协同治理视角下中国社工机构服务评估的困境与化解＊——来自广州家庭综合服务中心的观察

谢棋君 王青青

(1.广东科贸职业学院，广东 广州 510450;2.广州大学，广东 广州 510006)

一、研究的缘起

中国政府坚持以人为本，将民生幸福作为执政核心理念，全面落实民生为重的思想，从而为社会工作机构(以下简称“社工机构”)的培育与发展提供了良好政策环境，大大强化了社区的幸福指数。同时，由于处在实践探索与互动对话阶段，对社工机构服务的评估仍缺乏针对性、系统性指标体系。评估现状表现为:一方面，从整体上讲，社工机构的评估在相当程度上促进了项目和机构的专业性和规范性。尤其广州在2009年第三方评估机制被引入之后，社工机构评估体系被建构起来，对其提供服务的监督和监管也日趋全面，从而客观上对“以评促建”起到积极的催化效用。另一方面，评估也出现了形式主义、文牍主义、谎报等行业乱象。评估前突击式补充完善资料，甚至于杜撰材料。而作为第三方的评估机构，往往只在评估规定的期限内做完规定的流程，并撰写评估报告，最后给出相应的成绩。那么，评估方在评估前或者评估后的任何时间段内对该被评机构的认知可算作信息真空。当然，中期评估和末期评估间隔的时间段内还有过程评估，然而据观察发现，过程评估也多流于形式，对结果评估有何影响仍然有待商榷。且在评估结束后，评估专家反馈给社工机构的问题和建议也较为笼统、可行性不高。

基于以上社工机构评估中面临的现实困境，本课题尝试以协同治理理论为观察视角，通过深度解剖作为社工服务供给载体的家庭综合服务中心，立体呈现评估当中各方存在的问题，希冀构建出一套系统的多元治理体系，从整体上指导以提升无论是评估方还是被评估方的服务水平，也对于该领域的研究做一定程度的补充和深化。

二、中国社工机构服务评估的困境触发机理

(一)政府角色定位偏差与管制惯性频发

社会公共服务的主要承担者就是政府，政府的重要职能就是向社会提供公共服务与公共产品。2012年，党在十八大中提出的“全面建成小康社会”［1］的口号，政府提供公共产品和公共服务的责任在其中再次被重申，通过街道“家庭综合服务中心”提供系统专业的社工服务就是落地策略之一。由于政府历来是宏观调控的管理者，其对“家庭综合服务中心”考核内容主要包括两个方面，分别是检查下派任务的完成状况和评价服务中心的整体运行状况，前者与政府本身的工作内容紧密相关，容易考评，一直是考评的重点;后者因为难以测度的缘故，易于被忽略。所以说，政府并不擅长于微观领域的专业引导，一方面，站在其视角之下的直接评估易于出现结果的偏差，反而难以起到改善服务供给水平的作用。另一方面，政府与社工机构之间本就不存在隶属关系，而应是合作共赢伙伴。［2］是故，政府最多只能以监督者的身份来考察、评估、督促、引导家庭综合服务中心的服务。更由于我国当前处于政府职能转换与让渡阶段，少数部门甚至对社会工作机构的自治属性与功能了解并不透彻，将其视为自身构成部分纳入管理范畴，例如管理社工机构的人、财、事等诸多方面。同时，由于社工机构的经费、联络人员、工作内容都依赖于政府，以政府牵头的评估团进行的评估，会令社工机构为了迎合政府的各项考核，而忽视了自身本该具备的职能，服务效果大受影响。

(二)社工服务难以量化与人力资源供给匮乏

在政府购买社工服务这一过程中，社工机构在政府购买社工服务这一关系中，其主要扮演的角色是社工服务政策的宣传者、执行者、资源整合者及服务的提供者。［3］概言之，它是承接“家庭综合服务中心”的运营，在运营过程中向社区居民提供专业化的服务。而对于现阶段“家庭综合服务中心”的评估而言，其主要由社工服务绩效在内的多个绩效模块构成，内容机械理性，只讲求数量，忽视了服务质量;最重要的是社工供给的服务属于无形输出，难以具体量化。按照现在施行的服务评估指标，社工按部就班围绕考核去逐项完成指标式专业服务，只会发现效果不尽人意，不能与辖区内的服务诉求所匹配。而“家庭综合服务中心”现在所采取的方式正与机械考评方案相反，其基于专业背景下充分适应所在社区的真实要求，两者间的冲突只能导致评估僵局出现。另外，在我国现实中，社工这一职业并没有很好地被社会大众所接受。一方面社工职业衍生于西方宗教慈善背景，其工作仍未得到政府真正的重视与社会公众的理解;且社会工作在中国的发展还处于新生状态，这都造成了从业人员的总体数量相对匮乏。另一方面，如果从个体的角度上来讲，社工的服务已经较为到位，小组间的合作也颇有成效，但是经济基础决定上层建筑，在政府财力支持有限的前提下，难以吸引社会力量积极培育社工。毕竟社工不只是一个服务公众的崇高信仰群体，他们也同样面临生存与生活的问题。没有良好的社会认同与收入的支撑难以保障人力资源的连续供给。

