论政策性金融立法的完善

陈　慧

(福建船政交通职业学院管理工程系，福建 福州 350007)



论政策性金融立法的完善

陈慧

(福建船政交通职业学院管理工程系，福建 福州 350007)

摘要：国外政府和立法当局普遍遵循专门法的思维，针对政策性金融进行专门立法建设,同时秉承与时俱进的思想适时对该领域的法律加以必要修改，这就使得政策性金融领域的法律既具有一定的专业性和稳定性，又具有创新性和联系性。相比之下, 由于我国金融市场起步较晚，政策性金融机构的设立和运行尚处于不断摸索的过程中，而相关领域的政策性金融法规更是无影可循，因此，必须加快推进政策性金融立法工作，完善我国的金融市场。

关键词：政策性；金融立法；完善；规范化

就整个金融体系而言存在多种分析角度，若从定义的角度分析，政策性金融是相对于商业性金融而存在的，两者都是整个金融体系的有机组成部分，它们之间是对立统一的关系。从历史存续的维度看，商业性金融要早于政策性金融，并且一直是金融市场的主导者，但随着市场经济的不断发展与完善，政策性金融逐渐成为金融市场的重要参与者，对原有完全市场条件下的金融活动形成有力的政府干预。这项金融创新对于维护金融市场的稳定性，保障金融活动的公平性具有不可或缺的地位，并且已经得到金融市场发展史的反复检验。

随着二战的结束，经济全球化势如破竹，金融市场也在其中发挥着至关重要的作用。一大批政策性金融机构如雨后春笋般在各国纷纷成立，同时跟进的还有相关的政策性金融法律。从西方的法制建设历程分析，它们多遵循专门法的思维，往往针对特定领域颁布一项或几项专门法律，同时秉承与时俱进的思想适时对该领域的法律加以必要修改，这就使得该领域的法律既具有一定的专业性和稳定性又具有创新性和联系性。相比于改革开放后的我国，金融市场本起步较晚，政策性金融机构的设立和运行处于不断摸索的过程中，而相关领域的政策性金融法更是无影可循。这就不可避免地导致我国金融市场中政策性金融机构自身存在种种不规范问题，不仅没有起到设立之初的作用，反而扰乱了正常的市场金融。因此，探索政策性金融法规的设立对于规范政策性金融机构自身行为以及维护整个金融市场的规范有序都具有重大的现实意义。

一政策性金融立法的基本问题

(一)政策性金融的概念和特征

政策性金融的定义分狭义和广义。从广义上讲一般指以政府为运作主体，其为了实现某些特定的政策目标，以政府信用为基础，直接或间接进行的一种特殊性、优惠性的资金融通行为[1]。狭义的政策性金融是指“在政府支持下成立、在法律规定的特定范围内展开业务、不单纯以追求盈利为目的、旨在促进国家经济发展和社会进步的特殊金融机构的金融活动”[2]。就政策性金融的特征而言，它具有以下三方面的表现：

一是政策性。政策性金融的定义本身就暗含了它的特殊定位。它的存在是以政府的官方认同和支持为前提，并以特殊的政策倾斜为依据。同时，它的经营资本大部分由政府提供，且从事的领域和行业都深深地烙上了政府政策的印记。在享受政府政策倾斜的同时，政策性金融的经营领域和业务范围也受到了格外严格的规范。由于其设立时的性质是公益性或者说是不以营利为目的的，同时金融市场中还存在一些见效慢、收益率低、回报周期长而社会公共生活又不可或缺的领域，这些也往往是商业性金融机构不愿涉足的领域，于是也成为政府设立政策性金融机构的目标领域。

二是特许性。政策性金融机构先天地具有政府颁布的特许经营权，这项特许经营权既规范了政策性金融机构只能在规定的领域从事运营活动，又规定了政策性金融机构所享有的特殊优惠。相对于商业性金融机构所从事的领域的一般性，政策性金融机构所存在的领域具有超出一般金融市场领域的困难，适当的政策倾斜——比如利率、贷款期限、担保条件等方面给予更大的优惠政策——对于金融市场的公平和稳定具有重要意义。

