深化中国—东盟合作打造自贸区升级版

李 杨 刘 鹏

深化中国—东盟合作打造自贸区升级版

李 杨 刘 鹏

一、中国与东盟经贸关系紧密，具备广阔的发展前景

(一)中国与东盟双边贸易和投资迅速增长

中国—东盟自贸区的建立，有力推动了双边贸易和投资发展。1993年中国与东盟双边贸易额为890亿美元，2013年增加到4436亿美元，年均增长20.2%，2014年进一步达到4803亿美元。东盟连续三年成为中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地，中国已连续五年成为东盟第一大贸易伙伴。在投资方面，中国对东盟直接投资流量和存量一直保持增长趋势。投资流量从2008年的24.8亿美元增加到2013年的72.7亿美元；投资存量从2008年的64.9亿美元增加到2013年的356.7亿美元。截至2013年年底，中国与东盟累计双边投资额已超过1100亿美元。此外，中国改善了对东盟的投资结构，对制造业投资有所增加。2008年中国对东盟制造业投资比重为9.5%，2013年增长到16.4%。为加速中国与东盟的投资，中国成立中国—东盟投资合作基金，向东盟国家提供较为优惠的信贷。经贸交流方面，中国与东盟早在1997年就举行了第一次领导人非正式会议，确立中国与东盟睦邻互信的伙伴关系。在经历经贸合作的“黄金十年”后，双边人员往来日益密切，政治互信日益增强。2014年是“中国—东盟友好交流年”，首届东盟经贸文化交流节的召开，极大地促进了中国与东盟的产业合作与行业对接。

(二)中国—东盟经贸结构互补，存在较大的发展空间

产业结构的差异对各国经济发展的影响不尽相同，三次产业间的互补可以为双方提供合作空间。中国与东盟地区产业链与产业布局较为完整，有较强的贸易互补性，双方具有互利共赢合作发展的条件。农业占GDP的比重，中国为10%，低于缅甸的34.9%、老挝的26.9%、柬埔寨的25%，又高于新加坡；制造业占GDP的比重，中国为46%，高于缅甸、老挝、柬埔寨、新加坡；服务业占GDP的比重，中国为44%，高于缅甸、老挝，远低于新加坡的67.9%。双方经贸合作深化可实现双方农业、工业、服务业间的整合，促进成员国经济的协调发展。双边贸易结构中，中国出口产品中机电等技术与资金密集型产品比重较高，纺织品服装等劳动密集型产品比重逐步下降；东盟出口产品中资源和劳动密集型仍占主导。中国与东盟可通过错位发展，加大产业合作，形成更加合理的产业分工，在延长产业链的同时实现优势互补。

二、中国—东盟自贸区协议与国际规则差异明显

(一)中国—东盟自贸区协议的主要内容

中国—东盟《货物贸易协议》规范自贸区内货物贸易的降税与非关税措施等，内容涉及关税削减与取消、数量限制、减让修改、保障措施、机构安排等。具有两个明显特征：一是具有WTO规则倾向，二是突出自身需求。目前中国与东盟超过90%的产品已经实现了零关税。

中国—东盟《服物贸易协议》规范双方服务贸易的权利与义务，内容主要是，在WTO承诺下，中国在环保、建筑、商务、体育、运输等部门的26个分部门对东盟国家进行市场开放承诺，东盟国家在电信、金融、旅游、教育、医疗、建筑等行业方面对中国做出开放承诺。

中国—东盟《投资协议》规定自贸区内对投资者给予国民待遇、投资公平公正待遇、最惠国待遇等，提高自贸区内投资的法律透明度，不仅营造了便利、自由、公平、透明的投资环境，还从法律方面保护了投资者的利益。

(二)国际经贸规则发展与演变的新特征

全球化的深入发展促使国际经贸规则调整的内容和范围不断扩大，从货物贸易到服务贸易、从贸易规则到投资规则、从关税减让到削减关税壁垒。金融危机以来，国际经贸规则的发展演变呈现出以下新特征：

