城市社区自治的实现路径：回顾与前瞻

万玲

一、问题的提出

所谓社区自治，就是指“不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程”。[1]随着社会的不断发展，城市社区规模、类型、社区居民的诉求以及社区居民构成等都发生了巨大的变化，开始变得越来越复杂和多元化，这无疑给社区自治带来机遇和挑战。党的十八大报告明确提出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”可见，大力发展城市社区自治、实现政府与社会的良性互动，应是当前城市基层社会管理创新和治理体制改革的重中之重。而事实上，我们也一直在寻求社区自治的有效路径。从1998年民政部大张旗鼓地开展社区建设开始，在社区自治方面，实践和探索就从未停止过。但是，对于究竟什么是自治？如何实现有效的社区自治？社区自治的终极目标是什么？在多大程度上才能称得上自治等等这些问题，依然是众说纷纭。

二、城市社区自治：在曲折中前行

在我国，真正意义上的城市社区自治应该是在1998年之后开始的。在这之前，所谓的城市社区还只是在国家权力对社会资源进行高度动员和整合下的一个产物，这种超强的动员与整合主要是以单位制和街居制为载体来完成的。整个社会都处于政府的威权管控之中，缺乏活力。而社区的主要功能就是管理那些没有单位的老弱病残和“两牢”释放人员等社会边缘人群，在城市社会中的影响甚微，根本谈不上社区自治。[2]伴随着单位制的解体和改革的日渐推进，越来越多的单位人变为社会人，原有的单位制背景下人们对国家和组织的超强依附性开始逐步弱化，取而代之的则是“后单位制”背景下强烈的身份建构和自主诉求，他们迫切需要建立新的管理模式来取代传统的基层社会管理和社区运行机制，于是，以居民自治为基本特征的社区制就应运而生。在此背景下，1980年，民政部首次提出了“社区”概念。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。两年后，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也在全国人大常委会获得通过。随后，许多城市依法进行了居委会整顿和建制改革，调整居委会设置规模，健全居委会组织机构，完善居委会各项工作制度，初步理顺各方面工作关系，使城市居民自治工作得到了快速发展。[3]1998年，为进一步推动社区建设进程，民政部着手在全国设立26个“城市社区建设实验区”，开始了大规模的社区建设进程，社区自治才由此进入了一个全新的历史时期。截至目前，虽然各地对社区自治的探索均有不同，但从内容上来看，这些探索大都围绕着三个层面展开：

（一）着眼于地理空间调整的社区自治

这种情形的社区自治在早期主要以社区建设之初的上海模式、沈阳模式和江汉模式为典型。[4]其中，上海模式的特点是在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制，属于政府主导型的社区管理模式。沈阳模式的特点是按照“小政府、大社会”的原则，政府重新调整了社区规模，并逐步将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。武汉市江汉区则将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。并明确提出了政社分层、政府分层，政府职能部门工作重心下沉社区，划分社区行政事务和社区居委会组织事务，权随责走，费随事转等原则。

不管这三个地方在细节上有多少差异，我们都不难发现，它们在指导思想上都遵循有利于社区基层民主政治发展的原则。即使是行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施无疑都扩大了基层民主，有力地推动了基层群众自治和社区建设的发展。然而，由于其所处的时代背景，其实践和探索仍带有浓厚的过渡性，当时提出的一些很好的原则和制度更多的只是代表了一种愿景，在现实的人财务和组织架构面前则表现得是那么的遥远和触不可及。所以，客观而言，这一阶段最大的成就还是在于确立了自治的空间基础和组织规模，即自治必然是在一定时空范围和组织规模内的自治。

随着城市的不断扩张，越来越多城市社区的面积和人口规模都较过去有了极大的增加，使社区自治的成效大打折扣。于是，不少地方基于地域相近、生活相关的原则，积极探索将居民自治的单位向下延伸，创造出了各种所谓的院落自治、楼栋自治、业主自治等形式，其实也都是从地理空间上对社区自治进行有效探索的一种表现，在一定程度上为提升大社区下社区自治的内源性动力奠定了基础。

（二）着眼于权力空间优化的社区自治

2000年后，随着社区建设的日渐推进，社区自治的推进程度也不断深入，越来越多的人开始发现，公权的干预和介入似乎成了社区自治难以深化的瓶颈。于是，不少地方开始尝试在体制上作一些调整，希望通过体制的优化能释放出更多的权力空间让社区拥有更多的自主权。这一类型的探索主要以北京石景山和安徽铜陵为代表。

