落后农村村民自治考察—— 以河南平原地区乡村为例

杜玉珍

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳　471023）

落后农村村民自治考察
—— 以河南平原地区乡村为例

杜玉珍

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳471023）

落后村庄的自治普遍停留在“选举即是自治，自治即是选举”阶段。缺乏组织和荣辱与共认知下的村庄不可避免地陷入经济发展无出路、村庄“散沙化”、不文明滋长、生态恶化等发展困境。村外力量介入下的引导与帮扶是解决落后村村民自治困境的原则，经济发展上的帮扶、政治资源上的对口支持以及做好农民教育工作，是解决问题的具体举措。

农村政治发展；村民自治；外力介入；经济帮扶

村民自治自从推行以来就备受关注，而落后农村村民自治研究则很寥落。这固然与落后农村村民自治不活跃、题材性不强有关，但这并不意味着村民自治就没有问题。据笔者以课题为依托在豫东平原落后县 F县的一些乡村的调查发现①，落后农村正在陷入由“难自治”到“自治难”的恶性循环，并且因政治统领缺乏而导致更加落后的局面。因此，落后农村村民自治研究尤显紧迫。

一、落后农村村民自治状况

所谓落后村主要指实有发展水平低、发展活力弱、发展条件与潜力缺乏的落后行政村。河南落后村主要集中在平原地区以及偏远山区，多年纯农业生产不仅造成这些地区没有财力积累，而平原地区无资源优势以及偏远山区无区位优势，又造成只能单纯依赖发展农业的事实。落后农村的自治呈现出共性的自有景象。

具有丰富内涵与实践活力的自治，在落后村运行时普遍呈现出“选举即是自治，自治就是选举”的情况。选举作为自治的体现，起着实现自治的形式或仪式作用，既不是自治的全部，更不是自治的目的。但是，落后农村村民自治整个环节的突出表现就是热闹一时的选举，选举结束意味着村民自治参与也随之结束，村民不再问津也无权问津村务，村庄治理进入由村两委代理阶段，村民自治权履行全部结束。豫东平原F县村民自治调查显示：约80%自治村的自治权力落实停留在选举权力行使环节上。

与发达村村民自治参与者众、形势高涨不同，落后村的村民自治动能不足，不仅参与竞选者寥寥，而且多数村民游离在自治活动之外。豫东平原C乡调查显示：该乡下属22个行政村，自1998年走自治道路以来，均呈自治乏力状态，2007年以后这种局面略有改观，但发展态势并不乐观。1998年村民自治在全国推开时，C 乡22个行政村中仅有3个行政村（或在乡政府所在地、或在县郊）按要求组织了选举、组建了村委会，其余的或在乡政府催逼任命下由村党支部代办成立了名誉上的村委会，既无办公地点也没挂牌，或干脆就没有行动。村民自治不推不动的原因，不仅在于改革开放初为数不多的村集体资产（土地、生产队大农具）已承包、分发完毕，集体经济成了“空壳”，更在于村庄在多年无权威、无治理下已经形成自运行状态，村民自家组织生产、安排自家生活，且怡然自得。因此，乡村精英深谙“人心已散、人难管、事难办”形势而对自治不抱希望，一般村民因不了解自治而害怕被收权被管治，致使自治受到冷遇。2007年后的村自治局面则有改观，不仅出现了主动报名的竞选者，村委机构设置与办公条件均有所改善，C乡自治村全走了选举程序，自治在貌似按部就班中推进，实则是绝大部分村民把选举当“苦差”、对村务不评价。虽然落后地区的村民自治也呈现出距村委会驻地越近的自然村（或区域）村民自治意识与行动越强，距离越远越不活跃不积极的“中心——次边缘——边缘”[1]状况，总体上的自治动能不足则最显眼。

与发达地区自治方的争相作为，甚至“非法作为”不同，落后村的自治则呈现村委会“无作为”、村民“无欲无为”之难。村委会的“不作为”与“违法乱为”并存，没有任期规划，致使新农村建设无行动。在 C乡2012年秋冬换届选举产生的现任村委中，仅 3个有村内道路硬化规划，正忙于村民流转土地入村经济合作组织事宜，其余的村委则在维持原状下无动作。不行使权力，更不追逐权力，正是这种“无欲无为”的自弃权力做法，损害了自我利益，增长了村委会的“不作为”与权力滥用，使自治有名无实。

