论警察权力寻租性腐败的产生及其制约

赵敏(江苏警官学院法律系，江苏南京　210012)



论警察权力寻租性腐败的产生及其制约

赵敏
(江苏警官学院法律系，江苏南京210012)

摘要:权力具有公共性，但公权力的运行往往会偏离公共利益这个目标，演变成权力行使主体谋取私利的工具，导致寻租性腐败的产生。按照现代的寻租理论，通过对警察权力①根据我国现行《警察法》的规定，警察权力分别称为治安行政管理权和刑事侦查权。对于前者，明显属于行政权的范畴，这在理论界和实务部门内都已经得到了普遍认同。但是对于警察刑事侦查权性质的认识则存在着严重的分歧。有学者认为，侦查权仍然属于行政权。参见胡玉鸿:《马克思恩格斯论司法独立》，载《法学研究》2002年第1期;陈瑞华:《司法权的性质———以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》2000年第5期。也有学者认为，侦查权属于司法权。参见陈卫东，郝银钟:《实然与应然———关于侦检权是否属于司法权的随想》，载《法学》1999年第6期;杨宗辉:《论我国侦查权的性质———驳“行政权本质说”》，载《法学》2005年第9期。还有学者认为，侦查权具有行政权与司法权的双重属性。参见毕惜茜:《我国侦查权性质探析》，载《吉林公安高等专科学校学报》2004年第2期。本文无意对此进行评判，但随着社会的发展，司法权与其他国家权力在职能上的分工已经变得越来越模糊，司法权与行政权已经出现日趋混合的趋势，司法权与行政权之间的界限已经变得越来越模糊。因此，本文没有对警察治安行政权与警察刑事侦查权进行严格地区分。寻租实例的解析发现，只要影响到资源配置的政府干预存在，就会有经济租金的产生;只要有经济租金的存在，权力寻租行为的发生就不可避免。因此，对权力寻租的防治应当从减少不必要的行政干预、引入市场竞争机制、控制租金的产生等方面采取相应的对策。

关键词:寻租;寻租性腐败;行政干预;权力寻租

一、研究缘起

据《中国青年报》报道，2010年7月2日，沈阳市公安局、卫生局联合召开一个聘任仪式，聘请27名有丰富经验的属地公安机关、派出所领导担任沈阳27家较大医院的副院长，负责指导医院处理医患纠纷。此举一经媒体披露，就引发了民间一边倒的批评之声［1］。医患纠纷本是一种民事纠纷，应由医院和患者通过协商、由卫生行政部门帮助调解、向法院提起诉讼等方式来解决，只有在出现治安事件或刑事案件时，公安机关才能够介入其中，原因在于公权力具有公共性。公安机关作为国家公权力的代表，其所提供的公共安全服务属于公共资源，但警力的有限决定了这种公共安全服务资源存在着稀缺有限性，不可避免地产生了对这种公共资源的竞争，而政府对公共资源进行配置应当体现效率和实现公平。但沈阳的做法恰恰暴露了当地公安机关对保持公权力的公共属性毫无应有的敏感。公安机关的职责是维护社会的公共秩序，在没有得到法律授权的情况下，不可以随便地动用警察权力为某类特定对象提供额外的安全保障。因此，不管“警察副院长”是否拿医院的待遇，都已构成了对警察权公共性的背离。而警察权一旦偏离公共性的目标，就难以逃出被寻租的境地，因为在偏帮的背后往往是为了追求自身利益最大化的公器私用。

