着力构建完备规范运行有效的草原制度体系

刘加文

(农业部草原监理中心，北京 100125)



着力构建完备规范运行有效的草原制度体系

刘加文

(农业部草原监理中心，北京 100125)

党的十八届三中全会《决定》提出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。加快生态文明制度建设是《决定》的一项重要内容。草原制度建设是生态文明制度建设的重要组成部分，加快建立系统完备、规范有效的草原制度体系，是全面深化改革的基本要求，是加快生态文明建设的重要保证。

1 我国草原制度建设现状

改革开放以来，我国草原制度建设取得了丰硕成果，初步形成了以《草原法》为基础，以相关法律法规为补充，以一系列政策、规章为支撑的草原制度体系，为草原保护建设发挥了重要作用。

1.1 草原基本经营制度建立和推进

草原家庭承包经营制度是党的牧区政策基石，是牧区最重要的基本经济制度。改革开放以后，随着农区耕地家庭联产承包经营制度的推行，1982年内蒙古开始探索草原家庭承包制度，并率先推行“草畜双承包”，落实草牧场“双权一制”(草原所有权、使用权和承包责任制)，实行草原有偿使用。1985年10月，我国颁布施行了第一部《草原法》，规定“全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。”这是我国实行草原承包责任制的最早法律基础。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》及新修订的《草原法》对草原承包制度又提出了新的要求。与此同时，国务院及有关部门还出台了一系列涉及草原承包制度的政策性文件，如:1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；2007年农业部下发了《关于加快推进草原家庭承包的通知》。草原家庭承包经营制度的确立和推行，赋予了广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，增强了农牧民保护和建设草原的责任意识，促进了草原畜牧业及牧区经济社会的发展。

1.2 草原保护制度深化和进步

为加强草原资源保护，国家确立了“科学规划、全面保护、重点建设、合理利用”的方针，强调坚持生态优先，生态效益、经济效益、社会效益相结合。围绕草原的保护问题，草原法提出了多项制度要求。一是实行统一规划制度。国家对草原保护、建设、利用实行统一规划，且规划一经批准，必须严格执行。二是实行基本草原保护制度。要求将重要的放牧场、人工草地和具有特殊生态作用的草原，划为基本草原，实施严格的管理措施。三是建立草原自然保护区制度。提出将具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物分布区、具有重要生态功能和经济科研价值的草原，依法划出一定面积予以特殊保护和管理。四是草原征占用审核审批制度。强调进行矿藏开采和工程建设，确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关法规办理建设用地审批手续；建设征用使用草原的，应当对集体或承包经营者给予补偿，并交纳草原植被恢复费。根据草原法的相关要求，2006年农业部印发了《关于切实加强基本草原保护工作的通知》，制定了《草原征占用审核审批管理办法》；2010年财政部、国家发改委就草原植被恢复费的收取办法、标准以及管理使用，联合出台了专门的指导性文件，农业部出台了相应规定，有关省区也根据文件要求制定了具体实施办法。

1.3 草原合理利用制度推行和强化

合理利用是草原保护的最根本措施。为促进草原科学合理利用，国家从控制超载过牧、防止人为破坏和鼓励草原生态保护等方面进行了制度设计。一是草畜平衡制度。草原法规定国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。要求科学制定草原载畜量标准，定期核定草原载畜量，并采取有效措施，防止超载过牧；2003年农业部出台了《草畜平衡管理办法》，细化了草畜平衡的制度措施。二是禁牧休牧制度。草原法要求对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧措施。三是禁止破坏草原植被制度。草原法规定，禁止开垦草原，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。2000年国务院印发了《关于禁止采挖和销售发菜制止滥挖干草和麻黄草有关问题的通知》；2001年农业部出台了《甘草和麻黄草采集管理办法》；2012年11月最高人民法院出台了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，首次明确非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，以“非法占用农用地罪”定罪处罚。四是草原生态奖补制度。为鼓励开展禁牧休牧和实施草畜平衡，自2003年开始实施的退牧还草工程，并对项目区农牧户给予了饲料粮补助；自2011年开始的草原生态奖补政策，国家每年投入近140亿元，对牧区实行禁牧补助、草畜平衡奖励以及牧民生产性补贴,惠及13个省区的1645万牧民。

