论互联网公民监督权的法律规制

黄 晟

(华中师范大学 法学院， 湖北 武汉 430079)

随着社会经济的发展和科学技术的进步，互联网已经融入了人们的日常生活，并成为了我们生活中不可或缺的一种工具或者载体。互联网的影响在人们日常生活中不断加大，并渗透到政治、经济、文化等各个方面，成为了公众了解信息、发表见解和交流互动的重要渠道。这其中，公民凭借互联网这个有效平台行使对政府及其部门的监督权已经成为当前公民监督权实现的基本形式之一。但值得注意的是，网络的进一步发展一方面有效保障了公民监督权的行使，使民主法治的程度不断提高;另一方面，在网络环境下，公民的监督权行使又有着失控的倾向，并对我国的执法、司法以及个人隐私、名誉等方面产生了一些负面影响。因此，针对网络环境下的公民监督权就必须根据其特殊性进行必要的规制，对其范围和边界进行规范，这既能充分保障公民监督权的实现，又能够确保公民监督权在正确、合理的轨道上行使。

一、互联网公民监督权之界定

我国《宪法》第四十一条第一款规定，公民对国家机关及其工作人员享有提出批评、建议的权利;对他们的违法失职行为享有申诉、控告或者检举的权利。我国《宪法》第二十七条也明确指出国家机关及其工作人员必须要“接受人民的监督”。从这几个条款可以清晰地看出，我国已经从国家根本法的层面上规定了公民所享有的监督权，公民监督权是一项根本性的宪法权利。由此拓展到互联网领域，互联网公民监督权就可以定义为公民通过互联网平台对国家机关及其工作人员行使的各种公权力行为进行监督的权利。可见，正由于互联网条件的涉入，公民监督权的实现不再完全依靠传统的手段，而可以通过选择互联网这个途径对公权力进行监督。这也是公民监督权在互联网环境下的一种全新呈现。

(一)互联网公民监督权的特征

由于互联网具有其自身虚拟性、任意性、广泛性等特点，互联网公民监督权也不可避免地带有互联网的相应特征。具体分析，其特点主要表现在以下几个方面:第一，监督主体的普遍性。截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，其中手机网民规模5.27 亿，互联网普及率达到 46.9%。［1］伴随着我国网民的数量进一步增长以及政务信息的公开透明程度进一步提高，普通公民对政府的公权力行为就享有了更多的监督途径和机会，更为开放的社会环境促进了互联网监督的发展。与此同时，任何一个普通人都可以在互联网上充分行使自身的合法权利和自由，监督权不是专属于某一类人或者某些特殊机构通过政府赋权形式所获得的特权，互联网监督权的行使主体范畴毫无例外地包含全体社会公民。第二，监督者的虚拟性。需要说明的是，笔者认为这里的监督者和监督主体是两个不同层级的概念。监督者是具体参与到互联网监督中的公民，其网络行为直接对公权力行为产生作用，而监督主体则属于监督者的上位概念，其中还包含了未实际参与监督的潜在监督者。正由于互联网自身具有虚拟性的显著特征，公民在监督权的行使过程中就不可避免地带有虚拟性的特点。在实践中，公民在互联网上只需通过其用户ID便可以进行操作，而用户与IP地址之间的关系也不必然是一一对应的。监督者身份的虚拟性，使监督者和被监督者不需要直接接触，这就使得公民能够更为轻松地对政府行为进行有效监督。第三，监督空间具有不确定性。互联网与现实世界中的地理位置是截然不同的，其信息、言论的发表与交流是与分布于不同地区的服务器密切相关的。因此，当公民在互联网上发表见解和观点时，并不能因此就无误地断定其所在的精准方位。可见，监督空间的不确定性也是互联网公民监督权所具有的显著特征之一。