虽然沈阳市公安局闻过即改，从联合宣布———舆论惊哗———紧急叫停，仅有短短的3天，但发生在全国各地公安机关形形色色的“权力出租”情况却不容乐观，其中既有集体寻租行为，如陕西神木县公安分局公然收取煤老板300余万元赞助费①2008年11月8日上午，陕西神木县公安局在内蒙古召集辖区内的煤老板召开座谈会，以办案经费紧张为由，“倡导”各位煤老板“花钱买平安”，各位煤老板也都心领神会，当场“进贡”赞助费300余万元。其实这样的“座谈会”，本质上就是一次权力寻租行为，是以集体的名义来出卖公权力的正义。所谓的“赞助费”其实就是“保护费”，它使警察沦为私人老板的保镖，警察权力要对各位煤老板人身和财产利益提供额外的保护。不但如此，遇到涉及煤老板的案件，警察很难做到执法公正。参见单士兵:《这是一场权力集体寻租的座谈会》，载《决策探索》2008年第12期。，也有公职人员特别是领导干部的个体寻租行为，如台州市公安局机场分局副局长80万元销通缉令②颜某是一个企业的老板，因为组织六合彩赌博被台州市公安局黄岩分局网上通缉。2008年，颜某通过朋友找到了台州市公安局机场分局原副局长张文聪，请他帮忙撤掉这个通缉，把案子销掉，张文聪则要对方拿出80万元作为条件。后来几经努力，张文聪都没法将颜某的网上通缉令取下，颜某将其告发。参见惠之:《替通缉犯“消灾”的公安局长》，载《检察风云》2012年第20期。，还有诸如以权入股、权力代理③对于市场经济主体来说，竞争激烈，生意难做，有的还会遭遇地方恶势力的阻扰。但是如果邀请掌控公权力的官员参股或者安排他们的亲信作为权力代理参与经营，则掌权者的权力和地位不仅能够帮助企业招揽生意、获得“和谐”的经营环境，甚至还能够为企业进行各种违法活动提供保护。对于掌权者来说，他们不需要出钱、出力，只需将手中的权力借给企业一用，就可以享有一定的股份，参与分红。、给涉黑团伙充当保护伞、对娱乐场所给予特殊关照等现象也一直存在。因此，研究发生在权力寻租背后的根本原因，找寻遏制权力寻租的对策，才不会发生“按下了葫芦又浮起了瓢”的事情。

二、警察权力寻租性腐败的产生

(一)公权力的私化

公共权力来自公众，具有公共性。但由于公权力的形式主体———国家机关(及其公职人员)与其代表的实质主体———社会公众是相分离的，这就为公权力背离其实质主体———社会公众的意志打开了缺口，因此，从“实然”的角度来看，受委托的国家机关(及其公职人员)的意志不一定能够反映公意，公权力不一定能够维护公共利益。公共权力的运行一旦超越了法定轨道，脱离了其为社会公众服务的方向，出现了公共权力的非公共运用时，公共权力就会损害国家利益、公共利益，这样公权力就会发生异化。人类社会的发展历史告诉我们，公权力的产生及异化从来就是相伴相生如影随形的一种客观社会现象。英国19世纪著名的历史学家阿可顿(John Emerich Edward Dalberg－Acton)勋爵曾有一句经典名言:“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这里所谓权力的腐败就是权力异化的一种现象。

公权力的异化有多种表现形式，并不都与利益有关。美国社会学家杰克·D·道格拉斯(Jack．D．Douglas) )就曾经说过:“尽管政府官员越轨的形式有多种，似可以分为两大类:滥用职权，即为非金钱目的使用权力;贪赃枉法，即为金钱目的使用权力。”［2］(P348)而与个人私利有关的公权力异化，就是公权力的私化①也有学者认为公权的异化就是公权的私化。参见赵永行:《论公共权力异化及其对策》，《四川师范学院学报》1999年第7期;李晓广:《公权异化再思考———基于古典社会契约理论的阐释模式》，《四川行政学院学报》2008年第2期。，即公权力的运作超越法定轨道，背离了公权力为增进公共利益服务的初衷，权力的行使者直接地或间接地用公共管理为私人获取利益(包括物质利益和非物质利益)［3］。

(二)寻租及寻租性腐败

寻租理论是西方公共选择理论中发展出来的一种新学说，最早见于1974年美国经济学家安·奥·克鲁格(Anne O．Krueger)发表的《寻租集团的政治经济学》一文，该文被视为是“寻租理论”的一个里程碑。寻租理论产生后，“寻租”(Rent－seeking)一词作为一个规范化的概念得到研究。从经济学意义上讲，“租”最初是指土地的租金，即地租。寻租经济学理论则认为，“租”是通过创新、承担风险和垄断而形成的，这种超过机会成本而获得的超额利润是正常合理的“租”，是能够增加社会福利、对社会的发展有积极意义的。

