政府购买公共服务法理基础的重构——以公民权利为中心

张梦婉

一、导 论

改革开放以来，我国在取得巨大经济建设成就的同时，逐渐面临日益严峻的社会问题，相对于我国公民的公共服务需求迅速增长而且复杂化的现实格局，现有公共服务的政策体系、财政保障、供给机制等方面的明显缺失、相对滞后以及普遍低效、整体失衡等问题显得十分突出。面对我国公共服务供给与需求之间严重不相符的局面，我国政府从20世纪90年代，尤其是21世纪初以来，大力推进公共服务体系建设，其中，政府购买公共服务就是政府改善公共服务供给机制方面的尝试。政府购买公共服务，是指政府以直接拨款、公开招标或合同外包、公私合作伙伴关系、特许经营等形式，与私人营利组织、非营利组织或企事业单位、社会团体等(本文统称之为政府购买公共服务中的第三方)通过签订合同，由后者向公民提供公共服务的方式。政府购买公共服务是政府提供公共服务的新观念、新机制，它主要区别于政府自身直接向公民供给公共服务的供给模式。在政府购买公共服务的过程中，政府是公共服务的提供者，而政府与之签订合同的企事业单位或社会组织则是公共服务的直接生产者，公民是公共服务的使用者。

政府购买公共服务这一方兴未艾的新生事物，实践中仍然面临诸多问题，而其在理论上面临的首要考验，无疑是政府购买公共服务的法理基础问题。本文旨在探究这一理论问题，以期为其进行法理上的证成。

二、政府购买公共服务法理基础问题的提出

(一)我国政府购买公共服务的背景

改革开放30多年来，我国在经济、政治、社会、文化等领域取得了举世瞩目的成就。但是，由于改革之初强调把党和国家工作的重心转移到社会主义现代化 (包括农业、工业、国防和科学技术的现代化)建设，主要是经济建设上来，①参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，《三中全会以来重要文献选编》，人民出版社1982年版，第1－9页。这种“以经济建设为中心”的指导思想使得各级政府树立了以片面追求经济增长为特征的发展主义意识形态，政府成为片面的“经济发展型政府”。这导致在改革开放推进了将近20年左右之后，相较于经济的快速发展，政府在社会建设的投入、公共服务的提供以及社会政策的制定等方面存在明显的缺位、失职以及功能弱化等问题，并且导致居民生活质量和水平并未随着GDP的增长而得到与之同步的改善和提高。①参见〔美〕斯蒂格利茨等:《对我们生活的误测:为什么GDP增长不等于社会进步》，阮江平、王海昉译，新华出版社2011年版。社会矛盾、社会问题并未随着经济的发展而得到自然的解决，相反，随着经济改革推进，自20世纪90年代开始，我国在就业、医疗卫生、教育、住房、社会救助、生态环境、社会治安等领域的社会问题日益突显，成为影响社会稳定、和谐和健康发展的重要因素。

面对这些日益严重的社会问题以及相关利益群体不断施加的压力，我国政府逐渐认识到加强社会建设、完善社会公共服务、制定社会政策的重要性和紧迫性。进入21世纪以来，随着贯彻落实科学发展观以及构建社会主义和谐社会等国家战略目标的提出，我国进入了经济建设与社会建设并重的新时代，公共服务成为各级政府工作的重要组成部分。②郁建兴:《中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制》，俞可平、李侃如等:《中国的政治发展》，社会科学文献出版社2013年版，第223页。郁建兴把建国以来我国的公共服务体系的发展分为四个阶段:1949－1978年公有制基础上建立起来的苏联式的公共服务体系;1978－1994年旧的公共服务体系开始瓦解、政府较为忽略公共服务;1994年－2002年社会保障制度的改革;2002至今，政府试图建立更具普遍性和全面性的公共服务体系。改革开放至2002年之前，虽然我国的公共服务有所建设、改革，但是在发展主义意识形态的影响下，显得明显不足。2002年党的十六大报告明确提出转变政府职能的目标，把政府的基本职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，要求加强公共服务建设，着力改善民生;③江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日。2005年《政府工作报告》提出“建设服务型政府”的要求;2006年“十一五规划纲要”以及《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》先后把加强社会建设以及建设服务型政府、逐步形成惠及全民的基本公共服务体系作为构建和谐社会的重要目标。在此之后，历届政府工作报告、党代会报告以及政府重要文件都反复强调和不断突出以改善民生为重点的社会建设，公共服务体系的改革和建设作为保障民生的社会建设的重要内容，其重要性和紧迫性也随之提升、凸显。由此，我国政府开始逐步从改革开放前20年强调经济改革、经济建设、经济政策向20世纪90年代尤其是21世纪以来重视社会改革、社会建设、社会政策的方向转变，“经济发展型政府”开始逐渐向“公共服务型政府”变革。④参见郁建兴:《中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制》，俞可平、李侃如等:《中国的政治发展》，社会科学文献出版社2013年版，第218－220页;周建明、胡鞍钢、王绍光主编:《和谐社会构建》，清华大学出版社2007年版，第243－262页以及结语;迟福林:《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》2006年第5期。