(二)互联网公民监督权的要素

依据法学理论，任何一项权利包括监督权都由权利主体、权利客体和权利内容三项基本要素组成。在监督主体方面，我国现行《宪法》第四十一条已经明确规定了“中华人民共和国公民”享有监督权。我们知道，权利的主体范畴一般涵括公民以及法人两个部分。而关于法人是否属于监督主体的范围以及法人是否具有宪法所宣示的一切权利，我国的相关法律法规并未予以明确规定。但是，从宪法学发展的趋势上看，已有学者提出了用“宪法权利”的概念作为统摄宪法中各种权利关系的总括性概念，用以弥补宪法文本对主体权利未予规定所造成的空缺结构。由此可见，法人也应当作为互联网监督权主体不可缺少的一个有机部分。关于监督客体，大体涵盖国家机关及其公职身份人员两个方面。而监督内容则应当涉及国家机关及其工作人员行使权力的行为和结果的合法性问题。在互联网这个平台上，监督主体、监督客体和监督内容必然受到互联网其自身特殊性的影响，必须通过互联网平台保障监督权的实现。与此同时，监督主体则通过互联网行使监督权，监督客体依靠互联网为主体提供服务，监督内容通过互联网得以展现，以此实现运转。

二、公民滥用互联网监督权引发的负面影响

从主观上来说，公民监督权的行使主要是为了维护自身权益或公共利益而督促有关国家机关予以改正和纠错，通过公民的外部监督和压力，保证国家的权力在合理合法的轨道内运行，防止公共权力的专横与腐败。［2］但是，互联网监督权如同一枚硬币的两面，它的一面能够产生相当力度的监督效力，引起社会各界的广泛关注，使那些违法行为得到有力查处;另一面，如果没有在合理的界限内行使和展开，就有可能对司法、行政等多方面的有效实现造成消极影响。当前，由于滥用互联网监督权所诱发的社会问题，总体可以归纳为以下几个方面:

(一)滥用互联网监督权影响司法独立

2013年2月到8月间，“李天一案”一度在网络上备受关注。公众通过各种途径包括互联网、纸质媒体、电视等途径阐发了各自对该案的看法，这其中互联网的活跃程度相对较高，产生的社会效应最为广泛。人们在互联网上表达各自的观点中占据主导性的言论是:李天一必须重判。通过互联网这条途径，公众不必通过传统的程序和规则，而是可以直接在网络上表达对司法处理结果的意见和态度。因此，在特定政治环境下的公愤就产生了让司法机关在作出裁决前不得不充分考虑民意的效果，而其中的结果却往往是为了社会稳定而牺牲应当严格遵循司法程序所得出的合乎逻辑的法律结果，使民意相当程度上操纵了社会事件的走向。［3］超出合理范围的舆论一定程度上将会对司法案件的办案人员造成不必要的压力，使他们难以确保自身在办理案件中的独立立场，司法独立就无法得到完全保障，司法公正便难以有效实现，司法的公信力更是遥不可及。凭借这个案件我们可以窥视出，当前公民通过互联网行使监督权对司法独立所产生的负面影响，更反映出在虚拟环境中司法独立所面临的困境。李天一案的背后显示出了互联网公民监督权产生的巨大能量，但是如果这种力量缺失了理性的引导，那么对司法活动的正常开展将产生不必要的阻碍，这不仅影响了司法独立，从某种程度上说更有可能导致对法律和人权的践踏。

(二)滥用互联网监督权造成选择性执法

通过分析近来时有发生的案件，显示出一些执法部门在互联网曝光后采取了片面的干预措施，致使事件得到了较快的解决，表面上满足了所谓“广大网民的民意”，但执法部门刻意采取区别对待的选择性执法则不利于社会问题的根本解决。这实质上不可避免地对宪法和法律法规所彰显的“平等、正义和权威”的精神造成了冲击和挑战，对构建良好的法制秩序来说更是一种潜在的威胁。在互联网这种虚拟环境下，基于个人观点的发表不必要以某一标准为底线经过筛选，这就导致了只要表面形式合法或者合理的言论都可以轻易出现在网络中，而其中的一些偏激的言论往往因为没有被有效筛选而遗漏下来，这极易构成强大的舆论冲击。面对舆论的压力，执法部门往往更需要进一步考量，这样则会很大程度上造成执法部门的选择性执法。法律面前，人人平等。这是最基本的法律原则和精神。如果因为一部分人的需求而损害另一部分人的利益，或者采取不一致的标准进行执法活动，则严重损害了法律的权威与尊严。