1．国际经贸规则的演进以自贸区作为打造平台

随着全球化的深入发展，经济效应、地缘政治以及利益诉求的差异不断拉大，国际经贸规则逐步体现为区域规则，发达国家逐步将自贸区作为国际经贸新规则的打造平台。全球自贸区的不断涌现和发展，不断推动着国际经贸规则与经贸格局的演变发展，最终促使区域化经贸规则成为国际经贸规则的模板。目前美国主导的TPP、TTIP等高标准自贸区谈判基本上包括了国际经贸规则的新标准。

2．国际经贸规则更加关注边境后措施

早期的国际经贸规则比较关注边境措施，致力于开放市场与关税减让，取得了一定的成效，此后国际贸易的主要壁垒则逐渐转移至边境后措施，包括技术、环境、劳工标准，国内规制，竞争政策，监管方式等。因此，国际经贸规则的发展倾向于强化对边境后措施的管理，通过消除各国潜在的投资贸易壁垒，创造出更加“公平”的国际竞争环境。

3．国际经贸规则的内容更突出服务贸易与投资规则

随着服务贸易的快速发展、跨国投资的扩散，服务贸易与投资成为国际规则重构的重要内容。随着电子商务的出现及发展、电子数据的跨境流动、以互联网等科技为基础的产业形态的出现，传统服务贸易规则已不能满足这些服务贸易新形态的要求。目前跨国投资成为深化全球化的重要推动力，尤其是在金融危机后，各国积极争取国际投资。在此背景下，许多区域性组织纷纷制定更加符合国际经贸发展趋势的投资规则，以推动投资便利化进程，加强对跨国资本的监管。

4．国际经贸规则中的“新议题”不断涌现

国际经贸规则的演进反映着经济社会的新发展，因此“新议题”不断涌现。这些新议题包括劳工、人权、互联网、反腐败、环境气候等，有的反映科技变化带来的新要求，如电子商务；有的试图对国际问题做出回应，如环境气候问题；有的调节内容中纳入传统社会政策问题，如人权、劳工、反腐败。新议题还包括国有企业竞争中立、中小企业等。

5．国际经贸规则对传统的议题设定更高的标准

国际经贸规则开始对传统经贸议题设定更高的标准，如基于加工工序标准的“原产地规则”、基于“负面列表”的更全面深入的“服务开放规则”、“高标准的环境规则和劳工标准”等。例如，欧盟—墨西哥双边协定中增加了国内民主的一些条款，以美式范本为特征的投资协定在原来条款上对企业的社会责任、环境保护与劳工标准等内容进行了补充说明，增加了一些针对性条款。

(三)中国—东盟自贸区协议与新规则发展的差距

第一，货物贸易协议政策缺乏规范统一的协调机制，注重关税减让与市场开放，忽视对边境后措施的管理，造成关税水平低但利用效率不高的局面。如中国—东盟自贸区货物贸易在2010年实现了90%以上的零关税，但企业利用优惠政策的水平仅为20%左右，主要原因在于自贸区实行的原产地规则，使很多商品没有享受到减免关税的待遇。

第二，服务贸易协议对服务贸易规则重视程度不够，市场准入程度较低。中国—东盟自贸区内承诺减让表仍采用肯定列表方式，而北美自由贸易区采用的是否定列表方式，虽然前者灵活但后者更透明。肯定列表不能囊括所有可能，因而给许多隐蔽措施提供了机会，增加了成员国服务贸易障碍，阻碍了自贸区服务贸易自由化进程。

第三，投资协议对自贸区内投资自由化的约束较低。投资协议对成员国投资者采取准入后国民待遇，即投资准入环节中各成员国可以依据国内法律进行自由规定，给实施歧视创造机会。投资待遇方面，仍采用中国惯用的最惠国待遇。协议条文简单含混，可操作性低，如使用“经必要修改”后纳入本协议或适用本协议等措辞，但并没有对“修改”进行说明或解释。