1.4 草原调查监测制度探索和发展

草原调查监测是实时掌握草原资源及草原生态状况信息和发展趋势的重要手段，是科学有效管理草原的重要基础。为做好草原调查监测工作，草原法规定了几项重要制度。一是草原调查制度。强调县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查。二是草原统计制度。要求县级以上人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法，依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计，定期发布草原统计资料。三是草原监测预警制度。提出县级以上人民政府草原行政主管部门对草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测，及时为本级政府和有关部门提供动态监测和预警信息服务。近十年来，农业部及各地草原部门根据制度要求相继组织开展了一系列区域性的草原资源试点调查，为开展全国性的草原调查打下了基础。自2005年以来，农业部每年组织开展全国草原监测，并发布年度全国草原监测报告；在草原返青季、生长季、枯草季以及特殊气候条件下及时向全国发布草原监测信息，科学指导草原生产和管理。

1.5 草原防火制度完善和加强

加强草原防火工作，积极预防和扑救草原火灾，是保护草原，保障人民生命和财产安全的重要措施。1993年国务院颁布了《草原防火条例》，2008年又进行了修订。根据条例的要求，我国草原防火工作在以下制度方面不断完善和加强：一是防火值班报告制度。2012年农业部草原防火指挥部印发了《草原防火值班报告制度》，规定防火期内和特殊情况，实行24小时值班和领导带班。二是草原火灾应急处置制度。2010年农业部制定了《全国草原火灾应急预案》，明确了组织指挥体系和职责任务，以及预警预防机制、应急响应、后期处置等制度措施。同年还制定了《草原火灾级别划分规定》，下发了《关于加强基层草原防火应急队伍建设的意见》。三是火情信息发布制度。2011年农业部印发了《关于加强草原防火信息化建设的意见》，提出了建立各级草原防火网络互联互通平台、加强信息资源采集与利用、完善防火信息系统、强化信息发布等制度要求。

2 我国草原制度建设存在的主要问题

尽管我国草原制度建设取得了明显进步和成效，对规范草原保护利用行为，指导草原生态建设发挥了积极作用，但不可否认，现行草原制度还存在不少问题和缺陷，还难以适应生态文明建设和草原可持续发展的需要。

2.1 一些制度还缺乏，需要建立

一是草原承包方面。虽然国家明确了草原承包制度的总体方向，但由于草原面积大、地形地类多样、权属复杂、经济文化落后、生产与生态矛盾尖锐等原因，当前草原承包不彻底、不规范等问题十分突出，明显落后于农区耕地承包。而现行承包政策主要是针对农区耕地承包，很多不太适合牧区特点，制约了草原承包工作的进一步深化，亟须国家出台专门针对草原承包的具体政策。二是生态红线保护方面。相关行业公认的草原划定标准没有确定，草原的认定还比较模糊，出现了在一些地方将草原归类为荒地、未利用地、林地、耕地等土地属性混乱的状况；国家层面的草原主体功能区制度尚未建立，缺乏强有力的用途管理制度；基本草原划定工作有的地方没有开展，有的只是停留在图纸而没有真正“落地”，有的虽然划定了但却缺乏严格的保护措施；草原生态红线尚未确定，红线保护制度有待制定。三是资源有偿使用和生态补偿方面。草原资源的生产、生态及社会综合价值缺乏相应的评价机制；草原征用、使用补偿制度执行不严，普遍存在标准不一、补偿偏低的现象，甚至一些集体或承包经营者往往得不到合理的补偿；草原资源税征收无可参照的标准及具体政策；现行草原生态奖补政策力度偏小、范围偏窄，且只是区域性、阶段性、临时性措施，缺乏全局性、长效性补偿政策；地区间横向生态补偿制度没有建立，缺乏调动和激励草原地区自觉保护草原的机制。四是责任追究方面。草原生态保护与地方政绩没有真正挂钩，地区政府及领导干部对草原资源保护的具体责任不够明确，草原生态环境损害的责任追究制度没有建立；单位和个人造成草原生态环境损害的赔偿制度也是空白。

