2015养老经济：规模性增长需向结构性调整转变

成绯绯

2014年末，我国60岁以上老年人口预计将达到2.1亿，65岁以上老年人将达到1.35亿。快速的人口老龄化给经济和社会的发展带来重大影响。

当前我国经济增长速度正在放缓，增长方式也将向消费型过渡，加快发展养老服务业将成为我国调整经济结构、拉动消费、扩大就业的重大战略举措。在国家经济结构战略性调整的宏观背景下，养老服务业领域中社会力量的主体作用确立并将开始呈爆发态势。老龄化及老年人口结构的变化首先带来的是护理和照护服务需求的快速增长，尤其是高龄、失能、空巢老人需求不断喷发，同时，多样化、多层次的养老服务需求正在刺激这一业态的发展和完善。

政府、市场与社会的角色定位逐渐清晰

我国老年人服务正在经历从传统社会福利向现代养老服务业发展的道路。政府的职能正在发生变化，养老服务的供给主体逐步由政府转向市场和社会，养老服务的形式将更加全方位、多样化、个性化。创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用正在成为养老服务业发展的主要态势。

为积极引导和促进养老服务市场机制的发展和完善，2014年8月，民政部、发改委在26省份确定42个养老服务业改革试点。主要从健全养老服务体系、引导社会力量参与养老服务、完善养老服务发展政策、强化城市养老服务设施布局、创新养老服务供给方式、培育养老服务产业集群、加强养老服务队伍建设、强化养老服务市场监管等8个方面开展试点。11月，财政部、商务部选择8省区开展市场化方式发展养老服务业试点。中央财政下拨服务业发展专项资金24亿元，支持在吉林、山东、湖南、甘肃、安徽、湖北、江西、内蒙古等8个省区开展以市场化方式发展养老服务产业试点。通过采取中央财政资金引导，地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台，按市场化运作的方式，支持发展居家养老、集中养老、社区综合服务等多种形式、面向基层大众的养老服务产业，促进产业加速融合发展，探索以市场化、商业化方式支持养老服务产业发展的体制机制和有效模式。

政府职能更加注重保障基本，如财政部会同民政部、全国老龄办联合下发《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，国家卫计委在全国开展“计划生育家庭养老照护试点”，民政部、发改委等启动养老服务和社区服务信息惠民工程试点等工作。

国家政策持续释放利好信号

2014年，社会力量投资养老服务政策持续利好，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励社会资本加大养老、医疗等社会事业投资力度;财政部会同发改委发布通知减免养老和医疗机构行政事业性收费;民政部出台利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见。

为加快发展养老服务业，贯彻国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》，国家多部委相继出台20多项养老专项扶持政策，老年人优待、政府购买服务、养老服务人才培养、养老服务设施用地、养老机构远程医疗、以房养老等领域取得重大突破，养老服务业发展政策体系不断健全和完善。

从地方上来看，2014年各地出台推动社会养老服务体系建设的法规政策文件200多个。29个省份出台了贯彻国务院文件的政策，对本地区养老服务业发展进行整体规划，养老服务业发展的宏观政策环境逐渐优化。

老年人福利和社会保障制度逐步实现普惠统一

2014年，我国老年人福利和社会保障制度取得突破性进展。继养老保险制度实现全覆盖之后，备受社会诟病的社会养老保险制度“二元”结构和“双轨制”破除，养老保险制度的公平性和管理的统一性得到提高。2月，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。

老年保障体系的全覆盖为养老服务业发展奠定了基础，老年人服务购买能力有了一定程度的制度保障。企业退休人员养老金水平连续10年提高，基础养老金平均达到2000元;基本养老保险实现了省级统筹，新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险制度实现全覆盖和制度统一，新型农村合作医疗参合率稳步提高。老年社会救助制度逐步建立，城乡计划生育家庭养老保障支持政策逐步形成。与此同时，高龄津贴、护理保险制度等老年人社会福利逐步推广，19个省份已经实现了高龄津贴全覆盖;继青岛建立长期医疗护理保险之后，山东省政府办公厅印发《关于开展职工长期护理保险试点工作的指导意见》，决定在东营、潍坊、日照、聊城4市开展试点，探索建立社会化的职工长期护理保障制度，江苏南京、无锡两地正在研究长期护理险方案。天津、上海、山东、黑龙江、青岛和西安等地建立了针对生活困难老人和失能老人发放护理补贴。

老年医疗和护理服务需求受到重视

在老年人各类服务需求中，医疗和护理需求最大，尤其是失能老人护理需求的快速增加。据民政部数据，截至2014年11月底，全国养老床位总数达到572.79万张，比上年末增加75.93万张。