(三)滥用互联网监督权侵犯个人隐私和名誉

“人肉搜索”是互联网上经常出现的词语，近年来在互联网监督中扮演了重要角色。对于公众人物和公职人员而言，其公务活动固然应当公开化，其个人隐私也应当比一般公民小。［4］周久耕案、“躲猫猫”事件等大量案件正是由于互联网监督的参与而加快了解决进程。但是，对于那些没有寻求公众关注的普通人，其隐私权是不可侵犯的，必须考虑对其所造成的伤害。值得提出的是，在公职人员中，那些偶然进入公众视野而非自愿的人，他们的个人信息也是应该受到保护的。［5］在互联网不断发展普及的今天，虽然互联网监督在舆论监督、批判丑恶中起到了相当正面的作用，但是也引发了不少社会问题，由此所引发的网络暴力、侵犯他人隐私和“乌龙”伤及无辜则显得尤为突出。由于“人肉搜索”在目前的法治条件下缺乏法律与规范的有效管控，以至于近年来频发的事件引起了社会各界的关注。正由于“人肉搜索”的匿名性特点，不可避免地会诱发公民滥用互联网监督权现象的发生。在一些案件中，还有网民将获取的某公职人员的全部信息以及与其所行使的公共权力毫不相关的个人私事发布到互联网上，以博人眼球，这严重侵犯了个人的隐私，并对其名誉造成了难以弥补的损害。这个时候，互联网就成为了诽谤或者发布谣言的助手，互联网监督权也就成为了其躲避法律规制的挡箭牌，使其逃脱道德和法律的约束。

(四)滥用互联网监督权影响政府管理

互联网的虚拟性使每个人都可以就某个具体问题畅所欲言，发表各自独到的看法和见解，这无形之中给予了公众更大的政治自由空间，也就进一步扩充了公民监督的范围与边界。在这种政治参与状态下，每个公民政治主体性意识得以增强，政治责任感提高，这不仅有利于增强公民的法治意识，而且也有利于促进政府工作的高效与廉洁。但是，这种自由和不受规制的特点也难免会给政府管理制造一些阻碍和困境。在互联网条件下，相当一部分信息由于缺乏一定机制的筛查，其真实性和可靠性无从谈起，而每个公民身上的法治意识、学识水平等个人因素相差较大，这就导致每个人对信息的驾驭能力存在不同。正基于此，每个人都难以保证不被互联网的各类信息所误导，一旦被误导就极有可能会出现与宪法、法律所确立的基本原则相抵触的行为和言论，到达一定程度就会危及社会稳定，从而不利于政府进行有效的管理。

三、对互联网监督权的规制措施

我国《宪法》第四十一条在规定公民享有监督权的同时，也对监督权作了限制，即公民不得滥用批评、检举、控告、申诉等权利，以保护公职人员的名誉权和人格尊严。《宪法》第五十一条也规定公民在行使自由和权利的同时，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。这些条款在宪法层面为预防滥用监督权提供了直接依据。另外，我国《民法通则》、《刑法》、《互联网电子公告服务管理规定》和《互联网域名管理办法》等相关法律法规中也内在包含了对公民互联网监督权进行必要法律规范的内容。纵观当前法制体系，有关互联网监督的立法工作还十分不足，与急速发展的互联网形势相比还显得相当不合节奏。与此同时，缺乏有效的网络监督责任追究机制和社会舆论引导也是互联网上公民监督权得不到有效规制的重要原因。因此，根据现实中公民互联网监督权行使的现状，笔者提出以下几点建议:

(一)完善有关互联网监督的立法

目前，尽管我国宪法和其他法律已经对公民监督权作了规定，也产生了十分积极的作用，但针对互联网上公民监督权的规定仍然十分有限，现有的规范公民监督的法律法规有相当一部分条款可以适用于此，但要从根本上对互联网公民监督权进行有力规制仍然是不够的。因此，立法部门要专门制定一部互联网监督的法律，以专门法律的形式和效力为公民在互联网上行使监督权的边界、效力和后果等具体方面提供较为明确的执行标准和可供操作的细则。值得关注的是，国外对于网络监督的相关立法工作已经开展，其先进的立法经验也值得我国借鉴和参考。1997年德国出台了《信息和通信服务规范法》，它涉及互联网服务提供者的责任、保护个人隐私、数字签名、网络犯罪等具体问题。［6］新加坡颁布了《广播法》和《互联网操作规则》，分别规定了互联网管理的主体范围和互联网内容提供者应承担自审内容等内容。［7］我国立法部门可以从我国法制的现实土壤出发，综合考量各国关于规制互联网监督的立法实践，尽快将该方面的立法工作提上议事日程。

