财税体制变迁、地方政府策略性行为与产业空心化

刘 凯 陈秀英

随着经济发展和技术进步，第三产业的产值和就业比重逐步超过第一、二产业，最终形成以第三产业为主导的产业结构，这是产业结构演进的一般趋势和规律。纵观近年来我国的经济发展，第三产业的增加值比重稳步上升，并在2013年底首次超过第二产业。但与此同时，出现了服务业劳动生产率低于第二产业劳动生产率的现象，进入了所谓的“产业结构无效率”阶段[1]。一方面，由于土地、原材料、劳动力成本等产业环境的束缚，大批制造业产能从沿海发达地区向内陆转移，带有鲜明的“离本土化”特征；另一方面，在这些地区内部，资本逃离制造业和实体经济的“离制造业化”现象也较为普遍，制造业就业比例持续下降，而同时期固定资产投资额则快速上升，第三产业尤其是房地产等消费性服务业则以显著高于制造业的速度增长，经济显现出 “脱实就虚”效应。

上述现象受到了国内学者的密切关注，但其观点莫衷一是。有的学者认为，这符合产业结构演变的一般趋势；有的学者则认为，这敲响了 “产业空心化”的警钟。笔者认为，在国际金融危机后西方发达国家纷纷实施旨在振兴制造业的“再工业化”战略的背景下，对于我国城市产业发展过程中出现的“脱实就虚”现象应保持警醒。因此，深入研究产业空心化的形成机理，探讨产业转移、经济虚拟化与产业空心化之间的关系，具有很强的现实意义。

一、相关文献综述

对于产业空心化(hollowing out)的含义，学界并无定论。一般而言，产业空心化有广义和狭义之分。狭义的产业空心化是指，随着生产基地外移，新兴产业的发展不能及时弥补衰退产业转移造成的空白，从而导致地区发展过程中制造业不断萎缩、弱化的现象[2]。广义的产业空心化则是指产业部门中缺乏主导产业和高技术、高加工成分，代表技术进步和结构变化的生产过程游离于工业增长之外，服务业比重过快上升[3]。笔者认为，产业空心化泛指因应外部环境变化(包括制度变迁)的举措导致大量产业资本“离本土化”和“过度虚拟化”的产业结构非合理化，并且相对于国有企业和外国直接投资，更应关注民营经济的“产业转移”和“产业逃离”现象。

国内外学者从不同视角阐释了产业空心化的形成机理，形成了几种有代表性的解释。20世纪80年代提出的“产业转移空白说”指出，对外直接投资造成了发达国家国际收支逆差、国际竞争力下降和就业机会减少，而新兴产业的发展又不能及时填补空缺，从而导致了产业空心化。孙晓华等认为，“产业转移空白说”可能夸大了发达国家对外直接投资对其自身经济增长和产业国际竞争力的影响，以跨国公司为载体的国际产业转移通过控制核心技术和市场，从而造成发展中国家的产业技术空心化[4]。以Hewings为代表的学者提出的“产业结构演进说”是另一种重要的解释产业空心化机制的流派[5]。谢富胜在“产业结构演进说”框架下分析了我国“离制造业”现象产生的原因，他指出，由于相对工资收入差别、制造业预期利润率偏低、教育市场化、地方政府无意识边缘化等因素，服务业活动逐渐取代制造业活动，从而出现了产业空心化现象[6]。吴海民注意到金融环境变化对产业结构的影响，他认为资产波动尤其是房地产价格上涨、通货膨胀效应等因素激励了资本流入房地产等资产市场，使得经济过度“去工业化”[7]。此外，还有一些研究者从企业视角出发，提出了“产业组织关系说”，如胡立君等指出，中小企业发展困难将造成产业内部组织结构失衡，社会协作体系难以支撑产业升级，从而导致产业空心化[8]。

