷和破坏草原案件是对草原监理工作的必然要求。但是，由于草原监理档案不完善、缺失等问题，已经成为提高工作效率的制约因素。进一步规范完善草原监理档案工作，做到草原监督管理有法可依、有据可查，对提高草原监督管理水平,保护草原生态环境，促进地区社会和谐具有十分重要的意义。

1 草原监理档案管理存在的问题

1.1 对管理档案的重要性、严肃性认识不足，重视不够

草原行政处罚案卷是法律文书，形成后应及时归档，严密保管，不能随意翻看，更不能任意删改，但个别执法者对工作中产生的行政处罚案卷的法律严肃性认识不足，重视不够。比如在执法案卷评比中，出现对参评案卷进行修改完善的现象，以此获得评比的高分。其二，对草原监理工作中产生的档案法律效力缺乏认识，没有认识到工作中产生的监测数据、执法文书对草原保护建设方面具有的指导作用乃至在司法活动中的法律价值，使很多珍贵的原始档案丢失、残缺不全，没有发挥其在草原保护、建设规划中的应有价值。

1.2 档案重制作，轻管理

在实际草原监督管理工作中草原执法案卷和草原承包确权档案都有完备的制作标准要求，各级草原监理人员都能按照要求完成工作，通过验收。但验收、案件结案后，对档案的保存管理缺乏有效措施，存在着重制作、轻管理现象。

1.3 没有档案管理科室、缺少专项经费

目前，各级草原监理机构常设的科室大致分为：执法，监测，防火，办公室。不设档案室，也没有专项草原监理档案管理经费预算，草原监理档案管理缺经费、缺库房、缺设备是普遍现象。

1.4 缺少专职档案管理人员

草原监理站(所)人员编制少，地市级一般15人左右，旗县级25人左右，却承担着草原违法案件查处、监测、防火，禁牧等大量工作，监理人员身兼数职成为普遍现象，缺少具备专业训练的档案管理人员，大量需要归档的卷宗、资料，随意装袋、不分类或分类不清，没有目录索引，造成查阅困难，费时费力等等问题，影响工作。在实际工作中，还有很多案卷是由具体负责人员自行保管，不能定期监督移交归档，使档案成了个人的工作资料，一旦出现工作变动或其他变故，很容易造成案卷资料档案的遗失。

2 加强草原监理档案管理的重要意义

2.1 加强草原监理档案管理是规范草原执法行为的必然要求

我国草原监理工作已步入正轨，草原监理部门查处的违法案件也在逐年增加。据统计，仅2011-2013年全国共查处各类草原违法案件55081起。按照相关要求，一般程序处理的案卷，需要保存5年、10年乃至永久保存，简易程序案卷要保存1-3年〔2〕。可见，草原执法案卷数目庞大，工作任务繁重。档案是历史的真凭实据，具有一定的法律效用，不同于其他文献〔3〕。而草原执法案卷是法律文书，具有强制性，是草原监理部门执法活动是否正当、合法的关键凭证。因此，加强对草原行政执法案卷的归档保存，既是草原执法过程的重要环节，也是国家档案管理的一部分，有益于国家法规和方针政策在农村牧区的贯彻执行，严肃其法律权威性。

2.2 加强草原监理档案管理是提升草原监测工作权威性的保障

草原监测是及时掌握草原生产、生态状况及保护建设成效的基本手段，是指导合理利用草原、科学开展草原宏观决策的重要基础。我国草原监测从2005年全面启动，到2013年底，已建成125个国家级草原固定监测点，各省区也建设了数百个省级草原固定监测点〔4〕，草原监测逐渐常规化。

按照《全国草原监测技术操作规程》和相关草原监测规范的要求，野外监测的原始记录为纸质表格。由于网络数字办公系统和数据库的使用，一些地方出现了随意丢弃原始纸质记录的现象。然而，原始的纸质记录在草原监测资源保护、监理、草畜平衡、征占用草场价值测算等方面作为测算依据具有无可替代法律价值。因此，收集整理草原监测资料，是草原监理工作的重要职责，草原监测资料是草原监理档案的重要组成部分，是未来草原监测和保护的主要依据。