北京石景山自2003年开始探索“小政府、大社区、小机构、大服务”的改革。一方面，将辖区内的鲁谷街道变成鲁谷社区，另一方面将原有街道的17个科室改为“三部一室”，公务员编制人数从90人减少至39人。然而，这一试图通过瘦身、减负来实现自治的基层政改模式却没有经受住时间的考验。如今，鲁谷社区遭遇体制反弹，改革陷入瓶颈。原因就在于其改革纵然注意到了横向的权力关系却未回应与上级部门的职能衔接问题。

时隔7年后，地处长江中下游的安徽铜陵再次大刀阔斧地试点社区综合管理体制改革。继2010年8月一举撤销铜官山区6个街道之后，再度于2011年7月将狮子山区4个街道撤销。至此，“街道办”这一存在了50多年的基层政权机构从铜陵完全退出，全市社区则由改革前的61个撤并为23个。[5]此项改革的初衷是试图通过成立大社区，来改变街道事实上的“二传手”局面，并进而减少管理层级，加强基层力量和居民自治。然而，改革后的大社区工作模式似乎仍没有脱离行政管理的窠臼，社区工作人员工资及活动资金仍来自政府拨款，如何探索以自治的方式去做服务仍是一个长期的任务。

北京石景山和安徽铜陵的探索事实上都反映了一个共同的问题，即适度的自治权限是社区自治的基础条件，而这又有赖于政府权力边界和职能的调整，所以，必定是一个非常艰巨的过程。

（三）着眼于能力空间建构的社区自治

这种情形以深圳桃源居和珠海康宁社区的做法最为典型。与前两种情形不同，它们似乎更注重自治主体能力的开发和培育，最终在恶之源的基础上结出了善之果。

深圳桃源居将社区视作“社会的复合地带”，并探索出了一种社区复合治理模式，最终使曾经的荒山野岭变成了如今的桃源梦圆。其主要做法有：坚持以党的领导为核心，在社区服务和自治中不断加强和改进基层党的建设；坚持以观念创新推动社区服务和自治的体制机制建设；坚持系统科学思维，以公共服务为枢纽统筹社区整体建设；坚持以群众普遍参与为基础，多方合作，形成社区服务和自治合力；坚持激活各种资源，努力培育社区公共服务资本；坚持以培育和壮大民非组织为重要媒介，在拓展社区服务的同时带动社区自治。[6]

珠海康宁也是一个典型的“老大难”社区，为了改变这一局面，它们开启了一系列的民主自治改革，使政府归位，社区自治，最终实现了康宁社区由乱到治的根本转变。其主要做法与深圳桃源居如出一辙，包括：社区居委会回归法律地位，成为居民权利的表达者和维护者；以社区服务为中心，大力发展社区社会组织；明确角色定位，处理好政府组织与自治组织之间的关系；加强社区党组织建设，发挥基层党组织的领导核心作用；加强社区社会工作者队伍和志愿者队伍的建设；大力培育社区民主自治的公民文化。[7]

上述三种情形都是对社区自治不同时期不同程度的探索，不存在孰优孰劣的区别。然而，从自治的效果来看，似乎第三种更胜一筹，这是否意味着深圳桃源居和珠海康宁的做法就是社区自治的良药呢？事实并非如此。当我们一面为之欢欣鼓舞的同时，一面却为社区自治的难以复制感到扼腕。很显然，自治不是一蹴而就的结果，更没有放之四海而皆准的标准。但不管怎么样，从这些实践当中，我们仍然能够发现一些具有共性的东西，即要实现有效的社区自治，必须注意三个方面的问题：第一，社区自治的范围；第二，社区自治的主体；第三，社区自治的权限。