由上可知，迄今为止对产业空心化原因的探讨主要集中在对外直接投资、外部需求冲击、成本提升、资产泡沫化等方面，较少涉及到制度变迁以及地方政府行为层面。与上述研究不同，本文将结合制度变迁和财政分权理论，提出“产业要素误置说”，来探讨我国城市产业空心化现象背后源自财税体制变迁、地方政府土地出让策略性行为方面的动因。

二、财税制度变迁与地方政府策略性土地行为

为阐释我国城市产业空心化现象背后的制度根源，笔者将在此构建一个“制度(System)-行为(Conduct)-绩效(Performance)”的SCP分析框架，重点探讨财税制度改革影响地方政府的土地出让行为，进而作用于区域产业结构的逻辑关系。

目前，我国经济正处于体制转轨时期，各级政府在资源要素配置过程中仍占据非常重要的地位。出于各自利益诉求，各级地方政府在与中央政府博弈过程中，不断推动现有制度变迁[9]，[10]，[11]。在中国式分权的制度背景下，中央政府通过政治集权来实施经济分权，即构建以GDP为主要绩效考核标准的“政治锦标赛”体制，使地方政府有充分的激励去发展地方经济[12]。财税制度改革作为经济分权的最重要途径，与地方政府的切身利益密切相关，其每一次变革都会诱使地方政府采取策略性应对行为，以使自身利益最大化。下面将探讨在财税体制变革中，地方政府在与中央政府博弈过程中所采取的不同土地出让行为及其对产业结构的影响。

1.“分税制改革”下的土地财政与开发区热

为了解决“财政包干制”带来的中央财政困难，开始于1994年在全国推行分税制改革。其核心内容包括：划分中央税、地方税和共享税(增值税由中央和地方按3:1分配)，设立国税、地税两大征收机构，确定中央和地方的事权和支出范围并通过税收返还和转移支付实现财政制度均等化的目标。分税制改革对地方政府行为的影响主要体现在两个方面：一是分税制改革对转移支付的制度设计多以专项拨款和地方配套的形式存在，很大程度上限制了地方的财政自主权，加重了地方政府的财政扭曲问题；二是地方政府的主体税源由增值税调整为所得税，使地方政府由重规模转向重效益，一大批盈利能力不强的地方企业纷纷转制、重组甚至破产清算，招商引资成为地方政府政绩考核的一项重要任务。

但是随着税收征管体系的逐步完善，以前直接通过税收优惠和各种财政补贴招商引资的方式受到较多限制，地方政府迫切需要采用新的方式和渠道来吸引投资，土地优惠政策就逐渐成为地方政府所倚重的发展工具，开发区热也成为20世纪90年代末最为重要的经济现象。一方面，由于中国现行法律赋予了地方政府对土地资源较大的自主权，通过开辟各种开发区、工业园，当地能以低成本甚至零成本出让工业用地来吸引外资入驻；另一方面，土地优惠政策不但能减少企业扩张的一次性投资成本，降低生产成本和企业投资风险，而且企业低价获得的土地的使用证还可以用来向银行抵押贷款，通过“圈地—融资—再圈地—再融资”获得巨额的融通资金[13]。

来自地方政府的制度供给能力和来自企业扩张的制度需求，共同激励地方政府在现有政策框架下积极推动土地制度创新，土地财政也逐渐在这一时期登上历史舞台。但值得注意的是，这一阶段地方政府并没有表现出对土地出让收入一味的追求，土地出让面积和土地出让收入呈现出阶段性波动特征[14]。地方政府一方面通过垄断土地供给权，利用招拍挂等市场化方式尽量高价出让商业、服务业和住宅用地，以获得较高的土地出让金差额；另一方面以协议出让方式低成本或零成本竞争工业投资，以期获得后续的企业税收和经济增长绩效，从而实现低成本工业化。这表明，在以GDP为主要绩效考核标准的“政治锦标赛”体制和“竞次式”地区竞争条件下，这一阶段地方政府的“财政动机”并没有占据主导地位，而是努力在低价工业化和高价城市化之间寻求平衡点，政府的“扶持之手”所营造的政策环境仍然有利于民营经济的扩张。