(三)评估机构评估工具非科学化与团队构成紊乱

评估主体的独立性是保证绩效评估的客观性的关键。那么，评估活动要保证其公平公正性，就需要专业、权威的组织来进行，最好由不受评估结果影响的外部机构来执行。调查中发现，目前在广州市各区第三方评估都已铺开，广州市有市社协、汉达、馨源、优势力等多家评估机构开始履行评估职能，所以，这就提供了相对客观的视角去评估社会工作服务项目的服务质量，尽量避免项目的行政化倾向。但是，担当评估工作的被委托第三方机构所使用的评估方案大都沿袭企业绩效管理的方法，或者是直接“照抄照搬”，而中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅印发《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》(以下简称《办法》)中明确规定，承接街道“家庭综合服务中心”服务的社会组织为具备相应资质的民办社工机构，以确保服务的专业性、公益性及非营利性。这就从根本上否定了第三方评估机构的“经济人”假设前提，可事实上已经埋下了巨大隐患。那么，长此以往，评估手段的非科学化会导致被评估机构的服务紊乱、评估标准化体系建构的困局。另外，这些评估机构在开展社会服务评估时，会外聘一些评估专家，但这些评估专家的资历、能力如何较少人知晓，对评估标准的理解能否与评估机构的理解一致，很难知晓;而且，社会服务评估更多采用的查看文件、听取汇报、面谈等定性评估方式，较少出现有针对性地客观、量化评估工具，这也间接影响了评估效用的顺利达成。

三、协同治理视角下中国社工机构评估困境的化解

由于政府角色定位偏差与管制惯性频发、社工服务难以量化与人力资源供给匮乏、评估机构评估工具非科学化与团队构成紊乱，造成社工机构评估普遍式的困境出现，那么从政府主导下的良性评估体系建构、多渠道资源整合下的优质社工服务输出、探究专业的社工机构评估考核路径三个维度出发，寻求困境化解之道，无疑具有较强的指向功能和现实意义。

(一)政府主导下的良性评估体系建构

协同治理理论中，治理主体多元化的内涵与家庭综合服务中心倡导的“政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”结构不谋而合。［4］政府为何能为主导?首先是在于政府具有改善人民生活的权利与义务，其重要职能之一就是提供公共服务。而“家庭综合服务中心”的设立，为政府向社会、公民提供优质、高效的公共服务提供了便利。政府部门不仅仅是资源提供者，还是评估的组织者与参与者。在提供资源的同时，注重专业技术政策的引导，加强政府政策指导力度，避免“行业乱象”，在提供资源和政策的过程中避免行政色彩过浓，否则行政管理对专业发展来说就是一种干预。

在监管方面，政府要做好各方面的有效的监管工作，保证各个系统申诉渠道的畅通，这点可以借鉴香港比较严格的评估监管机制。一些专业人员表示如有对评估结果或者公平性表示质疑需要有合理的渠道来表达这些质疑，同时监管的主体可以使用多方参与的原则，居民和一线工作者都可以在一定比例下参与监督评估工作，这样才能提高评估工作的透明度和民主性。

在评估主体方面，要实现多元化与专业化的结合。为达到增加评估的外在动力与内在动力的目标，要使评估主体多元化，从多个视角评估社会工作的状况，从不同角度评估一线社工的工作绩效。［5］并且，为了充分保证评估的有效性与客观性，评估主体必须不断地提高自身评估的专业性，提升评估专业人员的职业素质，多方考虑评估工作者人格、性格等因素，加强评估项目管理工作。