2.2 一些制度不适应，需要完善

随着草原保护工作的深入推进，现行制度中一些不适应新形势要求的问题也不断暴露出来，亟须修改完善。主要体现在：一是需要更加科学。例如，草畜平衡制度。该制度的要求是以草定畜，根据牧草产量确定适宜承载的牲畜数量，但实践中由于牧草(包括补饲草料)产量在空间和时间上动态变化较大，相应的家畜群体实际数量及饲草料需求也难以准确掌握，因而以草定畜实际上难以精准操作，平衡指导工作也往往滞后，需要探索其它有效形式。二是需要进行细化。例如，禁牧休牧制度规定严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区应该禁牧或休牧，但严重退化、沙化、盐碱化、石漠化和生态脆弱的具体标准如何把握，长期禁牧的草原何时可以解禁、如何解禁等，还需要有具体措施；对草原重要野生植物如何统筹生态及市场需求制定科学的采集计划，如何进行有效的、职责明确的监督管理等，需要进行认真的研究。三是需要不断改进。例如，草原征占用审核审批制度规定征用、使用草原超过七十公顷的，由农业部审核，但如何防范一些地方征而不报或化整为零规避审核，以及是否不区分草原类型、生态地位，一律按面积七十公顷界线进行分级审核审批等，还应在总结实践经验的基础上继续完善。四是需要进一步强化。例如，在牧草种子生产管理方面，虽然《种子法》规定草种参照该法执行，但相对于农作物种子而言，草种的种类繁多，繁育工作起步晚、基础差，尤其是监管力量非常薄弱，在当前牧草良种主要依赖进口的情况下，如何加强引种管理，如何防范外来物种入侵，如何保护和合理开发利用国内地方品种资源等，还需要有特殊的政策。

2.3 一些制度执行难，需要加力

有不少好的制度由于多方面的原因未能得到有效执行，需要加大工作力度。一是政府重视问题。例如，统一规划制度。制度虽然要求各级政府要制定草原保护、建设、利用规划，且规划一经批准，必须严格执行，但实际上有的没有制定，有的规划质量不高，有的规划只注重项目建设，忽视保护和科学利用的手段及措施，导致很多规划流于形式。二是部门配合问题。例如，草原征占用审核审批制度在执行时往往出现国土部门不经草原行政主管部门审核同意，直接审批的情况；草原统计也长期未能列入各级统计部门的统计范围。三是经费保障问题。例如，草原调查工作虽然国家有“五年一次”的相关要求，但由于一直没能列入国家预算，以致全国性的草原调查工作长期未能组织开展；草原自然保护区建立也因为经费问题，长期以来进展不大；草原防火也因基础设施投入严重不足，在物资储备及火灾监测、预警、应急处置等方面基础仍很薄弱。四是监管力度问题。由于草原监理执法体系体制不顺、力量薄弱，且经常受执法管理环境的干扰制约，一些制度、法律法规往往难以得到很好贯彻和落实。

3 构建完备规范运行有效的草原制度体系

党的十八届三中全会为推进草原制度体系建设指明了方向，明确了目标和任务。当前，要认真落实《决定》有关要求，加强对现有制度的梳理，提出完善制度体系的基本思路、基本构架和具体措施，抓早、抓紧、抓实，推动尽快构建系统完备、科学规范、运行有效的草原制度体系。

3.1 抓好顶层设计，出台重大制度

草原的可持续发展关系到全面深化改革的成败，关系到生态文明及小康社会建设，关系到中国梦的实现，必须从战略和全局高度，重视和大力推进草原制度建设。当前，亟须下决心出台以下几方面国家性宏观政策，统筹指导全国草原保护建设工作。一是健全草原承包确权制度。要针对当前草原承包不重视、不彻底、不规范等突出问题，从国家层面采取强力措施，以国务院名义出台推进全国草原承包确权工作的指导意见，对深化草原承包进行部署，对各级政府、相关部门在组织、经费、人员等方面提出要求，对承包、确权、登记、管理等工作明确目标、责任、措施。二是建立草原生态红线保护制度。国家出台草原生态红线划定标准，确定红线内草原的空间布局，制定严格的用途管制制度；制定《基本草原保护条例》，推动基本草原的划定，实行最严格的保护措施。三是做实草原生态补偿制度。制定国家《生态补偿法》，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护建设相关各方利益关系；出台涉及全局、关系长远的草原生态补偿具体政策及标准，完善政府补偿、地区间横向补偿、开发利用补偿等多形式的补偿措施。四是建立生态考核及责任追究制度。开展草原资源资产核算，建立草原资源离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度；实行绿色国民经济核算制度，开展绿色经济核算，并纳入国家统计体系和干部考核体系，改变重经济指标、忽视环境效益的评价方法，推动全社会走循环经济之路。

