环境污染强制责任保险制度发展的制约因素及对策＊

李金玉，金 博，雷丽平，张玲艳

（西安工业大学 人文学院，西安710021）

环境污染强制责任保险制度，即强制要求一定行业领域内的环境风险企业必须将其未来可能发生的环境污染侵权责任进行投保的一类责任保险．该制度的确立和执行，意味着用最严厉的环境监管倒逼企业增强环境风险防范意识，提高环境管理水平．这与党的十八届五中全会提出的“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”的环境治理要求高度契合．当前，我国环境污染事故频发，危害及其严重，但我国保险市场并不发达，企业侥幸心理强，风险意识差，环境污染投保的自动性较低，环境污染责任保险推行效果不明显．因此，以强制手段落实环境污染责任保险，在我国现阶段具有强烈的现实紧迫性，社会意义重大．

目前我国环境污染强制保险制度正处于发展初期，理论界相关研究起步也较晚，大多数研究从政策推行角度研究环境污染自愿责任保险制度某些细节或政策体系的构建，如尤静、王育才和张超德国学者对我国环境污染责任保险在法律支持、资金保障、承保范围、投保模式等方面存在的问题与对策展开了相应研究［1］，但这些研究均缺乏针对环境污染强制责任保险制度的专门探讨．另有学者如孙艳秀关注了环境污染强制责任保险制度，对环境污染责任保险为何需要强制的原因进行了分析［2］，但没有提出相应的具体解决对策．

文中对该制度发展中面临的障碍性因素进行解析，试图探索相关的对策与办法，以期增强其强制性和操作性，对其经济社会潜能的发挥有所裨益．

1 制度发展的制约性因素分析

大量的事故不可能完全通过侵权法来提供救济［3］，在环境保护领域强行引入保险机制，有利于分散企业经营风险、保障受害人获得及时充分的经济补偿、提升企业环境风险防范和管理能力［4］．从我国环境污染责任保险发展的内外部环境来看，环境污染强制责任保险制度在推广中面临的制约性因素复杂而多元，其社会经济潜能发挥受阻．

1．1 法律层面的强制性缺失

目前我国环境保护基础法律规范中没有关于环境污染强制责任保险制度的规定．长期以来，我国环境污染责任保险主要以“指导意见”、“实施意见”、“推动方案”等政策试点的方式，通过行政手段来“强制”推行，且在内容上以自愿性环境污染责任保险为主，强制性保险近年才被重点关注．如2007年环保部与保监会联合发布《关于环境责任保险工作的指导意见》，决定在部分试点省市开展环境污染责任保险制度，但只有长沙和昆明两地通过地方法推行环境污染强制责任保险；2011年10月20日，国务院公布《关于加强环境保护重点工作的意见》，开展强制性环境责任保险试点；2013年2月，环保部与保监会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称2013年《指导意见》），要求各地在涉重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进环境污染强制责任保险试点．据报道，截至2013年，陆续有十多个省份开展了环境污染强制责任保险试点工作［5］．整体来看，我国已经初步确立了以自愿保险为主、强制保险为辅的环境污染责任保险制度体系，并且，对一定领域的环境风险企业强制适用环境污染责任保险将成为今后的重要发展趋势．

但从客观效果来看，政策虽然具有灵活性和针对性强的优势，但也具有稳定性差和强制力弱的内在缺陷，刚性要求和硬性约束机制缺乏，执行中容易停留在宣讲、号召和传达阶段．目前我国保险市场不发达，企业对该险种的意义和作用认识不到位，投保积极性不高，保险公司因风险大承保意愿也不足，制度落实效果远远低于预期．如河北省至2010年3月环境责任保险投保率为零，昆明市投保企业仅占应投保排污企业总数的7．8%［6］；作为最早一批10多个试点省份中的湖北，2007-2012年5年累计投保企业只有104家，不足总量的1%［1］；截至2011年底，全国共发生57例5环境污染责任赔付案件，赔付金额总共只有503万元［7］．这些数据鲜明应证着我国环境污染责任险推行的难度，同时也说明没有法律做依据和后盾的环境污染强制保险的“强制性”明显不足，依靠行政力量推行举步维艰．

1．2 环境污染强制责任保险法律技术标准不健全

环境污染事故具有间接性、复杂性、潜伏性、突发性、转化性等特征，危害后果严重、涉域广泛、受害众多、复修困难，这就决定了环境污染责任保险技术难度远大于其他商业保险险种．再加上我国环境污染强制保险市场累计经验并不丰富，相关技术支撑仍显得不足，主要表现为