三是干预性。政府允许政策性金融的存在目的之一就是对金融市场中的市场竞争缺陷进行适度干预，以达到维持金融市场稳定，保证金融市场充分竞争，进而更大程度地合理配置市场资源。政府的干预不仅包括支持和鼓励商业性金融机构不愿涉足的金融领域，维护社会的健康发展，还包括积极引导和大力发展新兴金融领域，引领社会的创新发展。

(二)政策性金融立法的原则与体系

世界各国的政策性金融立法原则基本遵循以下几条：一是立法先行原则。一般而言是立法在先实践在后。相比于商业性金融，政策性金融的设立目标、机构性质、资金来源、运作机制以及监管机制等方面都不同[3]，因此，不少国家都非常重视政策性金融领域的立法工作，往往遵循立法先行原则。二是立法单行原则。一般指立法过程中，基于政策性金融的特殊性，专门制定不同的法律规范。政策性金融所从事的领域的特殊性受到自然环境、人口状况、社会发展水平等因素的影响，政策性金融机构所实现的目标肯定不同一般商业性金融机构，所以用以规范一般商业性金融机构的法律法规无法适用于政策性金融机构。三是立法均衡原则。政策性金融作为政府宏观调控的组成部分，其目的是弥补市场失灵带来的不良后果，实现市场的充分竞争与政府的宏观干预的有机契合。应通过以法律的形式将两者的关系加以规定和确立，保证两者在金融市场中都能够得到有效的实施，形成互补均衡的体系。

就政策性金融立法的体系而言，它专门指关于政策性金融机构的相关法律法规所形成的一个整体。相对于发达国家较为完善的政策性金融立法体系，我国的政策性金融立法体系工作还有许多要做。就政策性金融立法体系的形式而言，可以划分为引导型和补充型。引导型侧重于通过政策性金融机构来发挥政府的引导作用，主要是实现政府设立政策性金融机构当初的目的，加快社会整体经济的创新发展。这种类型多为发展中国家所设立，通过设立政策性金融机构来引领整个国家的快速赶超发展，实现经济的快速腾飞。例如60年代的日本、韩国以及现在的巴西、南非等国。补充型则关注自身的缺陷，以弥补经济发展中的短板。这种类型的金融机构多为经济发展水平较高的国家所设立，其主要的目的是完善本国的金融市场，为社会的全面健康发展提供必要的金融支持。最典型的就是英美两国。

就我国自身的发展阶段而言，政策性金融立法的体系应该侧重于引导型，即以加快发展经济，引领社会经济发展方向为主，最终建立一个符合我国国情的政策性金融立法体系。这项专门法律的出台不仅有利于巩固我国金融体制的改革，推进依法治国的进程；而且更有利于保障金融领域相关政策性金融机构的健康发展，对于政府规范金融市场秩序，干预金融市场危机提供法律支持；同时也促进了社会整体经济的良性发展，为经济领域的创新发展提供可资借鉴的立法经验，满足全面深化改革的法制要求。

二我国政策性金融立法现状及问题分析

(一)我国政策性金融的立法现状

以1994年设立三家政策性银行为标志，我国的政策性金融机构的相关管理活动已经有20年的历史。在这20年中，我国不断推进金融体制改革，在实践中探索金融市场的管理规范化问题，加强对金融领域的法律制度建设，但相对于政策性金融领域而言，法律规范的制定和出台则明显滞后，三家政策性银行和其他政策性金融机构的管理和运用一直处于无法可依的状态。

就已出台的相关法律而言，只涉及到银行类政策性金融机构，而对于非银行类政策性金融机构的相关法律规定一直是缺失的。1993年颁布的《中国人民银行法》从法律监管的角度对政策性银行做了具体规定，但2003年修改过的《中国人民银行法》又取消了专门对政策性银行监管的具体规定，将政策性银行与商业性银行等同。在随后颁布的《银行业监督管理法》的附则中又对政策性银行的相关立法工作留有一定的余地。

就已出台的行政法规而言，没有专门规定政策性金融机构的行政法规。国务院发布的《国务院关于金融体制改革的决定》以及国务院下发的组建通知等文件不都是行政法规[4]。总之，从我国政策性金融机构成立以来的20年间，各类政策性金融机构的组织、运行和监管基本上依据的是内部组织章程等非法律规定，政策性金融法的缺失使得政策性金融机构长期游离于法律规范之外，处于“无法可依”的状态。