政府购买公共服务作为公共服务供给机制改革的重要内容，正是在社会建设和公共服务体系建设大幕拉开的宏大背景之下日益展开。早在20世纪90年代，我国就已经出现了政府购买公共服务的社会实践。1995年由上海市浦东新区社会发展局、上海浦东新区社会发展基金会以及基督教青年会共建了上海市罗山市民会馆，开创了我国政府购买公共服务的先例。此后，各地开展了类似的探索，政府购买公共服务的范围逐渐扩大至养老、残疾人服务、社区矫正及服务、城市管理及规划、公共卫生等诸多社会领域。但是，由于这些早期实践缺乏明确有力的观念、制度以及政策指导和支持，发展较为松散，呈现出零星化、碎片化的发展特征。直到2002年以后，政府购买公共服务的社会改革实践才呈现出规模化、持续性的发展态势，政府购买公共服务陆续在全国各地普遍展开。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》专列一章对公共服务供给模式的创新做出规划，政府购买公共服务就是其中重要内容。2013年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，明确指出推进政府向社会力量购买公共服务，建立并完善相关制度，这为政府购买公共服务的实践发展提供了明确的政策依据。⑤“会议指出，创新方式，提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，又是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。”参见《李克强主持召开国务院常务会议》，《人民日报》2013年8月1日第1版。21世纪以来，贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义以及推进以保障和改善民生为重点的社会建设、转变政府职能、全面建设服务型政府等一系列国家发展政治路线、方针、政策和战略的提出，为政府购买公共服务的实践发展提供了新的历史契机，也正是从这一时期开始，政府购买公共服务的实践课题逐渐成为我国学界理论研究的热点。

我国政府购买公共服务的实践发展与理论推进同时受到了西方发达国家相关理论和实践的影响。在政府购买公共服务问题上，西方发达国家积累了相当丰富的实践经验，发展出了十分成熟的理论体系。①参见〔美〕E·S·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版;〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版;〔英〕朱利安·勒·格兰德:《另一只无形的手:通过选择和竞争提升公共服务》，韩波译，新华出版社2010年版;〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版;王浦劬、〔美〕莱斯特·M·萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版;〔美〕B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版;〔美〕凯特尔:《权力共享:公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版;等等。早在16世纪末17世纪初，英国政府就倾向于依靠慈善机构等社会组织承担社会服务;在18世纪的美国，有了最早的政府采购法律制度;从20世纪初开始，德国的社会政策就鼓励社会组织参与社会服务的提供。②参见贾西津、苏明:《中国政府购买公共服务研究终期报告》，2009年;王浦劬、〔美〕莱斯特·M·萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版。二战以后至20世纪70年代末，西方发达国家“从摇篮到坟墓”式的福利国家制度虽然一定程度上促进并维护了社会稳定，缓解了社会矛盾，但是，由于过分强化政府计划管理职能而引发的政府对市场经济的过度干预和调控、财政赤字攀升、机构臃肿、行政效率低等问题不断显现并加剧，使得西方发达国家开始重新审视政府与市场的关系，并改革政府职能及其治理方式。随着西方发达国家的政府行政改革与政府治理模式转变，政府购买公共服务开始形成大规模的社会实践并逐渐发展出成熟的理论体系。20世纪70年代以来，在“公共选择”、“新公共管理”、“管理主义”、“第三条道路”等理论模型以及“再造政府”、“市场式政府”、“企业化政府”等理论主张的推动下，兴起了一场旨在“使政府工作更好、使成本更低”，以民营化或是私有化、社会化为特征的政府公共行政改革，其中的重要内容就是政府公共服务的供给实行市场化和社会化的模式。政府购买公共服务在市场化、社会化以及掌舵与划桨的分离、“公民宪章”等理论主张的有力支撑之下迅速发展起来。③参见〔美〕B·盖伊·彼得斯:《官僚政治》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第9章;〔美〕B·盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版;〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版;〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版。周正:《发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示》，《西部财会》2008年第5期;张汝立、陈书洁:《西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训》，《中国行政管理》2010年第11期;彭浩:《借鉴发达国家经验推进政府购买公共服务》，《财政研究》2010年第7期。

(二)政府购买公共服务的研究现状

我国学界现有关于政府购买公共服务的研究，主要是从政治学、行政学、管理学、经济学等角度展开。例如从政府职能转变、公共行政体制改革的角度，基于西方的新公共管理和新公共服务理论，从改善政府的社会治理着手对政府购买公共服务展开研究，内容包括:政府购买公共服务的内涵及其属性，理论和实践基础，具体制度设计、模式选择、国外比较研究、具体操作层面以及实证调查、个案研究等。④相关论著主要参见王浦劬、〔美〕莱斯特·M·萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版;相关论文主要参见苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期;等等。