三、城市社区自治的实现路径

通过对社区自治的实践与探索进行梳理，我们不难发现，有效的社区自治必定是建立在合适的自治范围、有能力的自治主体和合理的自治权限基础之上的，为此，提出以下实现路径：

（一）在适度规模内构建多层级、多类型的自治组织体系

自治的特点是直接性、群众性和广泛性，这就必然需要一定的时空条件，否则，自治将会因为丧失基础而流于形式。在早期的自治探索中，我们对自治范围的界定基本上都是以中共中央办公厅2000年23号文（民政部关于在全国推进城市社区建设的意见）为准，其指出：“目前城市社区范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”而事实上，随着社会的不断发展，不少城市社区的规模都得到了前所未有的扩张，原来的小社区通过撤并、调整逐渐演变成大社区，远远超出了适度的自治规模，给自治效能的提升带来了极大的挑战。不少社区陷入了自治成本攀升、自治主体动力匮乏的困局，这些其实都反映了自治规模的重要性。其实，早在古典政治时期，人们在构建合适的自治政体时，就将规模作为重要的影响因素。大多数古典时期的思想家似乎都赞同小规模自治。[8]如柏拉图认为，适当的团体规模就是能够让所有的公民都相互认识和彼此了解。亚里士多德则指出，城邦大小需要适中的限度。一个城邦最适当的人口限度是既足以达成自给生活所需而又是观察所能遍及的最大数额。[9]所以，从这个道理出发，我国社区自治的演变路径应该是：从“小社区局部自治”到“小社区全面自治”，再从“小社区自治”到“大社区自治”。所谓小社区局部自治，是指居民直接参与社区自治组织活动的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的全过程；所谓小社区全面自治，是指居民除直接参与自治组织活动外，还直接参与社区内政府活动、社会中介组织活动、市场活动的民主管理、民主监督等，即参与社区内所有与居民权利有关活动和事务，真正确立居民权利的主体地位。[10]很显然，我们目前对社区自治的探索仍主要停留在小社区局部自治上。在社区规模不断扩大的背景下，为确保自治效能，可尝试建立多层级、多类型的自治组织体系，如社区居委会自治、街巷、院落自治、商品房小区的业主自治、楼栋自治等等。

（二）在外部赋权与内部增能的基础上提升社区自治主体的能力

首先，实现社区居委会的角色回归。2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，这是第一次以党中央、国务院名义，对社区居委会建设下发的纲领性文件，对加强和改进居委会建设具有重要现实意义。在市场经济体制日趋完善以及国家与社会关系逐步分离的今天，城市居民委员会重归其自治的本来面目已成为一种必然选择。要完善居委会的自治功能，就必须弱化居委会对政府的行政隶属关系，还原其自治组织的属性。一是要根据《关于加强社区居民委员会建设的意见》，切实保障社区重大事务决策权、社区财务自主权以及对政府部门的评议监督权等，使居委会真正成为社区自治、为社区居民提供服务的执行主体。二是要进一步加强居委会的人事与财政自主权，为居委会开展自治提供充实的人力与财力资源。

其次，促进社区社会组织的发展与培育。社区社会组织在推进社区建设、增强社区凝聚力、加强社区团结、提高居民的自治能力中扮演着极为重要的角色。为此：一方面，应转变政府观念，改变过去政府主导经营的社区服务机制，尝试逐步将职能部门的社区服务事项通过项目管理与政府购买的方式逐步过渡给社区社会组织，积极探索政府引导、社会与市场共同供给的新模式。另一方面，可制定各种有利于培育发展社区社会组织的公共政策，包括：共同建立培育发展社区民间组织的良好运行机制；降低门槛，简化程序，在不违背国家法律法规的基础上，结合实际，为社区民间组织提供登记便利与优质服务；建立与支持开展养老、助残、调解、救助、特殊青少年教育等社会公益事业、福利事业与慈善事业的资助机制，引导和鼓励社区民间组织的发展；加快推进市、区（县）、街道（镇）民间组织服务中心三级网络建设，理顺社区民间组织与其他各类组织之间的关系等。总之，要大力推进社区社会组织的发展，充分发挥社区社会组织在整合社区资源、规范业内管理、促进社区服务方面的重要作用。

再次，激励并指导业主委员会的成长。业主委员会是城市社区民主自治不可或缺的主体，也是进一步推动社区自治的基础和前提。事实证明，业主委员会在带动居民参与和促进社区良性治理方面发挥着无可替代的作用。当前我国房屋私有化率不断提高，发展业主委员会是大势所趋。要尽快让业主委员会成为社区自治的“责任主体”，通过法规、规章、章程形式赋予业主委员会明晰的权利义务。同时理顺业主委员会与物业公司、居委会和业主之间的关系，从法律上界定并规范彼此的利益边界，通过合理有序的分工与合作实现业主委员会的自觉和理性治理。