(二)我国政策性金融立法存在的问题

一是对政策性金融机构定位不清。在我国现实的金融市场中，政策性金融机构在执行国家宏观经济政策的同时又以金融市场主体的身份参与金融活动，使人们很容易把它与一般的商业性金融机构混为一谈。对政策性金融机构的定位没有明显的区别性规定，很可能导致政策性金融机构利用自身的优势条件与金融市场中一般商业性金融机构展开不公平竞争，最终导致对设立政策性金融机构初衷的背离。这种现象的产生除了政策性金融机构自身的不规范经营以外，也离不开相关的政策性金融法律法规的缺失与规范的不明确。政策性金融机构是政府干预金融市场的特殊金融手段，它们的主要任务是贯彻执行国家特殊的经济政策，支持区域和部门经济的发展[5]。正是因为对它们的定位出现模糊，致使各类政策性金融机构在具体金融市场中的运行出现不规范的现象，同时也导致了相关的监管缺失。这不仅对政策性金融机构自身的良序发展产生危害，而且扰乱了正常的金融市场秩序，严重背离了政府设立政策性金融机构的初衷。

二是立法内容不完善。就政策性金融法的相关内容而言，主要存在以下三点：(1)本该由政策性金融法加以规定的内容缺失。查询当前相关的政策性金融法律文件，针对政策性金融机构的风险方法机制并未作出规定。(2)已有的规定内容不具备执行性。比较典型的是对政策性金融机构监管机制的规定，其中规定对政策性金融机构与商业性金融机构进行统一标准的监管，因此无法真正达到设立监管机制的目的。(3)部分内容严重滞后，立法进程缓慢。对于部分政策性金融机构的主营业务范围的规定趋于僵化，相关立法进程缓慢，导致政策性金融机构利用自身政策优势与一般的商业性金融机构进行竞争，危害金融市场的稳定与繁荣。

三是立法层级过低。随着建成全面小康社会目标的提出，金融业的作用日益得到重视，而它自身所具有的高风险性，历来都是各方关注的焦点。金融市场主体中的政策性金融机构对于维护金融市场的稳定与繁荣具有不可或缺的作用，从国家层面来讲，出台一部专门法律加以规范完全有必要。而我国目前的现状却恰恰相反，针对各类政策性金融机构的相关管理规定主要是国务院发布的各种决定、命令、通知、各类机构的内部章程和其他政策性文件，这不仅导致对具有重要作用的政策性金融机构的监管缺失具有法律权威的相关法律文件，而且致使对政策性金融机构的监管缺乏系统性和全面性。

三我国政策性金融立法的完善对策

加快推进政策性金融立法工作对于完善我国金融市场具有重大的理论和现实意义，应着重从以下几点入手。

(一)明确政策性金融立法的原则和目的

依据前文所述，针对政策性金融立法工作一般都遵从“立法先行、立法单行和立法均衡”三原则。对于不同的国家往往会有一定的侧重点，作为发展中国家的我国，当前的重要任务是发展经济，因此政策性金融机构的设立具有国有性质，自然由国家承担最后风险原则。就立法先行原则来说，我们要积极吸取其他国家的成功经验，有效发挥立法的导向性作用，以政策性金融法的出台为契机，积极引导经济体的转型跨越式发展。同时政策性金融机构的立法工作一定要协调好政策性金融机构与一般商业性金融机构的关系，秉持立法均衡原则。

就立法目的而言，它是指立法者创设法律所预期实现的目的。每一部法律的创设都有其特定的制定目的[6]。应通过明确政策性金融机构立法的目的来规范我国的政策性金融机构的组织、运行和监管，为规范金融市场的稳定提供可资借鉴的价值取向。

(二)界定政策性金融机构的性质和法律地位

依照国际惯例，并结合我国的实际国情，应将政策性金融机构的性质明确写进法律文件中。政策性金融法的主要适用对象就是政策性金融机构，它是建立在国家信用基础之上，主要是贯彻执行国家政策，以干预金融市场中的不合理决策和行为，达到平衡金融市场的预期。明确政策性金融机构的性质对于区分政策性金融机构与一般商业性金融机构具有十分重要的指标性意义，对于规范金融市场中政策性金融机构的行为同样具有重要的评判意义。