我国学界从法学角度 (以法学界为主)对政府购买公共服务的研究颇为有限，现有研究主要具有以下特点:第一，从研究的路径或方式来看，主要分为两类:(1)对政府购买公共服务的整体研究，包括对其法理基础、法律边界、法律属性、法律保障和救济等方面的研究。⑤参见闫海、张天金:《政府购买公共服务的法律规制》，《唯实》2010年第6期;蔡金荣:《政府购买社会公共服务之法律规制研究》，《甘肃行政学院学报》2011年第1期;李海平:《政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例》，《国家行政学院学报》2012年第5期。(2)从某一理论角度对政府购买公共服务某一具体问题的研究，例如从公法、私法的理论层面对政府购买公共服务法律性质的探究。⑥袁维勤:《公法、私法区分与政府购买公共服务三维关系的法律性质研究》，《法律科学》2012年第4期。第二，从已有研究所涉问题以及研究层面或层次来看，主要局限于政府购买公共服务的法理基础、法律内涵，而且主要是从行政法、经济法等部门法角度展开。①另外，学界还对政府购买法律服务展开研究，例如对政府在社区矫正、纠纷调解等法律事务上的服务购买的研究。本文对这一类法律问题并不做单独的处理，主要以我国的基础公共服务对主要探讨对象。现有对政府购买公共服务的整体性研究虽然提出了诸多法律问题，并且对其展开了初步分析，但是，由于把这些复杂、丰富的法律问题置于一篇文章中进行分析，因而往往只是概要、粗略的论述，对问题缺乏细致、详尽的探讨;而且，已有研究大都局限于部门法层面的探讨，对相关层面的法理问题尚有待深入推进。可以说，相较于我国学界现有的从法学角度对政府购买公共服务的研究，实践中存在诸多相关法律问题未得到有效解决;理论上同样存在若干重要法律问题未予以深入研究。例如，政府购买公共服务的法律规范，政府购买公共服务过程中相关主体的法律权利 (权力)、义务和责任，购买公共服务的法律性质，购买公共服务的法律制度、程序，法律评价和监督、保障和救济;等等。这些政府购买公共服务的实践和理论问题皆有待探讨和解决。

以政府购买公共服务的法律规范为例，学界普遍认为，现有法律法规并不能满足规范政府购买公共服务行为的需要。同时，对政府购买与政府采购的关系定位模糊，导致实践中政府购买公共服务的规则混乱。虽然我国2003年出台了《政府采购法》，2010年民政部在《民政部关于2010年政协委员提出“加快政府购买公共服务进程”提案的答复》也明确规定了《政府采购法》中的“服务”范围包括公共服务，是指导政府购买公共服务的法律制度。②《财政部关于2010年政协委员提出“加快政府购买公共服务进程”提案的答复》(摘要)，《中国政府采购》2011年第4期。然而从实际来看，《政府采购法》所规定政府采购的范围限于货物、工程和服务，其中将“服务”规定为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，③参见《中华人民共和国政府采购法》第二条第7款。这里的“服务”，更多强调的是政府内部的后勤服务等领域，并没有明确规定社会公共服务的相关内容，没有包含面向公民的服务。④例如，在细化后的《政府采购品目分类表》中，属于服务项目的印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训以及物业等都是针对政府行政部门的后勤服务，而并没有属于公民消费的公共服务。具体论述参见《中华人民共和国政府采购法》，《中华人民共和国政府采购法实施细则》(征询草案)，参见周俊:《政府购买公共服务的风险及其防范》，《中国行政管理》2010年第6期。同时，《政府采购法》中对采购货物、工程和服务的相关规定，体现的是政府与采购者的二元主体契约关系。在这里，政府是服务的享有者而非提供者，政府购买的服务是一种内部服务，而非公共服务，即面向公民、社会的服务。而学界普遍认为，政府购买公共服务应该体现的是政府 (购买者)、社会组织 (服务承接者)和服务享有者的三元主体关系，⑤参见王冠:《政府购买服务的三元关系探讨》，《山西师大学报》2011年第6期。因此，有学者认为并不能将购买公共服务直接套用《政府采购法》的规定。还有论者指出，政府购买公共服务与政府采购在目的、标的、程序等方面都存在本质性区别，因而并不适宜以现行《政府采购法》作为依据。⑥周俊:《政府购买公共服务的风险及其防范》，《中国行政管理》2010年第6期。但是，由于我国目前除了《政府采购法》，并没有其他法律制度规范政府购买公共服务行为，这种立法方面的缺失导致实践中出现了“地方政府通过各自指定的政府购买公共服务的指导性意见或实施及考核评估办法，甚至用红头文件来推进工作”的现象。〔1〕对此，有学者指出，虽然以红头文件、指导意见等非规范性形式规范购买公共服务在探索初期具有合理性，但“从长远来看，应当修改《政府采购法》，确立起为政府购买公共服务的基本法，同时，建构并完善政府购买公共服务的法律体系。”〔2〕

面对我国方兴未艾的政府购买公共服务的社会实践，如何从法理上进一步澄清政府购买公共服务的基本原理，探索规范政府购买公共服务的法律体系和具体法律制度，明确政府购买公共服务的法律性质，以及在这个过程中相关主体的法律权利、义务和责任，以及法律监督、保障和救济措施等，就成为我国法学界亟待回应和解决的现实课题。其中，政府购买公共服务的法理基础则是上述诸多法律问题的前提性和核心性的问题，它决定了政府购买公共服务具体法律制度的根本理念和核心精神，影响着具体法律制度的整体设计，因而本文主要选取作为政府购买公共服务法律问题中的基础性问题——政府购买公共服务的法理基础作为本文分析、探讨的主题。