二、落后农村村民自治的结果与影响

从自治本身看，自治发生变异，自治目的未实现。自治实践中的广大村民当家作主，自始至终被异化为村庄中少部分人对多数人的“管治”。选举被少数人操纵，大众真实选举意愿被侵害，村庄治理权被“村主任或村委会”掌控，村民（代表）大会被省略，一事一议没有过，公开的村务是假的，治理主体变成了被治理、被侵害对象。落后村的自治事实不仅严重背离了基层民主自治的初衷，似乎还增加了村庄中的矛盾，加剧了不平等，这也是绝大多数村民并不看好自治，越来越与政治成为陌路的原因。

自治不力造成的间接影响渗透到村民文明素质提升、村庄和谐、农村生态环境以及村庄经济发展方方面面。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”足见村民委员会是为农民生产生活提供服务、担当社会组织与建设职责、与人民政府相衔接的基层综合组织，是村庄全面发展的责任承担方。但是，从落后地区自治村的治理结果看，发挥作用的村委会却很少。

自治下的村庄“散沙化”不仅“外化”，而且呈“内卷”之势，更显颓废。乱批宅基地下的村庄外扩与“空心”状况并存；家庭规模缩小、亲和力弱化——年轻人单门独过，老人自养；打工潮下的“空巢老人”“留守儿童”数量增加，村内道路泥泞，垃圾乱堆，废水横流等情况依旧，又新添了打工潮下的房屋破败失修，庭院荒芜境况。

自治下的村庄在遗失传统文明和滋生新的不文明中飘摇。乡土风貌渐失，村庄变得让人陌生；血缘、人情维系的乡村社会正遭受利益至上原则下的新组合的肢解，知足常乐、宽厚仁义的乡人心性以及亲近自然、珍爱土地、勤劳节俭的知行传承正渐行渐远，在乡村新生代身上越来越多地显现出追求享乐、人情淡漠、嫌弃乡村等，有能力者成功脱农进城下的村庄成了弱势者——“留守儿童”与“空巢老人”的坚守，而老人以宗教、迷信为排解的烧香拜佛、礼拜，正在影响着村庄幼小；“留守儿童”早早辍学，在学校不再管、家庭管不了，厌烦农业农村、又无力在城市立足下结群“混日子”，正在成长为游荡于城乡间的“非常可怕和危险的群体”[2]。

自治使发展条件本就有限的落后村发展更加困难。推行村民自治切断了落后村可以依靠的乡以上各级政府的“帮、带、管”，陷入难以维持原有发展局面的困境。以豫东C乡为例，该乡农业水利设施至今仍停留在1990年代乡政府投资建设的数量上而无任何新建，设施功能在多年只使用无维护下严重下降，设施供求矛盾很大。2013年夏，在全省严重旱灾面前，由于无法克服缺水源、缺抗旱设备、缺劳动力等多重困难，C乡50%以上的农户没有实施自救，致使秋粮减产约 1/3，农户和国家均遭受损失。

自治下的村庄生态环境恶化严重，突出表现为过度开发与污染。在生产污染方面，受第二轮承包期30年不变规定的影响，自治集体对发包给农户使用的土地监管弱化，土地滥用、过度使用、污染使用等问题长期得不到解决，并且处于扩散进程。近些年来，在集体土地非农化使用中，对短期利益的追求、忽略生态考虑、无力监管使用方等，使村庄陷入资源、环境双损失的困局之中。至于村庄生活污染方面，更是愈加严重。总之，乡村碧水蓝天的失去与乡村缺乏自我保护、主动选择能力有限有关，更与集体力量弱小有关。

三、落后农村村民自治不力的主要原因

落后地区村民自治难，经济文化落后是根本。经济落后并不绝对制约民主政治发展，但若文化与经济双落后，政治发展就绝对无望了。

物质利益是人们从事一切社会活动的基本动因，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”[3]，普遍存在的落后村集体无财力的事实，制约着落后村的自治发展，影响村民对自治的兴趣。C乡调查显示：2007年以来，落后村自治呈现部分自觉的主要原因，就在于国家实施城乡一体化战略、新农村建设战略下的援建、补贴、救济等，构成了村委会可资掌控的资源追加，才有效吸引村庄中试图掌握资源分配权的活跃分子加入自治活动。但是，广大村民期待的是自治能解决眼前集体财力缺乏、民力有限下的村务难，破解资源、区位优势缺乏下的村庄未来发展难，而实际中的自治无益于发展进步的事实，则成就了他们“无自治必要”泛化认识与自治冷漠。