随着经济学的研究视野从增进社会福利的生产性寻租活动拓展到降低社会福利的非生产性寻租活动，权力寻租逐渐被引申出来。权力寻租理论中的租就是指由于政府的政策干预和行政管制，人为地制造某种要素供给的稀缺而形成垄断所带来的超额利润。而对于各利益主体来说，通过“租用”权力来获取这种非生产性超额利润的活动被称为“寻租”或“寻租活动”(Rent－seekingActivities)。因此，掌权者可以利用权力“设租”，通过许可、罚款、收费等方式，人为地设置需求的障碍以创设租金，然后通过向寻租者“出租”权力，以换取个人及小团体的利益。这种基于设租、出租活动的行为又被称为寻租性腐败②显然，寻租或权力寻租是一种腐败行为，但腐败并不只限于权力寻租。根据权力是否进入市场交易及所侵害客体的不同，腐败可以被分为两类:一类叫侵占性腐败。即公职人员直接侵占不属于自己的公共财产，如贪污、挪用公款等。另一类叫寻租性腐败。即公职人员通过寻租活动来间接获取私利。参见汪淑珍、王家峰:《地方政府寻租性腐败现状分析———以江苏省北部某县为例》，载《北京科技大学学报》(社会科学版) 2008年第3期。，而寻租性腐败是政府腐败的主要形式，是最为典型的滥用公权力谋取个人私利的行为，属于公权力的私用。

按照现代寻租理论，只要影响到资源配置的政府干预存在，就会有经济租金的产生;只要有经济租金的存在，权力寻租行为的发生就不可避免。因此，不管是发展中国家还是发达国家，权力寻租行为都会在一定的范围内存在的，关键是政府如何控制好干预的尺度和范围。目前我国正处于社会转型时期，虽然政府在逐步地放开其管控的范围和领域，但两种体制的摩擦为权力寻租提供了更大的活动空间［4］(P8)，造成权力寻租性腐败的发展势头迅猛，已经成为政府腐败的主要形式。目前，寻租性腐败的分布领域已经从公共基础设施建设、教育、金融及具有一定垄断地位的企业，蔓延至国家司法机关等要害部门，其中公安机关为了本部门或个人的利益，滥用手中权力进行权力寻租的现状也不容忽视。

(三)警察权力寻租性腐败产生的原因

第一，内在根源。公权力本质上是公众意志的反映，是维护公益的工具，但公权力必须是由具体的个人或个人组成的集团来最终行使，这就必然造成公权力本身存在着内在的矛盾。因为行使公权力的各级政府及其公职人员，都是具有特殊利益和偏好的个体或群体，私欲会诱使权力的具体行使者有为谋求个人利益最大化的行为取向，从而使得公权力的行使不可避免地要体现出权力行使者本身的意志，这就是公权力的个人性或私人性［5］，因而公权力的公共性与私人性同时存在。而实质主体与代理主体双方信息的不对称性、契约的不完全性、双方责任的不对等以及作为分散个体的委托人在监督上的弱势处境，导致道德风险问题的产生，公权力的私人占有和行使为公权私用提供了条件，使公权力在运作过程中可能异化为权力使用者的私人工具。同时，可交换性是权力寻租的必要条件。彼得·布劳(Peter Mi-chael Blau)的社会交换理论认为，社会交换实际上是交换者期望得到回报并且也确实得到回报的交换过程［6］(P146)。公权力作为公权主体的一种外在型能力，它独立于公权主体本身，可以与主体分离并被转让，以实现主体的私人利益。这类交换行为的存在基于两个前提:某种商品或资源的稀缺和外在权力的干预［7］(P158)。而公权力在本质上可以对有价值的稀缺资源作权威性分配而给他人带来利益，因此公权力具有一定的使用价值，可以作为买卖或交换的商品而进入流通领域，这便是权力寻租性腐败的开始。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Huntington Samuel)曾一针见血地指出:“腐败的基本形式便是政治权力和经济财富的交换。”［8］(P66)正是因为公权力具有可交换性，能够为权力拥有者带来一定的价值和利益，因此就会有人把获取政治权力或把公权力据为己有作为自己的奋斗目标。