法律地位是指法律赋予自然人、单位、组织或者物以一定的人格，限定其在法律关系中能独立地行使权利和履行义务的范围。政策性金融机构只有拥有了法律明确规定的法律地位才能保证其在金融市场中的行为受到法律的保护。目前对于政策性金融机构的法律地位还是一个悬而未决的问题，它到底属不属于法人，又是何种法人，专家学者并未有一个定论。纵观当前国内学术界的讨论，笔者认为，将政策性金融机构设定为独立法人与国家的经济社会发展水平更相适应。

(三)健全政策性金融机构的组织机制和业务范围

政策性金融机构的性质决定了它的组织机制不能完全照搬一般的商业性金融机构的组织机制。基于不同领域的政策性金融机构，政策性金融法对组织机制的规定不宜过于详细，而要适当考虑他们的特殊性。对于政策性银行而言，在明确内部治理结构的前提下，应强化国有的性质，可以由财政部、发改委和商务部等部门共同选任理事组成理事会作为银行内部最高决策机构；可以在理事会下设各专家委员会作为咨询机构；同时要设立监事会，保证对政策性银行的有效监督。

政策性金融机构的设立本身就具有一定的任务目的和限定领域，它的业务范围必须由政策性金融法加以明确规定。不同领域的政策性金融机构的业务范围不得重叠，相似领域中的政策性金融机构的业务范围也要尽量加以明确区分，以防止政策性金融机构在运营过程中偏离设立它们的初衷。

(四)建立健全政策性金融机构的监管制度

监管对于任何政策性金融机构都不可缺失。政策性金融机构的监管机制主要是对政策性金融机构的业务活动进行监督管理的一套机制，包括监管主体、监管方法、监管权限和机构设置等[7]。我国目前组成了以“一行三会”——央行和银监会、证监会、保监会——为主体的金融机构监管体系。它们对包括机构人员配备、内部人员行为和机构外部行为在内的一系列金融机构行为是否合法进行监督管理。当前这种监管机制是直接套用商业性金融机构的监管机制，这套监管机制并没有充分考虑政策性金融机构自身的特殊性，监管机制的效用发挥也不理想。所以，在政策性金融立法过程中，一定要重新调整政策性金融的监管机制，明确建立一个以财政部为主体，银监会、证监会、保监会、审计署等多部门参与的监管模式。

作为金融法的重要组成部分，政策性金融法的缺位对于当前和今后我国金融市场的发展、繁荣和稳定带来了巨大的隐患，改变这一现状势在必行。应在借鉴世界先进经验的基础上，结合我的具体国情，不断推进政策性金融法的立法进程，为我国的经济发展和社会繁荣提供坚实的法律保障。

参考文献：

[1]王学人.政策性金融论[M].北京：中国金融出版社，2014.

[2]杨涛.新形势下对中国政策性金融改革的思考[J].当代经济管理，2010， (4).

[3]白钦先，剑眉.论政策性金融与商业性金融的相互关系[J].上海金融，2005，(1).

[4]刘刚，白敦.我国政策性银行亟待立法[J].广东金融学院学报，2005，(1).

[5]丁孜山，丁蔚.政策性银行的资金运用与风险管理[J].河南金融干部管理学院学报，2005，(3).

[6]武海峰.中国进出口银行立法的基本构想[J].商场现代化，2006，(3).

[7]王伟，陈阳.国外政策性金融监督制度比较与启示[J].经济纵横，2009，(5).

(责任编校：简子)

On the Perfection and Standardization of Policy Oriented Financial Legislation

CHEN Hui

(Department of Management Engineering, Fujian Chuanzheng Communications College,

Fuzhou Fujian 350007, China)

Abstract：Due to the late start of China’s financial market, the establishment and operation of policy oriented financial institutions are in the process of continuously exploring, and policy oriented financial legislation of related fields has no principles to follow. Therefore, it is necessary to speed up the promotion of policy oriented financial legislation.

Key Words：policy; financial legislation; perfection; standardization

作者简介：陈慧(1980— )，女，福建罗源人，福建船政交通职业学院管理工程系讲师，硕士。研究方向：经济法。

收稿日期：2015-05-25

中图分类号:D912.28

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)04-0069-03