在评估标准方面，本土化和统一性相结合。首先政府购买服务的标准要统一，在借鉴国外社会管理模式的基础上积极探索适合我国特色发展的服务模式;其次，建立科学的动态评估指标体系，既能够保障评估体系的稳定性，又能紧密贴合不同发展阶段的组织和地区实际，这些标准体系的设计都应在标准统一的前提下进行。

评估内容方面，注重专业内容的评估，突出社会工作价值理念。在评估开展中不仅仅是考察一个社工机构做了多少个案、小组及社区活动，用这些数量的多少去衡量服务质量是颇受质疑的，因此笔者建议在服务质量上注重社会工作手法及社会工作价值理念的引入，才能考察是否促进了社会增权、和谐与进步。

(二)多渠道资源整合下的优质社工服务输出

协同治理理论注重各子系统的协同性。广州市政府对家庭综合服务中心的建设尤其重视。一方面，政府通过购买服务的形式投入大量资金用于建设“家庭综合服务中心”。《办法》提出，政府购买社会服务资金要纳入常态化财政预算，经费由财政按比例分担。另一方面，广州市政府还鼓励与引导各类企业、志愿者组织、社会团体、基金会支持民办的社工机构积极参与到街道“家庭综合服务中心”的运营中来，设立“福利彩票公益金”以用来支持“家庭综合服务中心”建设的机制，发挥政府的引导作用，通过“政府购买主导、社会支持辅助、机构自筹建设”的形式组织投入各类社会资源。街道“家庭综合服务中心”的建立还整合了广州市当地现有的资源。

当前的评估双方存在地位的不平等，评估方高高再上，以“专家”自居、以“权威”标榜，社工机构或者被评项目小心翼翼、极尽讨好之能事。因此这种不平衡的评估关系限制了参与主体的自主性和积极性，导致真正参与评估过程的机构或项目都是十分有“代表性”的，这样评估方对服务情况只能是“只见树木不见森林”了。所以尽可能地使用增权评估模式，让街道工作人员、居民、服务对象、一线社工等相关方都不同程度地参与到评估中去，感受评估的整个过程，发表独立的、真实的看法，从而确保评估的公平性与合理性。特别是一线的社工，作为社工发展最重要的力量，他们更清楚自己服务的不足，进而反思每天开展的服务，正确地认识到评估对社会工作发展的推动作用，从自身的角度去推动评估工作合理科学地发展，这种自下而上的反馈对社会工作的发展更直接、更有效。

(三)探究专业的社工机构评估考核路径

对于建立适合本土化的社会工作评估制度需要政府、社会服务机构及社会工作学术界的共同参与，这样才能实现社会工作发展环境、社会工作实务、社会工作教学与评估研究的整合，从学术和教育的角度对社会工作评估进行研究，更有利于社会工作的专业性发展。而中国大陆社会工作评估的理论研究仅仅停留在最初项目管理和国外评估引入阶段，关于本土的社会工作评估机制的研究少之甚少，尤其是社会工作评估体系自存在到运用到实践中存在的问题更是甚少涉及，目前的研究一般是停留在借鉴中国香港经验的基础上对评估机制部分层面的分析，比如过程评估、结果评估、评估专家研究等，整体性和系统性研究较少涉及。国外的评估标准都是在其特有的社会背景下产生的，离开那种社会背景评估标准就失去了意义。近几年我国社会管理改革的变化比较大，社会环境一直处于大的动态变化中，所以评估的研究也应深入到当前的社会背景中去。当前我国关于社会工作评估研究资料面临两大不足:一是对社会工作评估机制运行的各个因素细化、成立条件、彼此之间的关系研究不足;二是对社会工作评估机制具体实践研究的不足。希望学术界能够在具体操作中总结经验、研究问题，促进教学工作，同时使社会工作评估在教育上能够做到前瞻性与发展性的整合。

［1］ 邸乘光.深化对党的十八大创新理论的研究［J］.中共郑州市委党校学报，2013(2):5-10.

［2］ 曾雪玲，陈建东，彭穗邦.政府与社工组织合作:J街家庭综合服务供给案例［J］.探求，2014(1):51-61.

［3］ 李晓敏.新入职社区社工的能力建设与角色定位——以济南市为例［D］.济南:山东大学，2013.

［4］ 韦朝烈，尹晓红.广州政府购买服务现状调查与对策建议［J］.探求，2012(5):32-36.

［5］ 金红.上海市社会工作服务机构评估机制之研究［D］.上海:复旦大学，2005.