三、市场经济—公共行政模式下的政府购买公共服务

正如上文所述，西方发达国家在政府购买公共服务方面积累了丰富的实践经验，形成了成熟的理论体系，这些西方已有理论直接、深刻地影响了我国学界对政府购买公共服务的思想认识和理论把握，成为我国学界进行政府购买公共服务理论证成的主要智识资源，因而本文对现有政府购买公共服务理论模型的归纳和提炼是在结合国内与国外已有理论研究成果的基础上展开。通过分析和总结国内、国外有关政府购买公共服务理论基础的研究，本文认为，目前有关政府购买公共服务基本原理的理论认识和法理证成主要是市场经济与公共行政的理论模式，这种理论模式的特征可以从以下几个方面进行把握。

(一)市场经济和公共行政模式下政府购买公共服务的原因和目的

正如上文所述，政府购买公共服务的实践首先来源于西方，其社会实践的大规模发展以及理论的成熟是20世纪70年代以来的事情。“同一时期公共选择理论和新公共管理理论也成为主导，它们成为政府购买服务的理论基础。”〔3〕基于新公共管理的理论，对政府购买公共服务进行理论解释或法理证成的学者，大都把政府购买公共服务的原因和目的归结为以下两个方面:一方面，政府公共行政职能的转变;另一方面，公共服务供给效率的经济考量。这两个方面紧密相关，可谓一体两面。因为在有些学者看来，政府公共行政职能的转变是为了提高公共服务供给的经济效率;其他学者则认为，政府公共行政职能的转变及其权力分化、下放本身就是值得追求的价值，公共服务供给效率的经济目标则只是政府转变公共行政职能的附带效应。例如，新公共管理理论作为西方政府购买公共服务的主导性理论基础，其理论和实践主张的“圣经”——《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》就是主张以企业家的精神改革公共行政部门，“政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨”，强调政府对社区的授权而不是直接提供服务，强调把竞争机制引入公共服务的供给之中，破除公共服务供给中的垄断。①参见〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版。由此引发的系列改革措施遵循的都是市场的逻辑:“在过去二十年里，改革采用的主导观念是市场。它的理论假设是，公共机构如果像私人机构一样将更为经济有效。”〔4〕这种市场观念的贯彻以及市场逻辑的运行，可以通过把之前处于政府公共行政部门直接作为和控制之下的公共服务供给行为转移出去，交由诸如私有化的营利组织或非营利组织提供，从而实现政府行为的市场化和社会化;还可以通过区分政策的制定和执行贯彻市场的理念，使公共服务供给的决策仍然掌握在政府公共行政部门手中，而公共服务的直接生产则交由政府之外的其他市场化和社会化组织完成。

这些诸多改革举措的原因和目的主要是基于两个方面的考量:一方面，是基于成本和效率的考虑。政府直接提供公共服务的成本往往过高，通过市场和竞争方式来降低公共服务供给成本是改革最为重要的原因和目的。萨瓦斯就曾明确指出，公共服务民营化 (私有化或市场化)的主要推动力是政府缓解财政压力的现实需要，政府购买公共服务是政府进行公共管理改革和政府效率改进的关键。②参见〔美〕E·S·萨瓦斯:《民营化与公司部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第6－7页。例如，英国作为西方政府购买公共服务的首要改革之地，在玛格丽特·撒切尔于20世纪70年代末期上台之后，在公共服务的供给领域大力推行私有化、绩效评估以及服务的生产和执行职能与掌管它们的集中决策的分离 (掌舵与划桨的分离)，其主要目标就是为了通过缩减政府规模、减少财政支出以及大幅度地减税来复苏英国当时日益滑坡的经济，在其政府设置的1800多个绩效目标中，绝大部分都是针对成本和效率。③参见〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版，第17－24页。我国学者对政府购买公共服务必要性的认识在借鉴国外理论和经验的基础上，也大都集中在提高公共财政的使用效率、增强公共服务供给效率等经济分析和考量之上。④参见苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期。另一方面，是通过公共行政部门内部的公务员调整、机构重组、决策程序和方式的改变等措施，对政府公共行政部门的公共治理方式进行改革。⑤参见〔美〕B·盖伊·彼得斯:《官僚政治》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第380－383页。与之类似，我国学界普遍主张，政府购买公共服务是实现政府职能转变、建设服务型政府的必然要求，⑥参见万军:《大力推进政府购买公共服务:公共治理变革之道》，《新视野》2009年第6期。是我国社会管理发展的必由之路。⑦参见闫小培:《规范政府购买公共服务》，《人民日报》2013年3月20日第2版。这一理论视角强调政府购买公共服务是基于政府行政权力的下放或转移，从而实现权力分化、多元，这种理论进路是从政府购买公共服务对公共行政部门的意义出发，提出政府购买公共服务的理由。

(二)市场经济与公共行政模式下政府购买公共服务的内容和环节

政府购买公共服务的过程具体包括:决定是否通过购买这种方式提供相关公共服务，购买哪些公共服务，在购买的公共服务中进行何种优先顺序的安排，向哪些第三方主体购买公共服务，政府购买公共服务决策的实际执行以及事后监督、责任追究等环节和内容。政府购买公共服务的理论基础是新公共管理论论。