第四，尚未涵盖国际经贸规则中涉及的诸多新议题。国际经贸规则随全球经济的发展不断进行演进和调整，诸如劳工、人权、互联网、反腐败、环境气候等新议题逐渐纳入到谈判范围，反映着国际经贸规则的发展演变趋势。但在中国—东盟自贸区协议中，尚未涉及此类新议题。

(四)中国—东盟自贸区与东盟签署的其他自贸区协议存在差距

1．关税减免程度虽然高，但未涉及敏感产品

中国—东盟自贸区在2010年实现90%进口金额零关税，到2012年免税幅度涉及93.2%的进口金额，零关税比例明显高于东盟签署的其他自贸区。东盟—日本自贸区协议规定，自2008年起日本对进口的东盟产品按照价值计算的90%采取零关税，且在10年内逐步降低6%产品的关税，对3%的敏感产品实行零关税；东盟—韩国自贸区协议规定2010年免除进口项目90%的关税，2016年对7%的进口项目下调0～5%的关税，剩余的3%敏感产品可采取适当保护措施；东盟—澳大利亚、新西兰自贸区协议规定，东盟开放牛肉、奶类、葡萄酒类产品市场，实行关税减免，2010年前东盟在新西兰可享受85%的货物零关税；东盟—印度自贸区协议规定，贸易规模75%的产品取消关税，允许双方根据各自产品敏感度取消某些产品的关税减让与零关税。虽然中国与东盟关税减让比例高于东盟签署的其他自贸协议，但这93.2%只是不包括一系列敏感商品，东盟签署的其他自贸区协议都有针对敏感商品的减免税规定，并且对未来的关税减让与取消进行了规定。

2．服务贸易、投资领域的差距明显

中国—东盟自贸区服务贸易开放程度明显较低。与东盟其他的自贸区相比，中国开放了33个服务部门，新西兰为116个，韩国与澳大利亚都是85个，在开放的服务贸易部门数量方面，中国的承诺水平低于东盟其他的自贸区伙伴。与东盟签署的其他自贸区相比，中国—东盟自贸区是目前仅有的对投资者没有给予准入前国民待遇的自贸区，在投资处置方面如投资准入、投资设立、投资获得与投资扩大，没有给予成员国不低于同等条件下本国投资者获得的待遇。除对外资实行准入前国民待遇外，东盟签署的其他自贸区还对东盟实行高于WTO的承诺，如对业绩要求设置禁止条款、对自然人的移动章节单独列出来等，目前中国—东盟自贸区协议对此类承诺还是空白。

三、中国—东盟自贸区升级版是中国适应国际经贸规则演变的选择

(一)积极适应经贸新规则，构建全球自贸区网络的基础

在WTO多边贸易谈判进展缓慢的背景下，世界各国纷纷转向区域经贸合作，通过不断推进区域经济一体化进程实现贸易自由化发展。根据WTO的统计数据，截至2014年年底，全球区域性的自贸协定超过500个，生效的有300多个。为适应国际经贸新规则，避免被区域经济一体化边缘化，中国提出“立足周边、辐射‘一带一路’”的全球自由贸易区网络构建的战略目标。鉴于中国—东盟的经贸关系及该自贸协议与国际经贸规则的差距，打造中国—东盟自贸区升级版，促进双方朝着高水平、深层次、宽领域的方向合作，是双边适应国际经贸新规则、融入全球经济的重要途径，也是中国立足周边、辐射“一带一路”全球自贸区网络构建的基础。

(二)积极应对美国重返亚洲战略和巩固中国在亚洲的主导地位

亚洲是世界上人口最多、经济贸易最具发展潜力、增长最快的区域，也是欧美等发达国家争夺的目标。随着全球政治经济格局的变化，中国与周边国家的政治经济格局不断发展变化。美国积极重返亚洲，加快建立连接中亚、南亚、西亚的共同市场，确立美国主导亚洲新秩序的计划。美国加入TPP后很快占据主导地位，希望通过TPP对亚洲经贸格局进行重塑，提高并巩固其在亚洲的地位与影响力。打造升级版的中国—东盟自贸区，可充分发挥东盟的亚洲纽带作用，积极推动东亚经济一体化，巩固中国与东盟国家的经贸往来，提升中国—东盟自贸区在亚洲的影响力，进而积极争取中国在亚洲的主导地位。