2.3 加强草原监理档案管理是确保草原确权成果的重要举措

落实草原家庭承包经营责任制是党在牧区的一项基本政策〔5〕。我国草原承包到户工作始于上世纪80年代初，1989年9月和1994年9月，内蒙古自治区政府和农业部畜牧兽医司分别在内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗召开了有关草牧场有偿承包使用和落实草地有偿承包责任制的现场会，由此开始了草原所有权和使用权的草原确权工作〔6〕。截止到2013年底，内蒙古自治区落实草原权属面积7333.3万hm2，其中落实集体草原所有权面积7000万hm2；落实国有草原使用权面积333.3万hm2。落实草原承包面积6933.3万hm2，其中承包到户5866.7万hm2，承包到联户1066.6万hm2。发放草原经营权证148万份，涉及农牧民192万户。到2013年底，全国累计落实草原承包28300万hm2〔7〕。然而，草原承包确权时，确权档案保留在嘎查村和苏木乡镇，没有统一规范的管理制度，加上村镇两级组织档案管理人员不稳定，特别是本世纪之初的撤乡并镇改革之后，造成了原始确权档案的损毁及丢失，损失严重。当前实际情况是很多上世纪80年代初以来实施的草原承包确权没有原始档案，再次确认无据可依，只能再次实地踏查，倒查农牧民手里的使用权证或承包经营权证，不利于草原资源保护利用。目前，内蒙古自治区正在开展草原确权试点工作，各级政府、草原监督管理部门投入了大量的人力物力财力，不断形成新的草原确权档案，借此加强档案管理，明确管理主体，有利于减少草原权属纠纷，明确草原使用的责权利关系，利于草原保护建设。确保档案安全是当务之急，迫在眉睫。

2.4 加强草原建设项目档案管理是保障草原建设成效的重要手段

草原建设是改善草原生态环境提高草原利用价值的有效途径，为此国家和地方政府投入大量的资金。我国退牧还草工程从2003年开始实施，到2013年，工程累计共投入中央资金近200亿元，京津风沙源治理工程于2000年全面启动，仅2013年，中央投入4.25亿元资金，在北京、河北、山西、内蒙古、陕西等5省(区、市)共安排京津风沙源草原治理任务15.48万hm2，其中人工草地4.96万hm2，飞播牧草146.7hm2，围栏封育10.13万hm2，草种基地3768hm2；建设牲畜舍饲棚圈93.75万m2，购置饲草料加工机械18025台(套)〔8〕。这些项目的实施，对逆转草原退化，改善草原生态环境起到了重要作用，如何将这些草原建设的成果转化为持续的草地生产力，防止再度退化，需要强有力的草原监督管理作保障。因此，各类草原建设项目完成后应及时做好项目验收后的整理和归档，交由草原监理部门管理，其档案是后期实施草原监督管理工作的重要依据，也是防止草原建设项目遭到违法破坏的重要防范措施。

3 加强草原监理档案建设途径的探讨

3.1 成立档案科室，构建草原监理档案管理体系，明确草原监理档案的责任主体

成立草原监理档案科室，是新形势下，做好草原监理工作的当务之急。草原与耕地、森林等自然资源一样，是我国重要的战略资源〔9,10〕。在耕地、林地和草地的保护建设利用上，目前有国土资源部和国家林业局，只有草原监理机构是归属农业部下的事业(参公)单位。同国土资源部、国家林业局相比，草原监理机构规格小、人员少，但草原监理机构所担负的保护草原的责任同保护耕地、林地是一样的。国土部门有专门的地籍管理科室负责耕地档案的管理，林业部门有林政科室专门负责林地的档案管理。而目前，各级草原监理机构根据工作需要，常设的科室大致分为：执法、监测、防火和办公室，并没有设置档案科室，在加强生态文明建设的新形势下，设一个档案科室来负责保存管理草原监督管理工作档案很有必要。特别是草原承包确权档案的保存管理，要纳入草原监理机构的档案科室来管理。草原权属证明是宝贵的档案资料，是依法保护草原的法律凭证，是一切草原监督管理工作的基础。成立草原档案科室，加强对草原承包确权、草原监测、草畜平衡等档案的保存管理，将对依法保护草原具有重大现实意义。