新公共管理理论的倡导者虽然也谈到在政府购买公共服务的过程中，应当部分执行公民参与的机制和方法，但其主要是以市场的理想形态为观念支撑，基于减少公共服务供给成本的经济考量，因而把公众参与作为节约成本的举措之一，对公众参与进行利益上的计算、权衡，其认为公众参与只是作为提高公共服务质量和水平的生产性行为，是一种降低供给成本的政策工具。①参见〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第82－83页。另外，公众参与也是作为矫治公共行政部门突出问题 (例如政府机构的等级制、官僚制弊病)的有效措施而得到主张，提倡公共服务供给的公众参的改革者大都假设，政府机构的成员有机会密切参与机构的决策将改善政府机构的工作。

(三)市场经济和公共行政模式下政府购买公共服务的评价和监督

由于市场经济和公共行政模式下的政府购买公共服务注重公共服务投入 (成本)—产出 (收益)的经济效率问题，强调政府应当按照市场化的竞争机制来提供公共服务，因而它们相应地十分注重企业的经营模式。企业之所以注重结果，原因在于如果经营不善，它就得停业甚至破产;与之相应，“由于政府机构在其不出成果时也不可能停业，所以，绩效评估必须被用来作为测评企业的底线——利润的一种代用措施。于是，责任的焦点就在于满足出成果的绩效标准”。〔5〕从结果上看，市场经济和公共行政模式下的政府购买公共服务强调通过后果战略——绩效指标的设定来评估购买公共服务的结果。②参见〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版，第5章。

四、公民权利模式下的政府购买公共服务

相对于上述解释和证成政府购买公共服务的“市场经济—公共行政”模式，本文提出从公民权利的角度来分析和论证政府购买公共服务，这种理论分析既是一种事实性的理论描述和解释，因为政府购买公共服务的确在实践中保障和实现了相关的公民权利;同时，这种理论论证更是对政府购买公共服务的一种规范性证成和建构，因为它强调自觉地以公民权利为核心来确立政府购买公共服务的根本原因和目的、运作过程及其结果评价、监督等重要内容和环节。

从公民权利的视角来分析和论证政府购买公共服务并非没有根据，部分学者和社会力量早已有过类似主张。例如，作为推动公共服务市场化动力之一的平民主义的核心主张就是:“公众对公共服务应拥有更大的选择权;他们应有权界定并处理共同的需求，而不是对官僚机构过分依赖。”〔6〕而作为政府购买公共服务理论基础的新公共管理理论则受到了新公共服务理论的批评，后者更加注重公共服务供给过程中的公民权利。③参见〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版。但是，相对于上述“市场经济—公共行政”的理论模型，已有的强调政府购买公共服务过程中公民权利的主张仍然处于次要角色和边缘地位。有学者就曾指出，如果读者看一看《改革政府》这本书的索引，人们不会找到诸如“公民”或“公民权”这样的词语，新公共管理运动竟然能在很少关注公民权利的情况下向前推进。〔7〕因此，具体阐释政府购买公共服务中的公民权利模式显得十分必要，本文这一部分即将分析政府购买公共服务的“市场经济—公共行政”模式的可能不足及其内在缺陷，进而在此基础上提出政府购买公共服务的公民权利模式。

(一)公民权利模式下政府购买公共服务的原因和目的

“市场经济—公共行政”模式下，主要是从成本—收益的经济角度和政府公共行政改革的政治角度来看待政府购买公共服务的原因和目的。无论是基于公共服务供给的效率考虑，还是基于政府公共治理行政改革的政治考量，这些都只能是推动政府购买公共服务的直接原因和浅层目的，政府购买公共服务的根本目的和核心考量应该是更有效率、更为及时、更加充分地保障和实现公民相应的社会权利、政治权利。单纯把效率的经济因素和行政改革的政治因素作为政府购买公共服务的直接原因和浅层目的，存在若干现实问题。

例如，玛格丽特·撒切尔在20世纪70年代末期推行的改革虽然带来了政府内部管理绩效的改进并且提高了效率，但却并没有改进公共服务的效能，亦即，公共服务的质量。因为公民关心的远远不是效率本身，他们希望的是更有质量的公共服务。①〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版，第24－25页。公共服务供给的市场化和社会化虽然可以大大提高公共服务供给的效率，但是，有些高效提供的公共服务可能并非是公民最期望的公共服务，即使供给的效率再高，也不符合质量的要求。因为公共服务的供给质量是一个多重标准，它至少包括四个方面的内容:第一，公共服务的投入;第二，公共服务提供的过程;第三，公共服务提供的产出或活动;第四，公共服务提供的结果。②〔英〕朱利安·勒·格兰德:《另一只无形的手:通过选择和竞争提升公共服务》，韩波译，新华出版社2010年版;〔美〕安瓦·沙主编:《公共服务提供》，孟华译，清华大学出版社2009年版，第2－3页。效率因素考虑的主要是公共服务的投入与产出之间的关系，这类因素在实践中最容易进行测量。但是，公共服务的享用者最为看重的是公共服务的过程和结果，仅仅考虑公共服务的投入和产出的效率问题，有可能造成公共服务的供给舍本逐末。面对这一具有供给效率却无供给质量的现实挑战，撒切尔政府及其改革团队认为，为了让执行机构注意到效率以外的因素，政府需要新的战略，必须使执行机构直接向“顾客”负责，因而他们提出了所谓“公民宪章”这一新的改革方案。然而，这种“公民宪章”的改革方案仍然是将公共服务的对象作为“顾客”看待，③〔美〕戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版，第24－25页。依然存在问题。