1）我国环境污染行业风险评估机制不健全，评估标准不明确、不全面，评估程序不规范；缺乏对第三方专业技术评估机构及人员的相应资质要求，重大复杂技术难以突破．目前我国在涉重行业领域已经制定出行业环境风险评估技术指南，但其他诸多行业的环境风险评估技术指南仍未颁布，相应行业的风险评估缺乏技术支撑；还有些行业环境风险评估方法难以确定，风险识别和量化难度较大，严重影响强制责任保险费率的制定．

2）环境污染损害评估鉴定技术不够成熟，有些操作程序过于繁琐复杂；相关技术方法的基础性研究不足，在时空范围界定、监测调查、快速评估等核心技术方面也存在较大瓶颈．地方环境污染损害鉴定评估机构数量有限，在能力建设、机构设置和人才培养上都比较薄弱．

3）由于相关第三方评估鉴定机制不完善，保险公司对环境污染责任强险的风险类别、分布概率、投保企业历史环境事故损失、环境风险管控能力等方面的真实情况无法掌握，风险评估、标的定价、事故定损等专业细节缺乏客观、详细的数据支撑，致使保险费率的科学厘定、保险险种的拓展研发和保险条款的合理设计均存在现实困难，环境污染责任强制保险制度发展受阻．

1．3 环境污染侵权责任认定机制不健全

在法律责任体系不完备的情况下，试图通过强制责任保险来完成侵权责任体系的任务是违反逻辑规律的．目前我国环境污染侵权责任认定机制存在下列不足：

1）关于环境侵权责任的认定、追责机制不健全．《侵权责任法》否定了《民法通则》中关于环境污染侵权违法性要件的规定，对环境污染侵权实行无过错责任原则，即不论行为主观有无过错，也不论行为人排放的污染物是否超过国家标准，只要存在环境污染的危害或损害的事实，即构成环境侵权责任（符合法定免责条件除外）．但是，在环境保护法律领域，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》与《侵权责任法》相一致，《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》则均要求环境污染侵权具备违法性条件，如此混乱的局面难以有效对行为性质作出认定．

2）环境侵权赔偿范围偏窄．《环境保护法》等相关法律对环境污染损害赔偿范围的规定一般局限于受害人的人身与财产损失．2013年《指导意见》明确例举的保险责任赔偿范围除了第三方人身伤亡或者财产损失外，还包括投保企业为了降低或减少对第三方的生命、财产损失所发生的必要合理的施救费用、投保企业依法为控制污染物扩散或清理污染物而支出的必要合理的清污费用以及投保双方约定的其他赔偿责任．实践中，精神损害以及生态环境本身所遭受的污染损失等并不被纳入其中，实际上减轻了污染者应负的法律责任．

3）环境侵权索赔期限不科学．根据《环境保护法》的规定，环境侵权索赔期限仅为3年，与环境污染的长期性、潜伏性特征不匹配，不仅助长了风险企业的侥幸心理，也削弱了环境污染强制责任保险制度的公益性．

1．4 长效激励机制不完备

环境污染强制责任保险兼具商业保险和政策保险的双重特征，其发展初期，需要国家对投保企业和保险企业进行配套资金扶持和税收激励机制．但环境污染责任保险推出的几年来，国家相关扶持与激励措施仍落实困难．2013年《指导意见》对投保企业规定了两项鼓励和引导措施，即在安排环境保护专项资金或者重金属污染防治专项资金时对投保企业污染防治项目予以倾斜以及金融机构对投保企业优先给予信贷支持，但这些激励措施因为没有法律上的制度保障，具体执行中随意性较强，贯彻落得面临困难，企业积极性缺乏稳定的制度激励．目前，国家在政策层面和法律层面上均没有对承保环境污染强制责任保险的保险公司给与任何激励措施．事实上，根据《财政部、国家税务总局关于保险公司开办的一年期以上返还性人身保险业务免征营业税的通知》（财税［2005］145号）的规定，我国对于保险业一直实行严格的税收制度，除对农牧保险和指定的8家保险公司经营的一定范围的人寿保险品种免征营业税外，其他保险均按照保费收入的5%收费，影响了保险公司自我积累能力．同时，国家对保险合同的双方也没有给与财政补贴优惠，政府对社会力量发动不够，尚未建立环境损害赔偿社会救济基金，保险公司开拓市场的积极性受到影响．

2 发展的对策

国家高度重视党的十八届五中全会提出加大环保法的社会背景下，对环境污染风险行业强制推行环境污染责任保险制度，是有效缓解当前环境污染与经济发展之间的紧张关系并消解由此而来的社会矛盾的重要举措，必须加大推进力度，进一步完善制度体系．