第二，外在生成机制。如果公权行使者追求公共利益最大化的动力不足、道德自律意识不够，整个社会又缺乏严密而有效的制约和监督机制，公权私化的概率就会大大增加。我国自1978年以后开始进入社会转型加速期，社会结构、社会运行机制、社会价值观念等在这一时期都经历着全方位的转换，公权力运行的原有理念被颠覆、原有约束机制被淘汰，而新的有效的理念和机制尚处于萌芽之中，公权力与政治经济利益相结合的权力扭曲与私化现象的蔓延就不可避免。所以，公权力私化现象既有内在的根源，也有外在的发生机理。利益结构的调整(经济根源)、传统集权政治的影响(政治根源)、法律制度和监督机制的缺失(法制根源)、政治伦理建设的滞后(道德根源)共同促成并加剧了权力寻租的发生。

(四)警察权力寻租行为的理论解析

按照寻租理论，政府干预是租金和“寻租”行为的根源。公安机关是我国政府机关的重要组成部分，警察权力对社会生活的干预同样会影响资源的配置，造成资源的稀缺。这种稀缺可能是社会资源本身的紧缺导致的，比如，警力的有限性造成警察提供的公共安全服务资源是稀缺的，警察对这种公共资源的配置为寻租行为的产生提供了可能性;这种稀缺也可能像布坎南(James Buchanan)所说的“政府部门的特许、契约、配额、同意、许可证等等———这些相关词汇中的每一个都意味着由政府所造成的各种任意的甚或人为的稀缺”［9］。比如，行政许可(审批)是公安机关对社会进行管制的途径之一，虽然公安机关行政审批项目在逐渐减少，但仍然保留的行政许可为以权谋私者提供了“权力资源”，如“公共聚集场所使用、开业前的消防安全检查”和“民用爆炸物品购买证、运输证核发办事指南”都属于公安机关行政许可审批项目，从公共聚集场所所存在的消防安全问题就可以看出，公安机关存在着寻租的嫌疑;而公安机关对民用爆炸物品购买证、运输证的核发审批权力，也由此引发了对“炸药购买审批”的寻租性腐败①陕西省横山县公安局原副局长吴宏祥，利用自己职务上主管、负责民用爆炸物品的审批职权，变相收受横山县东方红煤矿法人代表尚某的巨额贿赂款，2011年7月22日被榆阳区法院判处有期徒刑11年，并处没收财产5万元。参见倪建军:《陕西横山县公安局原副局长因受贿被判11年》，http: / /roll．sohu．com/20110725/n314482110．shtml，2011-07-25，访问时间: 2013-04-16;安徽萧县公安局原局长单严法，因为在炸药购买审批等环节非法收受相关企业负责人梁某等人的229万元，构成受贿罪，2013年1月17日被依法提起公诉。参见萧丁:《“善言法”更善捞钱的公安局长》，载《检察风云》2013年第14期。。除此之外，还有警察在执法过程中滥用自由裁量权进行寻租活动，如降低处罚标准直至免于处罚;还有的是在权力运行过程中(简称权力衍生型)，通过控制信息、拖延办理、敲诈勒索等手段自行设立租金等。可见，公安机关的权力寻租已经成为不容忽视的社会消极现象。下文拟以公安机关打击卖淫嫖娼为例，运用寻租理论对警察权力寻租现象进行解析。

2010年4月11日，北京市公安局展开了代号为“4·11”的打击卖淫嫖娼专项行动，一批涉案人员悉数落网，“天上人间”等四家夜总会均被勒令停业整顿六个月。从官方公布的信息来看，这次对卖淫嫖娼“零容忍”的打击行动取得明显的效果，北京市的卖淫嫖娼警情降到历史同期的最低点，比2009年下降了三成。但同时我们需要关注的是另外一组数据:“4·11”专项行动以来，仅仅是三四个月的时间，就打掉240多个卖淫嫖娼的团伙，刑事拘留组织、容留、介绍卖淫嫖娼人员达到150多名，39家娱乐场所因为存在着涉黄问题被勒令停业，445家涉嫌招嫖的发廊被依法取缔［10］。从这一组数据我们发现，北京市的卖淫嫖娼活动不可谓不“猖獗”。那么全国其他城市呢?答案是不言而喻的。这不得不引起我们的反思:卖淫嫖娼一直是公安机关打击的对象，《治安管理处罚法》和《刑法》都制定了相关罚则，但为什么卖淫嫖娼一直禁而不止呢?