正如有学者指出:“公共行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的类型不同而明显地有所差异。如果我们假定政府的职责在于促进个人的自我利益，那么，我们就会采取一套行动。另一方面，如果我们假定政府的职责在于促进公民权、公共对话以及公共利益，那么，我们就会采取另一套全然不同的行动。”〔8〕当政府把公共服务的对象作为“顾客”来看待和处置时，由此可以推论得出，政府所提供的公共服务从性质上来看乃是为其所有的物品，政府由此成为公共服务以及生产公共服务的资源的所有人，作为公共服务享用者的公民只是消费公共服务的“顾客”。虽然政府可能会有效率地为“顾客”提供公共服务，但是，这种高效提供服务的选择，主要是出于 (作为公共服务以及相关资源所有者)政府自身的主观考虑，“顾客”实际上对政府的供给行为没有根本的利害关系，政府有效率地提供公共服务只是为了留住“顾客”，这种公共服务供给的逻辑，从根本上而言，只是从政府自身的主观立场出发来考虑公共服务的供给问题，政府能够有效率地提供公共服务关系到的主要是政府的财政收支问题，以及“顾客”对于公共服务是否满意进而对于政府的治理是否“买账”的问题。

但是实际上，政府并不享有公共服务以及相关资源的最终所有权，因为公共服务的提供主要是基于公民的税收，因而公民才是公共服务的真正所有者。当作为公共服务提供者的政府把公共服务的对象视为“公民”而非“顾客”来看待时，这意味着公民是公共服务以及政府的真正主人，主人不仅享有公共服务的所有权，而且与公共服务的供给具有根本的利害关系，政府有效率地提供公共服务不仅只是基于其自身财政收支和自身政权的合法性等工具性因素的现实考量，而是根本上从公民权利的角度考虑公共服务的供给问题。政府把公共服务的对象视为“顾客”从而主张政府购买公共服务，这种公共服务的私有化或民营化只能导致更加精明的“顾客”，而不能产生更好的公民;只能产生精于计算的政府，而不能产生基于自身责任和尊重公民权利的政府。“顾客正在等着见我们”与“主人正在等着见我们”这两个话语陈述对于实践行动有着极为不同的意义。④参见〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第83－85、124－125页。

另外，“市场经济—公共行政”模式所强调的政府公共行政的改革，同样不能将其自身作为最终目标。因为不能单纯通过权力分化和下放来解决“政府失灵”问题，“政府失灵”不能简单地通过限制政府权力来克服，在限制政府权力的同时，不能挖空政府的职能，削弱政府的治理能力。政府购买公共服务的“市场经济—公共行政”模式容易陷入一味地对政府权力进行限制、分化或下放的极端，进而容易忽视政府在购买公共服务过程中的治理能力建设以及监督、管理职责的履行。因而，一味强调限制政府的权力，容易导致政府缺乏有效的治理能力来完成政府购买公共服务的相关职责，进而使得政府的相应责任被弱化。

以公民权利模式来看待和处理政府购买公共服务问题，意味着必须明确把保障公民享有公共服务的社会权利作为根本出发点和最终落脚点，确证享有国家提供的公共服务是公民基本社会权利的法律事实。马歇尔认为，作为公民身份三重内涵 (公民、政治和社会公民身份)之一的社会身份是公民享有社会权利的基础，①参见郭忠华、刘训练编:《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版。与此相应，政府提供相应“通行社会标准”的公共服务是国家必须履行的基本职责。“接受了经济和社会权利的观念，就意味着一般接受了这样的观念:20世纪 (不是18世纪)的政府不仅有责任保护个人不受邻居欺侮(或不受外来侵略)的权利，而且有义务帮助社会全体成员满足他们基本的人的需要。”〔9〕

这种强调政府提供公共服务乃是公民享有的基本社会权利的理论主张，有助于克服政府购买公共服务过程中容易出现的如下危险倾向，亦即政府把承担公共服务的责任通过转包等市场化、社会化的机制转嫁给公民个人、市场和社会。而且，通过政府购买公共服务这一机制，在实现提高国家公共福利供给的同时，不能减少公民个人的自主或自由。一般认为，在国家发展福利的同时，必然会伴随个人对国家依赖性的增强以及与之相应的国家对个人自由的克减、限制。但是，通过采取政府购买公共服务这一社会化、市场化的机制，能够实现在政府提供公共服务的同时，最大限度地限制政府权力，并且为公民个人提供在多种可能的公共服务供给途径和方式之间进行选择的权利，使得个人在享有公共服务的前提下，同时享有更大的自主选择权利。