四、加快中国—东盟自贸区升级版的政策建议及措施

打造中国—东盟自贸区升级版是落实党的十八届三中全会“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设”等战略部署的重要任务和突破口，成为全方位开放格局的重点。

(一)加强政策的统一协调

1．制定促进双方互联互通的政策措施

打造升级版自贸区的最终目的是加强双方的沟通往来，实现合作共赢，因此，首先需要制定推进双方互联互通的政策措施。具体体现在以下几个方面：一是提出促进互联互通的项目清单。中国与东盟重要基础设施的项目清单，包括电网、交通、信息、油气管道等项目；便于中国与东盟通关的项目清单，包括海关、检验检疫、技术标准等清单。二是构建金融支撑体系，促进互联互通，加快双方金融机构的融资，积极推动建立发展基金，吸取各种渠道的社会资本。三是加快双方通关的便利化，以“单一窗口”模式促进中国与东盟一体化口岸管理体制。

2．加强宏观经济政策的协调性

通过整合现有对话机制，建立升级版的宏观经济政策理事会，对自贸区内各国财政政策、货币政策、汇率政策与贸易政策进行协调管理；借鉴欧盟成立初期的做法，力争通过统一部分产业的政策，逐步实现对财政、贸易、投资、产业、货币等政策的统一协调管理；对宏观经济政策进行制度化管理，对政策协调进行约束，构建能够应对区域性和全球性危机的宏观政策协调机制。

3．形成高效的工作协调机制

在国家层面形成打造升级版自贸区的工作机制，明确升级版需要研究的任务清单和重要议题，组织相关专家对专题进行分析研讨，对规制、市场透明、劳工标准、金融监管、经济立法、环境标准、知识产权保护、中小企业发展等诸多领域进行评估分析，并制定出合理的备选方案。在地区层面建立高层次的协调机制，通过分解不同任务，保证相关地区和部门的责任落实，形成自贸区升级版的推动合力。

(二)在谈判内容方面对现有规则进行扩展和补充

1．货物贸易领域

货物贸易领域仍然要重视关税减让与市场开放，要进一步开放市场，提高各国对低关税的利用效率，真正实现双方货物价格的趋同，积极促进东亚统一市场的形成。进一步规范原产地规则的使用，加快形成原产国认定机制，保证自贸区内真正实现零关税。另外，加快对敏感产品的降税进程。把敏感产品的清单进一步梳理清楚，借鉴东盟其他自贸区对敏感产品的处理方法，对敏感商品逐步进行关税减免。

2．服务贸易领域

首先，意识到国际经贸新规则对服务贸易的重视，尽可能多地开放服务贸易市场。可以借鉴北美自由贸易区实行的更加透明的否定方式的承诺减让表，从而提高自贸区的自由化水平。其次，提高资格认证的灵活性，根据服务业提供者的不同情况采取不同的标准，拒绝不能适用所有服务业的统一标准。最后，中国与东盟可以借鉴东盟其他自贸区的做法，实行比WTO开放标准更高的承诺。实践证明，这些更高的承诺方便了自贸区内的规则管理，提高了自贸区的工作效率。

3．投资领域

中国应向国际经贸规则靠拢，不断加大自由开放的力度，给自贸区内各国提供更多的投资优惠待遇。可以借鉴东盟其他自贸区实行的外资准入前国民待遇，适当取消惯用的最惠国待遇，从而吸引更多的各国投资。提高协议条文的准确性，对各种措辞进行必要的解释。