从寻租理论角度来看，国家通过立法对卖淫嫖娼行为进行规制和公安机关得到授权对卖淫嫖娼行为进行查处，都是国家权力对卖淫嫖娼现象的干预和控制。卖淫嫖娼的存在具有一定的必然性，对于大多数卖淫者来说，通过这种方式挣钱远远胜过辛辛苦苦地打工。对于嫖娼者来说，身份各异，需求多样，但同时需要注意的是，一些务工嫖娼者也与生存条件局促、性生活长期无法满足有关。卖淫业的组织者正是看到了社会的这种需求，看到警察权力人为地制造了供给的稀缺和需求的障碍而形成的垄断所能够带来的超额利润，所以组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫，从中攫取巨额利益，因此卖淫业的真正利益集团是那些或明、或暗的老板们。而为了逃避公安机关的查处，卖淫业的组织者就要不惜花大价钱买通警察做他们的“保护伞”。许多黑恶势力正是利用了公安机关打击卖淫嫖娼这一设租机会，大规模地开展寻租活动，获得了大量的租金并发展壮大。因此，从寻租理论的视角来看，公安机关对卖淫嫖娼的查处越频繁，在一定程度上确实能够对卖淫嫖娼活动起到一定的震慑作用。但往往公权力在哪里发生作用，对公权力的寻求租用就出现在哪里。警察机关对卖淫嫖娼打击的力“度”越大，可供出租的权力就越大、机会就越多，寻租的范围也相应增大，警察违法犯罪的可能性也就越大;同时，国家有关法律对卖淫嫖娼的处罚越严厉，租金的空间就越大，从事卖淫业所获得的利益就越丰厚，寻租的诱惑也就越强烈，寻租活动也就愈演愈烈，寻租必然会成为国家公权力干预卖淫嫖娼的最大副产品。而寻租的结果使得大批掌握公权者以权易钱、以权易色，对卖淫嫖娼行为“睁一只眼，闭一只眼”。全国多地曝出的公安系统领导频频“落马”，其中有不少就是因为给黑恶势力充当了“保护伞”，而黑恶势力一般都是操控卖淫业的老板。所以公安机关较大规模地、集中地扫黄行动，都不会事先通知，抽调的警力也不会放在自己管辖的区域执法，就是为了防止“通风报信”。但是这些非法组织的卖淫嫖娼活动即使偶尔被查处，非法经营的收益也远大于罚款，即使遇到像北京“4·11”这样严厉的专项打击行动，也是先避避风头，以后还会卷土重来。

因此，警察机关平时对卖淫嫖娼的打击对象，基本上都集中在一些中下层的“散户”，即“叮咚小姐”(指自己租住宾馆，通过电话拉客的卖淫女)、“发廊妹”“街女”等。原因很简单，处于中上层的如“出台”的陪女，往往背后是躲藏在“保护伞”下的利益集团。国家为了提高执法机构打击卖淫嫖娼的积极性，一般都是通过下达一定指标的罚款任务，采取超额罚款给予一定奖励的激励机制。而这样的激励措施与我国的预算制度是不谋而合的，因为各地政府在执法成本方面实行的是按比例核拨方式。虽然2005年实行了“收支两条线”的改革，各地财政不再将罚没收入直接返还给执法部门，而是根据执法成本来核拨经费，但是在确定执法成本的时候，特别是核算“执收部门”的执法成本时，是按照非税收入(对执法机构而言就是罚款)的比例进行计算的。财政部门一般会按40%～50%的比例将罚没款返还给行政执法部门，有关执法部门再按照“四六”或“五五”的比例返还给各分支机构①参见百度百科“钓鱼执法”条目，http: / /baike．baidu．com/view/2847878．htm? pid = baike．box，访问时间: 2013-06-16。。因为执法部门罚款与执法人员奖金的直接挂钩，导致一条高效能的市场激励链条的形成，客观上起到了鼓励执法部门多罚款的作用。而按照威廉姆森(Oliver Eaton Williamson)提出的“分立的治理结构理论”，由于政府、企业、市场功能上的差别，适用的应当是不同的治理结构，否则只会导致激励扭曲并造成资源配置的错误①在经济利益的驱动下，有些公安机关以给民警高额提成的方式鼓励民警违规罚款，以此来筹集经费。比如，西安胡家庙派出所就发生民警“设伏抓嫖”一案，该所民警利用色情场所的卖淫女引诱嫖客，再将嫖客抓获进行处罚，而对卖淫女及色情场所不做处罚。参见《西安派出所设伏抓嫖钓鱼执法民警罚款获提成》，http: / /news．sina．com．cn/c/ 2012-12-18/014125833185．shtml，2012-12-18，访问时间: 2013-06-6。。而政府公权力的赋予只是为了提供公共服务，维护公共利益。为了防止政府公权力的异化，只能实行低激励强度和严格的行政控制，高激励强度的实施必然导致公权力变成官员寻租的工具［11］。