(二)构建互联网监督追责机制

构建互联网监督责任追究机制亟须进一步明晰互联网法律监督管理的主体，理顺相关部门之间的监督管理权限、程序以及互联网监督管理的法律责任，针对蓄意发布虚假谣言、侵犯公民合法权利等一系列违法行为要依法严格追究其法律责任。第一，要构建互联网服务商的责任追究机制。网络服务商作为互联网服务的提供者，不仅通过提供相应的互联网服务获取利益，更重要的是对各类信息的真实性、合法性负有必要的注意义务。互联网服务商对其提供服务的网民若因滥用监督权而造成违法行为，互联网服务商应当受到责任追究，承担相应法律责任。第二，要构建互联网使用者的责任追究机制。任何一个互联网的使用者应当对自己在网络上发表的图片、视频以及言论等信息负直接责任。尽管互联网的匿名性使责任追究困难重重，但是可以尝试采取网络“前台选择性实名、后台实名”的“有限实名制”方式，［8］在不损害互联网使用者合法权益的基础上进行责任追究，从源头上对互联网监督进行有效管控。

(三)加强对社会舆论的合理引导

法国思想家卢梭指出:“在判断什么是美好的事物方面，人们的看法往往犯错误，因此对他们的看法需要加以引导。”［9］可见，对于一个社会的良好运转，卢梭认为对于社会舆论的合理引导是必要的。对此，网络监管部门应该加强对社会舆论的引导，引导网民进行理性的表达，既充分保障互联网公民监督权的行使，更要引导公民在合理、合法的边界内行使监督权。首先，互联网监督管理部门应当积极宣传互联网“正能量”，加强互联网道德、法治观念的推广，创造清新的互联网环境氛围，引导互联网使用者严格遵循宪法和法律法规，守法、理性、有序地开展互联网监督。其次，网络监管部门可以借助主流媒体的社会影响和地位，保证权威、可靠的信息在互联网上有效地传播，扩展主流信息的辐射范围，以此来积极引导网络舆论。再次，网络监管部门要对互联网上的信息进行科学的筛选，取其精华去其糟粕，使正面、积极的社会信息在网络中获得主流地位，以此遏制不良信息的传播扩散。

(四)增强互联网用户的法治意识

当前的互联网时代，面对纷繁复杂的各类信息，广大互联网使用者需要进一步增强自身的法治意识，提高自身面对网络中各种信息的筛查能力、评价能力、自控能力以及思考能力，自觉抵制互联网文化中的负面影响，促使清新的互联网文化氛围的形成。与此同时，政府、学校以及整个社会要采取各种综合手段加强道德教育，积极引导公民坚守内心良知、树立责任意识，增强其网络言行的自律性。作为一个拥有世界上最庞大网民数量的国度，在互联网平台上加强法治建设和道德建设，提升公民的法治意识和道德素质将有利于提升公民在互联网上行使监督权的规范性，促进网络互联网环境健康有序发展，更有利于良好国家形象的塑造，并在世界范围内发挥积极影响力。

［1］ 中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201407/t20140721_47437.htm.

［2］ 王月明.公民监督权体系及其价值实现［J］.华东政法大学学报，2012(3).

［3］ 舒小庆.论公民网络监督权的法律规制［J］.江西师范大学学报，2010(6).

［4］ 郭道晖.舆论监督权与官员名誉权［J］.炎黄春秋，2011(11).

［5］ 罗以澄，文婷.人肉搜索与隐私侵犯［J］.中国地质大学学报(社会科学版)，2009(4).

［6］ 王怀成.德国依法打击网络违法行为［EB/OL］.http://world.gmw.cn/2011 －04/20/content_1859422.htm.

［7］ 陈济朋.从一个高中生被追责看新加坡互联网管理［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/world/2011 － 04/28/c_121358540.htm.

［8］ 王芳.网络监督亟待法律规制［N］.中国纪检监察报，2012－12－28.

［9］ 卢梭.社会契约论［M］.李平沤，译.北京:商务印书馆，2012.