村民思想政治素质不高，不仅加剧发展难，也造成自治难。传统思想观念制约广大村民涉足政治。C乡T行政村调查显示：58%的村民仍固守“村庄治理是上级或村干部的事”认识；仅有20%的村民认可“村民有治村权”，同时又表示“难发挥作用”。该村60岁以上的村民，除约10%的党员参与自治活动外，其余均在“自治是年青人该干的事”认识下不谈论、不参与；未外出务工的中年男性村民（约占20%）是自治的主力，他们多是外出闯荡无功而返者、从未外出过的务农者、习惯在乡寻求机会的小经营者、或嗜赌或酗酒或坑蒙拐骗的不务正业者、个别劳改释放人员等的混合，素养与能力均有限；青年农民多是自治旁观者，这是因为他们除了关心自我与小家庭外并不关心村务，不热衷政治，或者因为他们缺乏年纪、阅历等方面的竞争优势。很明显，弱势方坚守的村庄，自治能力是有限的。文盲、缺乏民主意识与自治经验，制约广大村民真实自治权行使。在选举上，多数村民基于家族、人情立场商议投票，真实选举意愿难实现；面对贿选，多数村民不敢抵制，甚至顺势搞选举权“寻租”；村委会做主被视为理所应当；无监督意识与罢免行动，自治流于无治或村委会滥治。自治意识落后、能力有限是自治难之根本原因。

四、落后农村村民自治走出困境的对策

要端正对村民自治的看法，这决定问题解决的策略与程度。既要摒弃“落后地区村民自治过早”的错误思想，认清村民自治的客观形势与存在条件，但也绝不能把村民自治理解为是“村民、村庄自己的事”，可以不要党的领导、上级政府的指导。尤其对村以上各级党政组织而言，必须抛弃“自治乱象是新生事物发展的必经阶段，只要不影响农村乃至国家大局稳定，就无需干预而应任其自然发展”的不负责做法，应当充分认识到自治不力已超出政治范围，成为村庄一体化整体发展中的“短板”，正在造成村庄整体发展的“短路”。因此，各级党政要自觉担负起领导、指导村庄发展的职责，助推农村自治走上正途。

与发达地区村民自治少干预，甚至不干预相反，落后村自治发展需要外力介入下的帮扶与助推。落后村自治的客观条件差，主观动能差，完全放手就等于任其落后，这正是落后村自治运行还少有成效，甚至陷入恶性循环的主要原因。因此，乡县以上政府应从以下三个方面施以援手。

为落后村提供经济发展帮扶。针对落后村往往是缺少工商业的纯农化村情况，根本解决之策在国家对农业农村的投资与管理体制变革。一方面，国家要充分担负农田水利基础设施投资职责，尤其是落实为专项的、常规的投资与管理任务，由具体部门专职负责，保障农业增产、农民增收；另一方面，深化针对农业的具体体制改革。针对农资产品随行就市与粮价国控的变相“剪刀差”，农村土地非农化使用权国控保障了国家粮食安全，却堵上农区用土地资源置换工商产业进驻发展的机会与出路以及国家对农区发展多年无保护做法等不公平待遇问题，要尽快出台“健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制”[4]细则，实施全国范围内的农业主产区规划与认定，给认定区特殊制度保护或产品补贴，弥补产业收入差距。此外，落后村所在的当地政府应配合国家措施，把抓当地发展的精力放在落后区落后村发展上，把手中掌握的发展前景好的项目主动投到这些地方，项目投放不能一味讲究市场化法则，追求回报率，而应牢牢把握科学发展观指导下的拉起“短板”原则，铺垫好全面发展、科学发展的底子，以实现发展突破。

实行政治资源上的对口支援。针对落后村中的自治乱象，必须实行内部解救与外部施救相配合原则。

在内部解救上，“一定要把领导班子和干部队伍建设作为基层组织建设的治本之道、长久之计”[5]，这已为自治实践中的成功方所证实——“给钱给物不如建个好支部”“村看村、户看户、群众看支部”。因此，乡县党委、组织部门应为行政村把好村党支部选举关，坚持以“政治强、思想好、清正廉洁、公道能干、同群众保持密切联系、能带领农民群众建设社会主义新农村”[5]的标准选人。同时，建立和强化针对“两委”班子的工作考评机制。考评内容应包括是否积极宣传党的路线、方针、政策，是否切实履行组织群众、宣传群众、教育群众职责，是否积极发展后备党员与培养，是否发挥对村委会、农村经济组织的领导以及党群关系如何，村委的权力落实情况、村务公开、自身廉政情况等；对考评不合格者要做出相应的处罚。加强乡县对村“两委”的教育，包括群众路线教育、思想道德教育、职位职责教育等，教育重点要放在村委班子上。