为了完成罚款指标所规定的数额，很多警察便把注意力集中在能够对行为人施以最高为5 000元罚款的卖淫嫖娼行为上②根据《治安管理处罚法》第66条规定:“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处5 000元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者500元以下罚款。”这是公安机关在裁决治安管理处罚时，对自然人所能够裁决的最高罚款额度。，此时执法权成为了他们寻租的工具。执法者们一般不会太过积极地打击卖淫嫖娼活动，因为这不符合自身的长远利益，卖淫嫖娼的彻底消灭只能让他们少了一条创收的来源，而“养鱼执法”倒是最佳选择。为了保证罚款的收益，警察在执法过程中会灵活掌握打击的时间和力度，即不仅可以调整打击的频次，而且可以在一定范围内自由裁定罚款的额度，即执法者可以通过默许的方式让这些“散户”维持着“地下经营”，再通过调整罚款的水平保证他们在缴纳罚款后仍然有利可图而不至于退出市场。因此，执法人员难以形成全力打击卖淫嫖娼的集体行动③当然执法机关难以全力打击还有一个非常现实的原因，就是执法成本的计算问题，因为卖淫嫖娼行为具有很强的隐蔽性，交易一般在卖淫者和嫖娼者两人之间发生，他人很难发现，取证难度非常大。中国人民大学性社会学研究所所长潘绥铭教授经过实地考察，估算出证据确凿地抓获一个卖淫嫖娼者，平均需要公安人员有效地工作7．5小时。按照他1994年对一个600万人口的大城市进行调查后的统计，约有12万人参与过嫖娼卖淫，这需要公安机关近90万个人工时，才有可能基本抓完，即需要450个专职“风化警察”全力以赴地在全年中去抓。参见潘绥铭:《存在与荒谬》，中国社会科学出版社2000版，第19页。对于警力不足的公安机关来说，必须使用大量执法人员才能满足扫黄工作的需要，这样的扫黄成本恐怕都难以承受，这也是为什么会出现“钓鱼执法”的原因。。

任何寻租现象的发生都离不开政府的干预，寻租现象始终伴随着政府行为。但是无论是发达的西方社会还是在转轨过程中的发展中国家，政府的行政干预都无可避免，而行政干预的存在就无法避免寻租出现的可能性，正因为如此，卖淫嫖娼现象将长期存在，打击卖淫嫖娼的执法也会长期存在。这也印证了打击卖淫嫖娼的行动为什么会存在“运动式”的执法———因为只有在面临着政治上的压力(上级或者公众舆论)时，执法部门才会加大打击的力度，一旦压力减小或者消失，又会恢复原状，这就是“运动式执法”的宿命。