2.城市新区建设下的土地财政与产城融合

2002年实行的所得税收入分享改革进一步将所得税变为共享税种，削弱了地方政府从发展当地企业中获得的收益，不但挫伤了地方政府“招商引资”的热情，更在一定程度上加剧了地方政府的财政压力，迫使地方政府积极寻求预算外财政收入和非预算收入。

与此同时，为减少地方政府间在土地方面的“恶性竞争”并提高土地集约化利用程度，在这一阶段国家也逐渐强化了对地方政府土地出让行为的规范，土地“招拍挂制度”逐渐成为土地出让的主要制度安排。最初主要是针对商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地展开的，后来管制范围进一步扩大到工业用地。工业用地的出让底价基本上按照各地区新增建设用地有偿使用费标准的6倍确定，大大高于此前各地实际执行的标准，从而也在很大程度上挤压了地方政府利用协议出让工业用地提供“负地价”补贴的空间。

虽然地方政府“招商引资”政策受到来自“所得税分享制度改革”和国家土地用途管制的双重打击，但由于GDP考核等方面的压力，地方政府仍难以完全放弃为本地“招商引资”的政策导向。在这一阶段，地方政府开始依赖大规模的基础设施投资和营造更有竞争力的城市营商环境来达到“招商引资”的目标[15]，城市新区建设下的“产城融合”成了契合这一时期的典型特征。地方政府土地出让行为使低价工业化和高价城市化之间原有的平衡被打破，但是大规模公共基础设施建设显然需要资金投入，为此，地方政府一般通过设立城投公司，以储备的土地取得银行土地抵押贷款，进而借助银行信用杠杆获得“级数倍”的可利用资金；另外，地方政府通过土地“招拍挂”出让在土地出让金、土地增值税以及建设用地使用费等方面也积累了大量的直接性“租金收入”。最终，来自地方政府的土地制度创新推动了我国土地管理制度的变迁，逐渐形成了“土地征收+土地储备+土地出让”的格局，“经营城市”也逐渐成为地方政府优于“经营工业”的策略性选择。地方政府的土地利用动机实现了向“租税分离、以租补税”的转变，去工业化特征明显[16]。

上述研究结果表明，我国产业空心化现象根植于我国各级地方政府策略性行为之中，是国家(中央权威)、地方政府(第一行动集团)和企业组织主体之间策略性互动所形成的均衡结果。

三、土地要素配置扭曲与产业空心化

就转型国家而言，由于财税体制可以通过府际关系、政府行为、企业绩效等中介环节最终作用于各类资源和要素配置，从而能在产业结构演变过程中扮演异常重要的角色[17]，因此，本节内容主要基于前文中央-地方间博弈的论述，在分税制(System)和土地财政(Conduct)的基础上，重点阐述产业要素误置(Performance)的内在作用机理。

要素(资源)误置(misallocation of resources)，亦称作要素(资源)错配，是指由于经济中市场势力、政府管制、制度文化差异等因素的作用，要素和资源的自由流动和有效配置受到限制，从而导致各部门要素(资源)价格或边际报酬不相等，进而影响生产效率[18]，[19]，[20]。基于此，本文的“产业要素误置说”将重点从土地、资金等要素的配置扭曲视角来阐述目前产业空心化的形成机理。并且通过借鉴新经济地理学对产业集聚成因的分析，进一步将土地要素配置扭曲对产业空心化的作用机理概括为拥挤效应、虹吸效应和循环因果效应三个方面的内容。

1.“拥挤效应”：土地要素误置与产业空心化

新经济地理学将企业因为成本上升导致的对产业集聚的离散力称为拥挤效应。就本文而言，拥挤效应主要是指土地要素配置扭曲导致工业用地供给减少、土地价格高企，制造企业尤其是民营企业被迫大规模转移的现象。