外部施救的重点应放在影响自治的根本难题解决上。在司法层面，细化村自治组织定位，可把村自治组织认定为行政机关，对应认定村民为“行政相对人”，以解决村委凌驾于村民之上和国家行政管理之外的难监管，村民因怕被打击报复而不敢参与自治之忧；变更村自治单元——由现行的行政村“下沉”到自然村，以使村委会等“代议”向真实“民议”回归；在选举上，应准许符合法规规定前提下事先设定候选人资格的做法，既保障选举“有底线”，又可规范群众投票动机。在行政管理层面，应向落后农村地区大面积输送“大学生村官”，尤其应效仿浙江省设立“大学生村官自主创业专项基金”，发挥大学生村官智力与基金“二效合一”作用，助推落后村的发展；针对目前组织部门管党建、民政部门管选举、农委（农经）管集体资产和离任审计、纪检监察部门管违法违纪、公安部门管刑事案件的“多头共管”体制和“村官不算官，律法管不到，不捞白不捞”的实际，可尝试设置专门的农村自治管理专职组织，通过驻村调研指导、调解矛盾以及实地监管来解决，还可以从抓农村信访工作方面实现村官监管突破。

加强群众教育。落后农村呈现的“最先进的法律面对最落后的人群”事实表明：“严重的问题是教育农民”[6]。抓好农村学校教育是长远。国家不仅要继续加大落后农村学校教育投入与新办、深化义务教育落实，保障农村孩子有学上、上得起，更要注重对成年农民的职业教育，教育重点要放在观念转变、法制教育、技能培训以及文明行为培训上。加强农村公共文化建设，则能起到事半功倍的作用。村庄血缘、地缘关系为集体教育提供了先天优势，关键是谁来施教以及教育能否常态化。村“两委”本应是担当组织、宣传、教育村民的当家人，但贿选带来的“两委”素质弱化则使这一职责担当弱化了。党员活动、村民大会、娱乐集会、讲座、文体活动都是可采用的形式，党的路线、涉农政策、土地征用补偿规定，自治法规、信访条例、涉及当地资源保护的法规，健康知识教育、安全防范教育，尤其是针对“留守儿童”“空巢老人”境况下的防骗、防盗、防电、防火知识等，都属教育内容或范围，而且教育活动要常规化。村民自治教育效用最直接，宣传车进村、发宣传册以及培训村民宣讲员担负村庄自我教育等，都是好办法。同时，还要注重在自治实践中实现群众自我教育与成长。根治自治问题，靠村民意识觉醒与自觉行动，既不能因村民在自治中的无为表现而悲观，更不能藉此怀疑自治的必要性，应坚信自治实践是村民增长认识、提升能力的最直接途径，群众有智慧和力量在“吃一堑长一智”中成长。往返于城乡间的青年农民正带动落后乡村的民主意识与维权行动增长，是村庄自我力量的展示，也预示着村庄的自治未来。

[注释]

① 本文内容中凡涉及到豫东平原F县、C乡的调查结果与数据引用，均出自课题组的课题调查。

[1] 汤志华,吴国志.广西村民自治发展的困境及其出路——以广西和寨村为例[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2013(5):87-92.

[2] 孙锡良.中国农民划分与农民接班人的培养问题分析[EB/ OL].中国乡村发展,http://www.zgxcfx.com/Article/56025. html,2013-05-09.

[3] 马克思.马克思恩格斯选集(第4卷)[C].北京:人民出版社, 1995:250.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/ OL].http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml, 2013-11-15.

[5] 胡锦涛.在全国农村基层组织建设工作座谈会上的讲话[N].人民日报,1996-10-26(2).

[6] 毛泽东.毛泽东选集(第4卷)[C].北京:人民出版社,1967: 1366.

（责任编辑、校对：孙尚斌）

An Investigation on the Autonomy of Villagers in Backward Countryside by Taking Rural Areas of Henan Plain as an Example

DU Yu-zhen
(Henan University of Science and Technology Institute of Marxism, Henan, Luoyang, 471023, China)

“Election is autonomy and autonomy is election” is common in the backward rural autonomous practice. Backward villages are destined to get into troubles like without economic development, scattered villages, growth of uncivilization, ecological deterioration. Intervention and guidance of external forces is basic principle to solve the problem of village autonomy in backward. Helping in economic development, the counterpart aid in political and educating farmers are specific measures.

rural political development; villager autonomy; the external force involvement; economic support

C916

A

1009-9115(2015)03-0124-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.03.032

教育部人文社科研究专项任务（14JD710043），河南省哲学社会科学规划项目（2014BKS014）

2014-09-04

杜玉珍（1969-），女，河南扶沟人，硕士，副教授，研究方向为马克思主义中国化。