三、寻租理论视角下的治理对策

塞缪尔·亨廷顿认为:“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败，处于现代化进程中的国家比传统社会国家的腐败更普遍。”［8］(P64)现代化进程中的国家之所以更容易出现腐败现象，是因为新旧体制转型过程中，政治、经济、文化、社会运行机制、价值观念体系都产生重大变革，旧的制约机制已经被破坏，而新的制约机制并未完全建立，导致权力制约和监督机制的缺位，腐败行为就会加倍地滋生、蔓延。因此，对于处于现代化进程中的中国来说，目前行政领域寻租现象的滋生蔓延已经成为困扰我国经济与社会发展的突出问题之一。而对公权力的约束我们通常采取两种形式:道德约束和法律规范。道德约束主要是通过构建政治伦理道德规范来加强诚信建设，并通过相关制度对公职人员进行约束，但道德约束往往不具有现实的可操作性。而法律规范则是通过一系列法律制度的设计将公共权力行使者对利益的追求限制在一个有限的框架内实施，通过追究寻租者的责任来加大寻租成本，减少寻租活动的收益。但法律责任的追究是事后的惩罚，毕竟具有滞后性，而且我国相关的法律制度尚不完备，已有的法律制度则是刚性不足、柔性过多，即法律处罚的力度不够，不足以阻止权力的腐败。特别是集体性寻租行为，无法以腐败论处，顶多算违规，个人和部门被问责的成本几乎等于零。最关键的是，仅仅采取加强思想道德教育、实施事后惩戒等手段虽然能够起到一定的积极作用，但是因为没有触及到寻租性腐败的根本，所以其效果也会大打折扣。

公安机关作为我国政府机关的重要组成部分，警察权力涉及的管理范围的广泛性居国家公权力之最。警察权力对社会生活的干预，既有社会治安管理和刑事犯罪侦查的客观的外在需要，也有警察权力自身追求租金最大化的内在需求。因此，权力寻租的治理应当从控制租金、减少寻租活动等方面来采取特殊的对策。

(一)转变政府职能，减少不必要的行政干预

按照寻租理论，人都是理性的“经济人”，追求个人利益的最大化是每个经济人追求的目标，而政府主动设租的行为就是源于政治人的“经济人”本性。因此，减少权力寻租的首要措施是简政放权、转变政府职能、建立有限政府。但我们现行的行政管理体制仍然存在着政府职能转变不到位、组织结构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、决策透明度不高等问题，权力主导的资源分配方式并没有彻底退出历史舞台，政府作为市场的领导者仍然对相关资源进行过多地干预和管制，作为权力执行者的相关人员拥有大量的对相关资源的自由裁量权。而公权力一旦大规模地参与到市场过程中，影响到平等竞争主体的前途和命运时，公权力一定会成为市场主体争相购买的稀缺资源。对于公安机关来说也同样如此，警察权力对社会生活的广泛干预和强制是警察权力寻租生成的土壤，减少警察权力对社会生活不必要的干预和强制是消除权力寻租发生的最根本途径，将警察权力限制在绝对必要的领域和限度内，下放权力，把更多的事情交给市场或非营利组织去处理。因此，必须对警察的职能进行准确定位，对警察权力进行适当地削减和控制，防止行政干预的过度，如减少行政审批项目、削弱公安机关的行政处罚权等等，这样才能缩小由警察权力干预资源配置而形成的租金的空间，铲除寻租活动的基础。

(二)建立租金消散机制，引入市场竞争机制

对于公安机关来说，虽然在很多领域存在着大量的权力寻租现象，但公安机关承担的行政管理和刑事侦查的职能决定了其干预和管制的必要性和合法性，如城市交通管制、社会治安管理、某些行业的生产和经营许可等领域。要治理这些领域的寻租活动，就必须在建立租金的消散机制方面进行制度创新，改变管理方式，引入市场竞争机制，用市场手段逐步取代行政手段。而自20世纪以来，通过私法方式来完成行政法任务已经在大陆法系国家蓬勃发展。从德国、日本到我国的台湾地区，这种行政私法行为已经被学界逐渐接受，并且在现代警务实践中被不断地完善。目前我国公安机关在行政许可、行政处罚中增加了听证和听取相对人意见的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知的程序和相对人申辩的机会等等，通过扩大公民的行政参与，加大了行政执法过程中的公开化和透明度，减少了寻租的机会。今后对诸如公共投资和公共资源的出让，如重点项目定点生产厂资格的确定、公共工程投资、政府采购等，应更多地通过公开招标的方式，杜绝贿赂、回扣等寻租活动的产生。对稀缺性公共产品的供给，如配额、牌照、特许权等，可以通过公开拍卖的方式，将租金的交易完全公开，将政府管制所创设的租金全部变成国库的收入。