2．1 积极推动环境污染强制责任保险制度的法治化

环境污染强制保险制度包括相关法律法规和政策制度两个层面．发达国家都以法律的形式明确规定环境污染责任保险的制度类别和法律地位，如美国1976年《资源保全与恢复法》、德国1991年《环境责任法》、瑞典1969年《环境保护法》等都明确规定了环境污染强制责任保险制度，实施效果良好．我国的试点历程也同样表明，单纯依靠政策来推行的环境责任保险效果甚微，必须在法律上肯定环境污染强制责任保险制度存在的合理性和必要性．具体措施为

1）完善相关环境保护立法，在《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等基本和专项环境保护法律的修订过程中，写入环境污染强制责任保险的内容，以提高并明确其法律地位．

2）借鉴我国成功推出的机动车交通事故责任强制保险制度的做法，在《保险法》之外，另行制定关于环境污染责任保险制度的专项法律法规即《环境污染强制责任保险条例》，专门就强制投保企业的范围、保额保费厘定、环境风险评估、环境事故理赔机制、信息公开、激励和约束机制等该问题作出统一规定．需要重点强调的是，在立法内容上，应在制度层面健全行政监管职责及责任追究，加强协调和督促检查机制；实现约束措施与激励机制的法治化．如立法中明确列明应投保而未投保企业在企业项目竣工环保验收审批、排污许可证核发、信贷准入、环境保护专项资金和污染防治专项资金等相关资金的申请等方面应受到的严格限制与不利后果，改变约束机制疲软、执行乏力问题；对已投保企业的各项激励措施在内容上应该兼顾各方当事人利益，明晰法律权利，构建全面、合理的长效激励机制，实现环境污染强制责任保险法治化管理．

2．2 健全环境污染强制责任保险技术体系

成熟的技术体系是环境污染强制责任保险制度的核心组成部分，保险部门和环保部门需要积极开展更多的基础性工作和重大技术支持．

1）健全环境污染风险评估机制，加大对涉重行业环境风险评估依据、评估内容和评估方法的研究，对目前风险识别和量化难度较大的行业积极进行风险评估技术攻关，综合考虑生产因素、厂址环境敏感性、环境风险防控、事故应急管理等指标，制定科学的风险评估指南．积极发展第三方评估机构的规模，规范评估机构、评估人员的资质认定，完善评估程序，提升评估能力和评估质量．

2）健全环境污染损害事故评估鉴定机制，不断完善环境污染损害计算办法和评估鉴定方法，加强操作性；明确评估机构运作规范，建立评估鉴定标准；推动污染损害评估鉴定核心技术的深入研究．将鉴定评估人员的培训常态化和制度化，提升环境污染损害评估鉴定机构的能力建设，建立基础数据平台．

3）保险公司积极探索多样化的环境污染责任保险产品类别，根据不同行业和企业的环境风险状况，制定个性化的保险费率；不断研究制定合理的保险条款，科学权衡和配置合同各方权利义务．

2．3 完善环境污染侵权法律责任体系

明确的责任认定是责任保险产生的前提．我国环境侵权法律责任的认定需要解决三个问题：

1）统一环境侵权的构成要件，违法性不应成为其要素，环境侵权实行无过错追责原则．与一般侵权行为不同．环境侵权责任的承担，很大程度上具有分摊不幸损害的目的，要求污染物排放超过国家标准造成损害才可构成侵权，难与环境污染成因相契合．国外的通说、判例与法规也认为，污染源遵守公法标准并不能成为私法上不予追究的理由．因此，应该修改《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》，使其与《环境保护法》和《侵权责任法》保持一致．

2）扩大环境侵权赔偿范围．为增强企业的环境风险意识，加大企业环境污染成本，建议在第三者人身伤亡和财产损失、防止污染扩大以及消除污染而发生的必要的、合理费用外，还应该将精神损失和污染修复与生态恢复费用纳入环境损害赔偿范围．这也是国际社会的通行做法．

3）在索赔时效，为加强对受害人的权利保护，应借鉴国际上的通行做法，规定合同失效后提出索赔请求的最长时效期限．美国等发达国家一般规定为30年，我国在制度执行初期可考虑适当缩短为10年．

2．4 健全激励引导机制

在环境污染强制责任保险制度发展初期，我们仍需要从下列方面完善其引导激励机制：

1）强化制度宣导，帮助企业树立积极投保理念．针对当前不少应投保企业观望态度或侥幸心理，政府应当开展积极的制度宣传与推广，纠正企业对环境污染强制责任保险的不正确认识，提升投保主动性与责任感．