目前造成工业用地供给减少的土地要素配置扭曲主要分为三个方面：首先是地区间低效率的建设用地指标配置。为保护耕地，各地均实行严格的建设用地指标制度，在中央政府对地方土地出让行为管控力度不断增强的背景下，由于不允许建设用地指标跨区调配，这就使得土地生产率高、集聚效应明显的东部中心城市无地可用，而中西部地区却拥有大量用地指标[21]。其次是商、住用地对工业用地的不断挤占。随着房地产市场的兴起，土地要素价格被重估，土地出让尤其是经营性建设用地出让的收益飙升，在从一个侧面提高了工业用地低价出让的机会成本，商、住用地在有限的建设用地指标中的占比逐渐提高。再次是工业用地的内部配置不均。地方政府在工业用地的出让选择上也表现出对国有资产和国外直接投资的偏爱。国有资本凭借良好的政商关系和雄厚的资本实力，在拿地方面占有先天优势；国外直接投资在技术外溢、产业集聚的形成以及配套产业吸引等方面占有优势，因而对地方政府有更强的吸引力。这些都在不同程度上对国内民营经济可获得的出让土地份额进行挤压，提升了民营企业的用地成本。

土地出让面积的减少以及工业用地“招拍挂”制度所带来的工业用地成本的上升，在一定程度上制约了工业产能的扩张，尤其是在沿海地区，产业转移不断加速，“规模空心化”现象严重。但正如蔡昉(2009)所观察到的，在我国生产要素存在差异化的流动政策和流动能力的条件下，即使产业资本被迫向内陆地区转移，也意味着原来在“本地市场效应”方面产业集聚动能的减弱[22]，从而也不可避免地加深“效率空心化”的程度。

2.“虹吸效应”：资金要素误置与产业空心化

在经济学领域，虹吸效应往往用于描述某一地区或产业靠自身的优越条件将周边地区的资源和要素源源不断地吸引过来，从而造成周边地区或其他产业发展停滞的现象。就本文而言，当地方政府从“经营工业”逐渐转向“经营城市”，房地产业对其他行业产生明显影响——资金和劳动力等要素纷纷涌入，造成实体经济过快“去制造业化”和过度“虚拟化”。

随着房地产市场的兴起，房地产业也逐渐成为经济发展的支柱性产业，金融、房地产等部门套利收益巨大，产业“脱实就虚”趋势日渐明显。具体来看主要分为以下两条路径：一是资产价格上涨引发产业资本逃离。资本市场甚至实体企业纷纷将资金投入房地产市场以博取更高收益。与此同时，金融资本在产业间的分配不均进一步推动产业资本逃离实体经济。商业银行出于自身风险控制的考虑，更倾向于将资本投入风险更低、见效更快的城市建投项目。并且，由于工业用地供给方面的限制，原来民营企业“以地生财、以地融资”的渠道也被切断，这也在一定程度上解释了民营企业在产业环境恶化时更容易“脱实就虚”的原因。二是资产价格上涨加剧了产业环境的恶化，导致制造业自身盈利能力的持续下降，加速了实体经济“去制造业化”。国内资本品价格上涨拉高了产业要素成本，一方面，高房价和高地价不仅直接增加企业的土地和房屋租金，还通过增加工人的生活成本间接增加企业的经营成本，从而对产业利润率造成进一步的挤压；另一方面，资产价格上涨也在一定程度上拉高了企业的融资成本，受到上升的融资成本限制，投资者对企业扩张、技术改造和研发投入的积极性受到较大影响，从而使得民营经济转型困难，投资环境进一步恶化。

从上述分析可知，财税制度变迁和地方政府土地出让行为的策略性变动，在一定程度上造成了土地和资金等生产要素的扭曲，但如果新兴产业能够及时补充上来，也并不会出现东部沿海城市过快的产业空心化。因此，“产业要素误置说”分析的关键，还在于对产业升级滞后现象的解释，促使我们对产业空心化的“第三重机制”进行思考。

3.“循环因果”效应：产业结构失衡与持续的产业空心化

新经济地理学认为，制造业的初始集聚增强了“价格指数效应”，吸引更多的人口集聚，而更多的人口集聚又提高了“本地市场效应”，进一步吸引制造业的迁移，形成所谓的“循环因果关系”。在本文中，“循环因果关系”主要是指在制造业和生产性服务业存在协同与互动的情况下，产业要素的误置导致了产业资本的转移或逃离，制造业的有效需求不足制约了生产性服务业的发展，而生产性服务业的滞后最终影响了高端制造业的转型升级。