(三)压缩租金空间，控制租金的产生

权力寻租现象中有相当一部分是发生在基层公安机关，他们手中的权限相对有限，直接利用权力本身如发放配额、特许权等方式来寻租(简称权力源生型)的可能性很小，所以基层公安机关的寻租性腐败主要源自于权力运行过程中:如在执法过程中利用自由裁量权来寻租，自由裁量的差额就是权力干预所形成的租金。在利益的诱惑下，执法人员不是依据违法行为的性质、情节和社会危害程度以及违法行为人的个人情况来选择处罚种类和幅度，而是依据关系的亲疏、人情的厚薄以及金钱的多寡作出裁量，致使以罚代刑、以罚代处、因情废法、因钱废法等降格处理现象时有发生;还有诸如在事实不清、证据不足或者根本没有证据的情况下，对当事人实施了处罚;也有执法人员通过控制信息、拖延办理等手段制造租金而进行腐败;甚至在某些地方公安机关，尤其是一些与经济的立法和执法相关联的部门，直接将公共产品转变为有偿服务，造成整体性“创租”“寻租”行为的出现。更有某些执法部门直接以解决办案经费为由违规收费、乱罚滥罚，用罚没款数量作为考核指标，当成创收的来源，甚至采取“钓鱼式执法”“养鱼式执法”的方式。因此，需要通过立法对警察权力的具体运行进行严格的控制。首先，警察权行使的明细化和可操作化，以控制警察自由裁量权的行使。而这需要通过实体法对警察权的行使时间、方式、方法、程序、权限、对象等予以明确规定，达到有节制、有限度地授予公安机关自由裁量权，从而有效地规制警务人员的执法随意性。其次，重视正当程序对权力制约的重要性，在程序上细化行政执法的过程，以排除各种人情、偏见和不必要的社会影响等人为因素的干扰，压缩行政执法的随意性，使警察权力的运作迈上公开化、规范化的轨道。最后，我们应当关注权力运行透明度的提高。虽然早在1999年公安部就要求公安机关普遍实行警务公开制度，2006年《治安管理处罚法》也确立了治安管理处罚公开的原则，同时还具体规定了治安处罚的告知制度、处罚听证制度和听取行政相对人陈述和申辩制度、处罚的救济制度等作为治安管理处罚公开原则的具体依据，但制度化的信息披露机制还不到位。今后还应当加大向社会的信息供应量，规范信息公开行为，明确信息的发布时间、发布范围，加大信息公开的力度，以减少因信息不对称所造成的以权谋私等各种腐败现象。

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［责任编辑霍丽］

【法学研究】

Emergence and Restriction of Rent－Seeking Corruption: Based on the example of Rent－Seeking Police Power

ZHAO Min
(Department of Law Jiangshu Police Institute，Nanjing 210012，China)

Abstract:Public power is not exclusive．However，the execution of public power usually departs the goal of public interest，evolves into a tool for self－interest and causes the emergence of rent－seeking corruption．Based on the modern theory of rent－seeking，and through analysis of cases on rent－seeking police power，the result shows: only if the government executes intervention and affects the allocation of resources，can it produce economic rent．Additionally，only with economic rent's existence，rent－seeking power can happen．Thus，the governance of power rent－seeking should limits the unnecessary administrative intervention，introduces the mechanism of marketing and competition，controls the emergence of rent and adopts corresponding responses in other aspects．

Key words:rent－seeking; rent－seeking corruption; administrative intervention; power rent－seeking

作者简介:赵敏，女，江苏淮安人，江苏警官学院教授，从事民商法、警察法学的研究。

基金项目:江苏高校优势学科建设工程;江苏警官学院警察法治科研创新团队建设项目(2015SJYTS02) ;江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(2012SJB820007)

收稿日期:2014-05-09

文献标识码:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-013

中图分类号:D916．1