3.2 着眼规范有效，完善重点制度

在总结草原制度执行经验和问题的基础上，有针对性地细化、修改、完善一批重点制度。一是改进草畜平衡制度。调整现有评价方法，从以牧草产量和家畜饲养数量为指标的判定方法，改变为以牧草现存量和草原生态状况为指标来判定放牧强度的方法，增强准确性、时效性和易操作性；建立草原超载放牧处罚制度，制定相应处罚政策及具体标准。二是加强禁牧休牧制度。针对该禁不禁、禁而不严以及禁而无期、休而不实等问题，制定草原禁牧休牧强制性标准和禁牧草原解禁标准及规范；出台合理补偿与严厉惩罚措施相结合的配套政策；制定草原围栏等国家工程项目设施管护制度，明确责任主体、管理方式和管护经费来源。三是强化草原征占用审核审批制度。加强对征而不报、先征后报或以化整为零方式规避审核等行为的防范和惩罚措施；调整目前以七十公顷草原面积作为农业部和地方分级审核标准的办法，对生态红线内草原、基本草原等，将分级审核标准控制到三十五公顷或更低，实行更加严厉的审核制度；实行草原资源有偿使用制度，制定因建设征用、使用草原的补偿标准，出台草原资源税征收办法。四是健全禁止破坏草原植被制度。出台草原重要野生植物采集计划制定及监管制度；进一步完善相关法律解释，加大对乱采滥挖草原野生植物资源违法行为的打击力度；加强草原行政执法与刑事司法的有效衔接，建立必要的协调协作机制，提高办案效率和质量；加快各省区草原植被恢复费征收标准的制定步伐，加强协调指导，防止地区间征收标准差异过大的问题。五是制定草原防火应急物资储备制度。从国家层面明确草原防火应急物资储备常态化经费保障渠道、补充方式、管理体制等，建立与草原防火任务相适应的物资储备体系及运行机制。六是完善产业经济发展制度。制定完善促进牧区经济发展、草地农业发展、草业科技教育、草产业发展、牧草种子生产与管理等重要政策。

3.3 采取有效措施，推进制度落实

现有草原制度中有的长期没有真正落实，有的还落实得不够好，这需要各级政府的重视，需要相关部门间的相互支持与配合。一是加快草原征占用审核审批程序规范化工作。由农业部与国土资源部依据草原法等法规，联合出台关于规范草原征占用审核审批程序的文件，指导各级草原及国土管理部门共同开展好审核审批工作；完善耕地占补平衡制度，严防将草原、草地开垦为耕地。二是启动全国草原资源调查。由国家财政安排专项资金，农业部门负责组织实施，使国务院关于“五年一次”草原调查的制度落到实处。三是开展草原统计工作。由农业部与国家统计局协商，共同制定草原统计的有关指标、技术规范，尽早将草原统计纳入国家统计指标体系。四是加快草原自然保护区建设步伐。制定草原自然保护区规划，国家设立草原自然保护区工程建设专项；加强农业、环保、林业等相关部门的统筹协调，合理布局，扩大自然保护区建设中草原自然保护区的建设比重及规模。

3.4 健全保障体系，发挥制度效力

制度的关键是效力，确保制度的执行效力必须有健全有力的保障体系。一是加强草原监理执法体系建设。要修订草原法，明确草原监理机构的执法主体地位，理顺草原监理体制；要加强草原监理机构建设，消除草原面积较大的省、自治区各级草原监理机构的空白点；各级政府要确保草原监理机构有效运行，配齐执法人员、配足工作经费、配好装备设施，并为落实草原制度创造良好的环境条件。二是形成监督制度执行的合力。积极构建政府高度重视、人大及社会各方面监督有效、纪检监察到位、司法机关惩处有力的良好机制，切实做到违规必纠、违法必惩和失职必追、渎职必查。三是建立制度完善的支撑体系。要加强调查研究，紧密跟踪制度执行情况，不断总结经验、发现问题，及时对制度进行修正、补充、完善；加强草原重大政策理论及关键支撑技术的研究，培养一支研究队伍，形成一批研究成果，强化草原政策理论及技术储备，为促进制度制定的科学化奠定基础。四是推动地方制度出台。各地根据国家制定的草原制度，结合自身实际，从确保执行不走样、落实更有力的角度出发，及时出台相关配套措施及具体办法，促进国家各项制度真正落地生根。同时，国家要支持各地大胆探索、先行先试，鼓励改革和创新，共同构建草原制度体系。