(二)公民权利模式下政府购买公共服务的过程

如上所述，基于“市场经济—公共行政”模式的政府购买公共服务，在其具体操作过程中，要么不注重公民参与的重要作用，要么将公民参与视为提高购买公共服务过程中的决策和执行效率以及合法性的工具，因而公众参与大都不具有本质的重要意义。上文指出，英国在撒切尔政府执政时期，为了使行政机关注意到公共服务供给效率之外的其他因素，推行了强调“顾客”理念的“公民宪章”改革。但是，正如有学者指出:“《公民宪章》及类似的参与机制都是由上而下而非由下而上地形成的。这样的现实有一个冷酷的特征，即官员是从自身利益出发，来告知公民所期待的质量要求的。虽然英国的《公民宪章》未必有如此情形，但公共部门所草拟的标准上却有类似情形发生。公众参与之获准并得到鼓励，通常是在基本的服务目标决定下来之后，而不是在基本的问题被提出之时”。〔10〕这意味着，即使是标榜所谓“公民宪章”的公民参与机制，实际上大都是出于政府自身利益考量而采取的策略性治理手段，其根本出发点不是重视公民参与本身的民主价值，更不是把公民参与作为公民的基本政治法律权利予以看待。

与之不同，公民权利模式下的政府购买公共服务强调，“在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是，它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中”。〔11〕因而，在公民权利模式下，从公共服务提供的过程来看，公民在政府购买公共服务的决策过程中应当扮演重要的参与者角色，行使公民的参与权利，这些参与权利包括知情权、协商的权利，甚至决策的权利。这也意味着，政府不仅在很多公共服务的提供上不能自身作为划桨者，而且在决定选择谁来划桨、为谁划桨等问题上，政府也不能作为“掌舵者”而封闭、独自决策。恰恰相反，政府在购买公共服务的整个过程中，只是重要的博弈参与者之一，它通过议程的创立把多元利益主体纳入公共政策的决策程序中来，与他们一起参与公共政策的协商、制定。政府不再是决定具体提供这种或那种公共服务的掌控者，而是就提供何种公共服务以及如何提供公共服务的问题，为多元利益主体创造协商、妥协、博弈的平台，并且尝试在这些多元主体之间进行调解、充当中介或裁判。②〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第61－62页。因而，政府在购买公共服务的决策过程中就应当纳入、采行公民参与。

片面、单纯强调政府购买公共服务，乃是基于效率考量的“市场经济”模式，是以对人的自利本性的设定为前提，它无法解释为何志愿组织、非营利性组织等会自主参与到政府购买公共服务的事务之中。因此，政府购买公共服务不能仅仅停留于经济效率的考量，而更应该基于对公共服务核心价值观的肯定，关注公民作为人的尊严以及应有权利的尊重。提高公共服务的效率并不是单纯为了减少成本、提高供给产出，而应在公共服务的供给过程中，充分发挥公民以及社会的自治作用，肯定公民的各种政治和法律权利。这并不是对经济效率标准的否定，而是对经济效率价值标准的超越。它是为了建立一种既基于市场经济的效率考量和政府公共行政职能转变的政治考量，更是从根本上基于实现公民权利的扩张、保障等多维度价值考量的公共服务供给机制，其中，前两个方面的价值选择最终服务于、服从于公民权利的实现这一根本价值考量。以公民权利模式解释和构建政府购买公共服务，使得对公众参与的强调不再完全是基于市场的成本的利益计算，而主要是基于公民参与作为公民的基本权利，乃是民主政体中公共政策制定和执行的必要组成部分，公民参与的内在属性决定了公民参与的必要性和重要性。①〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第83页。有关公民参与的法理基础，参见瞿郑龙:《从群众路线到公众参与》，《安徽大学法律评论》2013年第1辑。同时，政府购买公共服务过程的复杂性以及公民主体的多样性，决定了公民参与政府购买公共服务方式的多样性。②参见汪锦军:《公共服务中的公民参与模式分析》，《政治学研究》2011年第4期。

(三)公民权利模式下政府购买公共服务的评价和监督

“市场经济—公共行政”模式下的政府购买公共服务强调的是针对“顾客”的偏好和需求，设定相应的绩效标准，进而按照这种标准对政府以及第三方进行绩效考核和评估。但是，这种绩效评估方式的核心理念基础源自于企业管理，将政府购买公共服务的行为简单比附为私营部门市场行为的种种努力，容易限缩政府在购买公共服务过程中应当承担的责任范围，并且将关注的焦点集中放在达到标准和使“顾客”满意之上。③〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第95页。这种只关心公共服务最后的结果产出，就像私营部门关心最后的产出利润那样，使得政府在购买公共服务过程中 (包括相关环节和特定阶段公共政策的制定、决策等)的复杂、多重的相关责任被轻视甚至忽视了，实际上，政府作为公共行政部门，其在购买公共服务过程中承担着比私营部门更为重要的程序性职责。