制造业和服务业的发展具有相互依赖、协同共生的关系。一方面，作为制造业的一种高级投入要素，生产性服务业在促进制造业分工深化、创新绩效和降低成本方面成效显著，贸易、金融、运输、保险等专业化的服务大大提高了制造业的生产效率；另一方面，生产性服务业是一种典型的中间需求性产业，其需求决定了制造业的规模、水平和结构，又有赖于制造业的扩张和产业升级诉求，两者的共生发展对整个社会生产率的提高都会产生有利影响。然而，倘若二者间的协同互动关系遭到破坏，则有可能形成恶性的“循环累积因果”效应，使得实体经济陷入“空心化泥沼”而难以自拔。

从前面的分析来看，一方面，土地和资金要素配置的扭曲诱发了产业资本的区域转移和产业逃离，制造业生产能力不足影响了其对生产性服务业的中间需求，进而造成生产性服务业滞后于经济发展；另一方面，与传统制造业相配套的生产性服务业发展滞后， 产业部门中因而缺乏具有结构升级带动力和产业控制力的主导产业和高技术、高加工成分，又对产业发展和升级产生不利影响，出现了所谓的“效率空心化”现象。在这一机制的作用下，生产性服务业的发展滞后同以房地产业为代表的消费性服务业的过快发展形成了鲜明的反差，产业结构开始失衡，基础生产能力逐步恶化，工业企业尤其是民营企业转型升级能力明显不足，且缺乏后劲，产业空心化现象愈演愈烈，从而对产业链条最下端的制造业造成“空心化”的致命打击，进而阻碍整个经济效率的提升。

四、结论与政策建议

从产业资本流动的角度来划分，日本的“离本土化”和美国的“离制造业”是后工业化时代产业空心化最具代表性的两种倾向，前者主要是受制于产业环境的约束；后者则更多地与本国经济“过度虚拟化”有关。我国与后工业化发达国家明显不同的是，一方面，我国产业环境的约束很大程度上是“后天”形成的，与财政体制变迁、府际关系调整过程中地方政府土地出让行为的变化密切相关；而另一方面，我国的资产泡沫化是建立在“羸弱”的工业基础之上的，与制造业相配套的生产性服务业随着产业逃离实体经济而得不到充分发展，这从根本上制约了我国产业升级的步伐。

笔者认为，产业环境约束是产业空心化出现的初始诱因，资产泡沫化是产业空心化加剧的催化剂，而产业结构失衡才是产业空心化持续发展的根源。因此，预防和治理产业空心化的关键是，从调整府际关系入手，搞好对地方政府的“激励”，减少产业要素的配置扭曲。具体包括：

第一，加快财政体制改革的步伐，尤其是转移支付体系和制度的调整。推动财政体制“扁平化”改革，缩减政府层级，推广“乡财县管”和“省直管县”财政模式，从而避免“财权层层上收，责任层层下放”的问题，切实减轻地方政府的财政压力。

第二，推动农村经营性建设用地的“存量盘活”，鼓励农村集体土地入市，建立健全土地流转市场。 “农地入市”的加快有利于借助市场力量来打破政府对土地资源的垄断，从而解决工业用地的供给问题。同时，应设计和建立建设用地指标跨区域配置机制，以提高区域间土地要素配置效率。

第三，推动制造业与服务业有效融合。要建立专项资金，扶持现代物流、研发设计、金融和信息服务等生产性服务业的发展，改善因制造业需求不足而导致的生产性服务业发展滞后的局面。同时，鼓励发展高端制造业，培育战略性新兴产业，确保制造业部门具有持续的创造力、强大的竞争力和良好的资本回报率，从而不断创造生产性服务外包需求，最终实现制造业与服务业的有效融合。