2003年修订后草原法的实施，我国草原法制建设进入了快速发展期。各地陆续成立各级草原监理机构，负责草原执法监督工作〔11〕。目前已经形成了国家、省、市(地)、旗(县区)四级草原监督管理执法体系。这四级部门也应该成为档案管理的主体，在乡镇(苏木)没有形成稳定的草原监理机构之前，要着重加强这四级草原监理档案科室建设，形成国家、省(自治区)、市、旗县四级草原监理档案管理体系，并予以相应的资金支持，确保草原监理档案在草原管理、建设中发挥重要作用。

3.2 制定档案管理制度，严格管理档案

建立一套行之有效的归档、查询和借阅等档案管理制度，用制度规范管理，用管理提升管理质量。草原监督管理工作中产生的档案，在工作结束后要及时交给档案室存档，不按规定交付档案资料要追究当事人的责任。与草原监理有关的档案、资料要分门别类建立档案，按机密程度管理，档案室和相关人员负有收集、制作、督促归档、分类整理、保管档案等责任，避免档案的遗失。

把档案管理工作纳入考评体系中，建立长效考核机制，分清主管和具体工作人员的责、权、利，做到奖惩分明，有利于提高档案管理工作质量，推动事业发展。

3.3 加强业务人员培训，提升档案管理质量

档案管理人员的综合素质直接到档案事业的发展，档案管理离不开档案管理人员这个基础，基础好，自然管理水平就高〔12〕。目前草原监理人员中还没有专门的档案专业人员。档案管理是繁琐复杂的工作，不仅仅需要管理者有耐心和一丝不苟的敬业精神，还要具备档案管理的专业知识和技能〔13〕。针对现状，应定期组织草原监理档案管理人员，有针对性地进行系统学习和专业技能训练。确保草原监理档案“分类保管、有条有理、查找迅速、完整可用”。

3.4 加强档案管理信息化建设，构筑科学化管理平台

档案管理信息化是档案工作向现代化迈进的必由之路〔14〕。在加强纸质原始资料收集整理和归档保存的同时，应加大档案数字化管理建设工作，大力开发草原监理档案信息管理软件，通过加强档案管理信息化建设，构筑科学化档案管理平台，服务草原监理事业。

〔1〕冯惠玲,张辑哲.档案学概论〔M〕.修订版.北京:中国人民大学出版社,2006:6-8.

〔2〕农业部草原监理中心.中国草原执法概论〔M〕.北京:人民出版社,2007:248.

〔3〕陈薇.浅谈新时期如何做好文书档案管理工作〔J〕.办公室业务,2012(5):132-133.

〔4〕刘加文.推进草原监测工作再上新水平〔N〕.中国畜牧兽医报,2014,8(4):5.

〔5〕陈永泉.草原承包经营权流转应注意和把握的政策〔J〕.内蒙古草业,2008(1):1-4+10.

〔6〕于铁夫.依法管草文件汇编〔G〕.呼和浩特:内蒙古畜牧业杂志社,1997:33-47.

〔7〕于康震.让生态文明体制改革的春风吹绿草原〔J〕.求是,2014(3):58-60.

〔8〕王加亭.修复提速生产能力提升〔N〕.中国畜牧兽医报,2014,11(9):6.

〔9〕于康震.让生态文明体制改革的春风吹绿草原〔J〕.求是,2014(3):58-60.

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〔11〕刘加文.草原法修订十年来成效斐然〔J〕.中国畜牧业,2013(6):62-64.

〔12〕梁军萍.如何做好文书档案管理工作〔J〕.十堰职业技术学院,2010(4):110-112.

〔13〕陈洪玉.档案管理科学化探讨〔J〕.产业文化,2014(8):10.

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