但老年人护理和照护属于刚性需求，随着老龄人口的快速增加，多地从机构服务上加大医养融合发展，提出护理型养老服务床位建设目标，重视老年护理服务体系的建设。江苏、浙江、福建、山东、广西和青海6省区在养老床位总量发展的同时，提出护理型床位的建设比例。江苏、浙江和广西提出护理型床位比例达到50%，福建和山东提出达到30%以上的发展目标，青海要求达到20%。上海提出公办养老机构收住失能老年人数量要占总入住老年人数量的70%以上。黑龙江提出护理型床位总量目标，到2020年底，全省各类“医养结合”养老床位总量达到13万张以上。

除明确发展目标外，北京和重庆将加大财政投入和社会筹资力度，重点支持供养型、养护型和医护型养老机构发展。江苏从2014年起，对符合条件的以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助;对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助。辽宁和江西要求每个地级市建立一所床位不低于500张、重点满足失能老人需求的护理型养老机构。新疆则支持各县（市）依托福利园区，建设1所为失能半失能老年人提供服务的老年养护院（楼）。

多地鼓励养老机构设医务室、卫生所（室）、护理站，鼓励二级以上综合医院、中医医院和中西医结合医院应开设老年病科。如陕西力促医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，鼓励和支持社会力量重点发展医养融合。

养老产业：多方参与、产品多样化

养老服务业的投资主体明显增加，央企、险资、房地产企业、风投公司、港澳投资和外资，纷纷进入养老服务业，其中以险资和房地产企业投资养老项目态势最为强劲，投资金额和规模巨大。2010年9月，险资介入楼市的“口子”打开。从目前险资去向来看，千亿元险资的首选去向是商业地产，其次就是养老地产。中国人寿、泰康人寿、合众人寿、中国平安、新华保险、太平保险等知名保险企业均已注资养老项目建设。

从地产企业的养老项目发展趋势来看，房地产企业打造的养老项目开始输入养老服务，并逐渐向传统社区拓展。以万科为例，北京万科目前已初步选定10个项目布局社区养老中心，将初步形成服务网络，总面积达9万平方米，预计可提供近3000张床位。中海地产为发展养老产业项目专门成立养老服务公司，拟打造系列休闲养老养生品牌，并采用“只租不售”“全国一卡通”的经营模式，具有更大的灵活性。

2014年末，我国60岁以上老年人口预计将达到2.1亿，65岁以上老年人将达到1.35亿。摄影/Wang Zhao

老年购买能力和服务需求的增加，也将刺激市场提供多样化的养老服务产品。老年康复服务、家政服务、适老化设计与改造、辅助器械、老年健康信息管理、老年金融和理财等等各类服务产品逐渐面世。这其中既有面向大众的普适性养老产品，也有面向小众的个性化定制产品。在理念创新和产品更新的过程中，“以房养老”“消费养老”等新名词进入大众视野。其中“以房养老”引起社会反响最大。“以房养老”也即住房反向抵押养老保险，曾被形象地称为“60 岁以前人养房，60 岁以后房养人”。

2015年决定中国养老服务能否成功转型

但我国养老服务业发展也存在诸多问题，如国家层面原则性文件密集出台，具有操作性的实施细则办法缺乏;养老服务管理切块分割，医疗护理与照料分割、城市服务和农村服务分割、社区服务与机构服务管理分割;养老服务业整体投入重视硬件设施建设，轻服务功能和质量管理;机构养老服务快速发展，社区服务网络建设滞后;养老护理人才队伍缺乏，巨大的养老照护服务需求难以满足;养老政策的制定与养老产业的发展诉求存在偏差、资源整合不足、行业协会等功能未充分发挥等问题还较为突出。对于民间资本而言，进入难、发展难仍是当前发展养老服务业的关键问题。“进入难”体现在用地受限、建设过程不畅;“发展难”体现在发展模式受阻、融资环境差。

2015年是“十二五”养老服务发展的收官之年，未来一年的政策制定、体系建设和产业资源整合等都将对下一个五年的发展产生较大影响，甚至是方向性影响。

从促进整个业态发展来看，养老服务需要转型，发展结构需要调整。一是建设重点从硬件到软件的体制性转型，从设施建设向提升养老服务功能转变;二是构建社区养老护理网络，从重视机构建设向提高社区养老服务功能方向转变，加大对社区已有资源的整合力度;三是从基本生活供养为主的养老服务向专业化的养老护理服务转变，大力推进养老服务人才的专业化培训和教育;四是从相对较少的提供主体向多主体发展。

纵观日本、瑞典等老龄化较为严重的发达国家发展经验，政府构建起面向老年人的长期照护和服务体系，是促进养老服务业快速发展和老年人服务提升的有效举措。要盘活我国养老服务业，一方面政府需要不断健全和完善养老产业政策和发展结构，另一方面民间力量在投资养老时要关注多个养老产业领域，尤其是健康管理和康复护理业。

（作者系北师大公益研究院养老研究中心高级分析员）

养老研究中心

养老研究中心是北京师范大学中国公益研究院下属的一个专业化养老研究部门，该部门以养老研究为基础，教育培训、交流与倡导为平台，咨询服务为业务引擎，推动中国现代养老服务体系的建立与发展。