城市管理应与国际先进城市对接

孙小林

2014年最后一天辞旧迎新之际，在上海外滩发生的群体性踩踏悲剧令举世震惊。上海的城市管理，尤其是应急体系在中国大陆地区算得上最好的，为何还发生如此悲剧？

关于这场踩踏事件的原因和责任尽管众说纷纭，但通过调查，可得出初步的结论：上海有相对较为完善的应急管理体系，也有相对较为完善的应急管理执行体系，但却缺乏科学决策程序，同时长官意志较强，导致了对非官方活动的失控。

众所周知，上海曾成功举办了2010年的世博会。既然连世博那么大客流量的情况下都能确保万无一失，对付外滩这点客流似乎是没有任何问题的。应急体系有了，执行体系也有了，但问题却出在“心防”懈怠了，一旦官方认为这不是个大问题，所有的应急体系、执行体系都会处于“降级”“休息”状态，并不会处于高度紧张的待命状态。

官方认为由于取消了跨年灯光秀，人流量会下降，因此不太可能出问题，从而放松了警惕。警方承认，由于当天人流密集，23时30分发现客流异常增多时，民警未能及时进入核心区域，直至惨剧发生。

通过我们初步调查研究，暴露出以下几方面问题：

一、是谁在外滩不举办跨年灯光秀后下令降低了安保级别，依据是什么？

二、是谁决定取消往年都进行的交通管制？

三、为何取消了跨年灯光秀却没有大规模告知公众，外界不甚清楚已取消该活动？

四、即使降低了人流预期，但以防万一，为何核心区没有布置大量警力？

五、媒体报道的外滩踩踏事件当天，在附近豪华餐馆吃饭的官员有无分管安全的人员？

从这五个问题中可以看到一个具有中国特色的决策体系：一旦管理人员认为这个事情不是大事了（这很大程度上很可能缺乏科学决策依据），相应的应急管理等机制就会放慢或者放松运转。所以此次问题的发生很大程度上在于最终决策依赖于领导，领导的防范心理一旦懈怠，则容易出问题。

中国人民公安大学安全管理资深专家张弘曾通过多年研究得出一个判断：如果以一国之力或一个地区之力来举办一个特大型的活动，出事的可能性反而小。政府作为主办方会高度重视，长时间准备，比如2008北京奥运会、2010上海世博会。从近些年发生的类似事故看，往往是非政府主办的、民间性的一些活动，如灯会、展览会和一些体育赛事，容易发生这样的事故，例如北京密云灯会踩踏事故，杭州西湖烟花大会烟花窜入看台烧伤百人，太原迎泽公园踩踏事件等。

因此，城市管理能力不是问题，政府一些部门的麻痹大意成了问题，背后则是责任意识和决策科学化、及时化。若官员知道这个责任承担不起后，没有谁会懈怠，许多悲剧都会避免。美国纽约时代广场的跨年活动每次都有几千名警察到岗，除防范措施到位外，责任意识显然是最重要的因素。

如何科学决策是另一个重大问题。假设决策分析人员得出一个结论：即使取消灯光秀，外滩游客仍然会和往年差不多，并将这个报告呈给领导参考，领导会敢不重视？

目前尚不清楚是相关领导认为取消灯光秀后人流不会那么大，还是分析人员得出的这个结论，这有待于权威的官方调查。但有一点可以基本肯定：我们现在的决策“主观色彩”较强，定性分析很多，定量分析很少。加之领导对科学决策的成果是否采纳也缺乏操作程序，导致城市应急领域事故频生，悲剧一旦发生，其后果也极为严重。

外滩踩踏事故暴露出诸多问题，提高城市管理软实力势在必行，不能只重视城市的“面子”，建设摩天大楼固然重要，但诸如完善的下水道系统，合理的应急体系等软件建设更为重要，因为这体现了一个城市核心价值和竞争力。

一个成功举办世博会的城市，一个中国城市管理水平的标杆城市，为何没能防范一踩踏事故？城市的现代化，除了高楼大厦、便捷交通等硬件外，我们不能不关注管理软件和管理意识的短板。

我国的城市化速度太快，导致很多领域跟不上，这方面该补的课必须要补上。城市管理者不能沾沾自喜于已取得的建设成绩，而应和国际先进城市的管理体系对接，学习其成功的管理经验，建立起一个良好的科学分析、预测、决策体系。

城市，让生活更美好。

（作者系识局智库研究员）