2）对经营环境责任保险的保险人实现税收优惠，如仅按照保费收入的2%或3%收取营业税，以提高保险公司的自我积累能力和抗风险能力．对于购买环境责任保险的企业，除了将投保费用在税前列支外，同时可将企业所缴纳保险费按照一定比例冲抵其应缴纳排污费，以提高风险企业投保积极性．

3）增加财政专项资金投放力度，用于支持环境污染强制责任保险试点工作，通过财政补贴激励投保企业和保险公司，补贴额度可按照保单数量或金额大小进行分配．

4）建立环境损害赔偿社会救助基金．环境污染损害赔偿基金与环境责任保险制度相互补充，是国家赔偿与救济机制的重要组织部分．参考国内外的一些经验，我国应大力推动建立环境污染赔偿社会救助基金，积极开拓资金筹集渠道，如通过国家财政拨付转移一部分资金、提取一定比例的排污费、社会团体和个人捐赠、环境税、对未投保环境污染强制责任保险企业给予的行政罚款、救助基金管理机构依法向环境污染事故责任人追偿的资金及其孳息等．

3 结 语

通过专门法律制度的安排对一定领域的环境风险企业适用强制性环境责任保险将是我国环境污染风险社会化、市场化管理重要的发展趋势．我国环境污染强制责任保险制度在政策试点推行中面临执行困难、收效不高的尴尬局面，制度在“强制性”、操作性、专业性和激励性等方面存在严重不足，社会效能的发挥大打折扣．究其原因，关键在于该制度法律地位不明，缺乏法律依据和制度后盾，影响费率厘定和险种研发的重要法律技术水平不高，环境污染侵权责任认定体系不健全，配套长效激励机制不完备．因此，我们亟需制定关于环境污染强制责任保险制度的专项法律法规，统一环境污染侵权责任认定标准、明确赔偿范围和索赔时效，健全环境风险评估机制和环境事故损害评估机制，通过税收优惠、财政补贴以及建立环境污染赔偿社会救助基金等措施健全激励机制，从而打破制度发展的障碍性因素，实现制度运作的法治化和专业化．

［1］ 尤静，王育才，张超．浅析我国环境污染责任保险面临的问题与对策［J］．特区经济，2011（3）：239．YOU Jing，WANG Yu-cai，ZHANG Chao．Problems of Environmental Pollution Liability Insurance and Their Countermeasures［J］．Special Zone Economy，2011（3）：239．（in Chinese）

［2］ 孙秀艳．环境污染责任险为何要强制［N］．人民日报：2013-03-23（009）．SUN Xiu-yan．Why Is Environmental Pollution Liability Insurance Mandatory［N］．People’s Daily，2013-03-23（009）．（in Chinese）

［3］ 王利明．我国民法典重大疑难问题之研究［M］．北京：法律出版社，2006．WANG Li-ming．Research on Major Difficult Issues in the Civil Code of China［M］．Beijing：Law Press，2006．（in Chinese）

［4］ 环境保护部，保监会．关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见［EB／OL］．（2013-02-21）［2015-09-05］．http：／／finance．caijing．com．cn／2013-02-21／112520371．html．Environmental Protection Department，the China Insurance Regulatory Commission．Guiding Opinions on the Pilot Work of Compulsory Liability Insurance for Environmental Pollution［EB／OL］．（2013-02-21）［2015-09-05］．http：／／finance．caijing．com．cn／2013-02-21／112520371．html．（in Chinese）

［5］ 张轶骁．高污染企业试点强制投保环境责任险 十余省份已试点［N］．新京报，2013-02-22（A05）．ZHANG Yi-xiao．High-Polluting Enterprises Piloted Compulsory Insurance Environmental Liability Insurance More Than Ten Provinces Piloted［N］．Beijing News，2013-02-22（A05）．（in Chinese）

［6］ 湖北省环境保护厅办公室．湖北省环境污染强制责任保险推动方案［EB／OL］．（2013-05-10）［2015-09-05］．http：／／report．hbepb．gov．cn：8080／pub／root8／bgswj／201305／t20130510＿60983．html．Office of Hubei Provincial Environmental Protection Department．Environmental Pollution Compulsory Liability Insurance Promotion Program of Hubei Province．（2013-05-10）［2015-09-05］．http：／／report．hbepb．gov．cn：8080／pub／root8／bgswj／201305／t20130510＿60983．html．（in Chinese）

［7］ 刘洋．如何推进环境强制污染责任保险［N］．中国环境报，2013-04-12（002）．LIU Yang．How to Promote the Environmental Pollution Liability Insurance［N］．China Environmental News，2013-04-12（002）．（in Chinese）