4．增加新议题

中国—东盟自贸区目前没有涉及国际经贸新规则中的诸多新议题，因此在规则制定中应不断加入人权、劳工、互联网、反腐败、环境气候等当今社会的重要问题，这些问题深刻影响着人类社会的可持续发展，是国际经贸规则演变的重要趋势，也是全球化的重要趋势。

(三)强化中国—东盟经贸合作的实践措施

1．增强双方政治互信，加速自贸区升级谈判

政治互信是打造中国—东盟自贸区升级版的基础。中国需将东盟作为重要的周边国家，坚持安邻、睦邻，坚持合作共赢、开放包容，积极推进双方的友好关系。一是考虑制定中国—东盟友好合作条约，用法律法规的形式对双边关系进行重新界定，对未来进行规划。充分肯定东盟在东亚合作中的地位，积极主动地建立更加紧密的伙伴关系，努力建立联通双方命运的共同体；主动与东盟国家分享中国发展的红利，对东盟国家提供帮助，消除其对中国发展的疑虑。二是在平等合作基础上深化感情。一方面，通过增加高层互访来增强双方的政治互信，保持双方领导人的沟通交流；在国际组织中加强与东盟的协调磋商，鼓励东盟积极参与国际事务，提高其在全球治理中的影响力。另一方面，通过扩大地方与民间的合作交流巩固中国与东盟合作的民意基础，包括促进社会团体、媒体、教育学术机构的沟通交流，加强文化、科技、体育、艺术等领域的沟通协作。三是要坚持维护南海的稳定和平，落实《南海各方行为宣言》，在此基础上推进双方海上的经贸合作，以“搁置争议，共同开发”为准则将南海建成双方和平、友谊、合作的纽带。四是根据实际情况区别对待东盟各国。东盟远未达到用一个声音说话的阶段，各成员国对外政策、战略利益、开放程度不尽相同，加强与单个国家的合作就能对东盟整体决策取向造成影响，因此要根据实际情况实施有区别的外交政策。

2．深化重点领域合作,推动自贸区升级

一是加强自贸区内金融合作。积极争取人民币成为自贸区内的重要储备货币，不断推进人民币成为主要结算货币的进程；加强与自贸区内成员国的货币合作，探索汇率形成机制；加强与自贸区内货币当局的合作，构建稳定的亚洲货币体系、信用体系和融资体系；加快金融机构的设立，拓宽金融合作渠道，为自贸区内跨国企业提供各种融资方式，为投资者提供各种风险规避场所。二是加快“海上合作”。充分利用各种海上投资合作基金，拓宽海上合作渠道。积极推进建立“海上丝绸之路”经济带，推动与东盟港口城市的合作，拓展海上国际航线，促进航运便利化，实现海上的互联互通；充分利用“丝路基金”，加强与东盟各国海上项目的投融资机制平台建设。三是夯实产业合作。把产业合作作为自贸区升级版的重要方向，协调产业政策、沟通产业规划、加强引导产业合作，调动企业积极性，促进产业合作的落实。例如在发电领域，双方互补性很强，老挝、越南等国具有丰富的新能源资源，但是在技术与资金方面比较匮乏，中国电力产业发展迅速，技术、设计、设备、施工、管理经验较为丰富。双方在电力领域的深化合作，不仅可以缓解自贸区内的能源紧张问题，还能加速电力市场的开放进程，推动自贸区一体化经济的快速发展。

3．先试先行合作示范区，带动自贸区升级

建立合作示范区能有效带动升级版自贸区的形成。例如，沿边自贸试验区的建立就是很好的措施，鼓励云南与广西等地整合开放资源，设立具有国际贸易、国际物流、转口贸易等功能的沿边自贸试验区，可以在试验区实行全面的自由政策，贸易投资领域全面开放。

[本文受国家社科基金重大项目“未来十年世界经济格局演变趋势及我国发展战略调整研究”(12&ZD090) 、对外经济贸易大学中国WTO研究院重点研究基地资助项目(13ZXWTO02) 资助。]

对外经济贸易大学中国WTO研究院;责任编辑：周明)