由于公共服务具有公共物品的属性，公民并不能像在自由市场中作为顾客那样按照其个人喜欢、意愿或偏好自由地选择买或不买某种产品，公共服务的提供往往是通过税收付费的方式而不是自愿性交易的方式来获得。公共服务的这种特性给政府创造了一种特殊的责任，亦即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要为公民供给其所需要的服务。④〔美〕珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第96页。这意味着，政府在购买公共服务的过程中，应当充分吸收公民参与，也即是说，政府在购买公共服务的过程中，需要对作为公共服务享用者的公民承担相应的程序上的民主责任。正如有学者指出:“在新公共服务中，如果私人行政官员要像公共行政官员那样发挥作用，那么，他们就应该受公共责任标准支配。” “可以用来测量民营化成功的公共行政标准不应该仅仅只有效率和效益。公法所固有的那种与维护民主宪政有关的责任在民营化政策执行的表格里也应该具有同等的地位。”〔12〕

以公民权利模式来看待和构建政府购买公共服务，从结果上来看，公民享有特定的法律权利，就负有与之相应的法律义务和责任，这使得对公民权利的强调必然引向对作为公共服务的提供者——政府的法律义务和责任的关注和重视，以及对作为公共服务生产者的第三方主体的法律义务和责任的关注和重视。这种对政府购买公共服务中作为义务和责任主体的政府和第三方主体的关注，有利于避免市场的经济视角以及政府的限制权力视角所可能引起的责任缺失或弱化问题。此外，从公民权利的角度认识和构建政府购买公共服务，还有利于公民对政府购买公共服务行使监督权，对政府义务的履行和责任承担进行必要的法律监督，这同样有利于扩张公民在这一过程中的具体法律权利。公民的评价和监督并不仅仅限于最终结果也就是公共服务供给的效率和质量上，而且同样针对政府在购买公共服务的过程中，其是否在程序上履行了与公民参与权利相对应的义务和责任。

五、结 语

当然，从公民权利的视角解释和证成政府购买公共服务，并不是对上述从市场的经济视角和政府权力的政治视角理解和论证这一新生事物的完全排斥或彻底否定，而是在充分吸收“市场经济—公共行政”的理论视角和实践进路的基础上，对其予以进一步的具体深化和系统整合。“市场经济—公共行政”的理论视角和实践进路为从公民权利的角度看待和构建政府购买公共服务提供了有益的理论启示和智识资源。市场经济的模式，乃是通过多元化的公共服务生产者之间的竞争这一经济机制，来促进作为公共服务享有者的公民享受更多的选择自由;而公共行政的参与模式则是通过民主的政治途径，来扩大公民在公共服务供给的政策决策和执行过程中的自治空间。①〔美〕B·盖伊·彼得斯:《官僚政治》，聂露、李姿姿译，中国人民大学出版社2006年版，第371页。无论是市场经济的机制，还是民主政治的机制，它们的目的和效果都是尽可能最大限度地扩张和实现公民在公共服务供给中的选择权 (包括选择权行使的空间、环节和程度)。政府购买公共服务从根本上有利于公民社会权利的实现，同时，在这一过程中还能够充分扩张包括选择权、参与权以及监督权等在内的相关公民权利和政治权利，实现二者相互之间的良性互动和优势互补。公共服务作为公民享有的社会权利的主要客体，其直接目的是为公民提供物质上和精神上的基本保障，根本目标则是为了保障人的生活尊严、发展人的自治能力，因而，政府购买公共服务这一公共服务的供给机制不仅从更好地保障和实现公民的社会权利这一意义上间接促进人的尊严，而且正是在政府购买公共服务的过程中，充分拓展公民自主选择的权利以及社会自治的空间，从而既从结果上也从过程中促进公民权利的发展和实现。

以公民权利的视角来考察政府购买公共服务，这既是对政府购买公共服务的一种事实性的理论描述和阐释，更是对政府购买公共服务的一种规范性的智识建构和设想。以公民权利为根本出发点和最终落脚点考虑政府购买公共服务的问题，必然要求政府购买公共服务不能仅仅遵奉诸如经济效率为其价值圭臬，更为重要的是要求政府明确，政府购买公共服务的根本目的在于保障公民权利，政府在购买公共服务的结果、过程和手段上都需要认真对待公民权利，包括公民的相关社会权利以及政治权利，从而以公民权利为根本价值旨趣，对政府购买公共服务进行规范性的观念和制度重构。

〔1〕闫海，张天金．政府购买公共服务的法律规制〔J〕．唯实，2010，(6)．

〔2〕李海平．政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例〔J〕．国家行政学院学报，2012，(5)．

〔3〕许小玲．政府购买服务:现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究〔J〕．思想战线，2012，(2)．

〔4〕〔美〕B·盖伊·彼得斯．官僚政治〔M〕．聂露，李姿姿译．中国人民大学出版社，2006．367．

〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务:服务，而不是掌舵〔M〕．方兴，丁煌译．中国人民大学出版社，2010．95，124，67－69，126，96．

〔6〕〔美〕E·S·萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕．周志忍等译．中国人民大学出版社，2002．13．

〔9〕〔美〕路易斯·亨金．权利的时代〔M〕．信春鹰等译．知识出版社，1997．56－57．

〔10〕〔美〕B·盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式〔M〕．吴爱明，夏宏图译．中国人民大学出版社，2001．56．