最后，增进社区居民的参与实效。通过加强宣传和引导，提升居民参与的意识和能力；通过拓展社区参与渠道，提升居民参与的水平和质量；通过构建多元化的社区参与机制，提升居民参与实效；通过打造社区参与文化，提升居民参与的社会资本存量。

（三）构建边界明晰、责权统一的社区管理体制

一是稳步推行社区事务分类治理。推行社区事务分类治理，不仅有利于实现城市政府职能根本转变、重塑政府角色和功能，而且还为解决社区居委会“大包大揽”、社区行政化问题提供了理论与实践依据。综观我国社区治理体制的改革，其实质就是一个地方政府、社区自治组织、非营利组织、其他社会组织合理分化与合作治理的过程，可见，社区事务分类治理将是大势所趋，因此，应积极稳步推进社区事务分类治理机制。这就要求：首先要对社区公共事务进行科学分类。可根据社区公共事务的属性以及责任主体的双重标准将社区公共事务分为三大类：第一类是社区行政事务，亦称社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合，包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务。第二类是社区公共服务，是指以社区为单元由专业性组织提供的服务型公共产品的组合，亦是由政府安排，各类社会组织提供的用以满足社区居民公共需求的服务类社会公益产品。第三类是社区自治事务，包括社区法定组织事务和社区邻里互助事务。具体情况见下表。其次要对不同主体的责任范围进行合理界定，即在分类的基础上，进一步厘清责任主体的服务边界。

二是着力构建责权利相统一的社区管理体制。近年来，由于对属地管理责任的强调以及缺乏有效的拦截机制，使得原来属于上级政府及其职能部门的职责逐步往街道和社区下沉、转移并集中，街道和社区承担社会管理服务的覆盖面越来越广，任务越来越重。而与之相适应的经费、编制等却没有下放，其结果是基层的能力与所承担的责任越来越不匹配，不得不面临管理服务任务过重、但人员资金严重不足、队伍管理乏力、管理服务效果不佳等困境。要改变这种职能超载与责权倒挂现象，一方面，必须进一步明确区属各部门与街道、社区之间的权责划分，依法以直接放权或委托等方式，向街道或社区下放社会治安、环保、工商、交通等方面的行政管理职权，提高基层在经济发展、市场监督、社会管理、公共服务、民生事业等方面的管理能力，并相应调整优化机构和人员编制等行政资源配置结构，促进管理执法力量重心下移和关口前移，提高基层和工作一线机构的行政执行能力。另一方面，积极创新考核办法，探索建立基层社区与部门间的双向考核机制。逐步建立基层考核区职能部门社会治理绩效的长效机制，由基层负责考核相关职能部门在其辖区内履行职能的状况并做出相关评议，同时将各职能部门对基层工作的帮扶情况作为对其考核的一项重要内容；对于职能部门的派出机构，要将基层考核职能部门的评议结果作为其来年申请相关经费和人员的重要依据，由此从人、财、物等方面强化基层对职能部门派出机构的话语权，从而确保基层社区的独立主体资格和民主自治功能。

[1]徐晓军.城市社区自治与特色社区[J].唯实，2003（ 3） .

[2]李金红.治理转型视角下中国城市社区自治的成长[J].晋阳学刊，2014（ 5） .

[3]http/ / baikebaiducom/ linkurl=m7xLwmb7HWvDE- dr- Bo50NDdVkEJVDH_iBp6NoZ6_gW0iPFJZlYbJgcpETDF- _EILVwuJ0H404P34aaNXfyrcq.

[4]何海兵.中国城市社区治理模式：比较与分析[J].珠海潮，2005（1） .

[5]铜陵：撤销街道办的“ 获” 与“ 惑” [EB/OL].http:/ /www.infzm.com/ content/ 63165.

[6]中央党校调研报告三———深圳桃源居社区服务型自治模式调研报告[EB/OL].http:/ /www.mytyj.org/ culturenewsInfo.asp?id=79.

[7]新论：加强创新社会管理 康宁社区经验与启示[N].珠海特区报，2011-5-9.

[8]白雪娇.规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础[J].东南学术，2014（ 5） .

[9][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965：361.

[10]陈伟东.中国城市社区自治：一条中国化道路—演变历程、轨迹、问题及对策[J].北京行政学院学报，2004（ 1） .

[11]郎晓波.城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新[J].甘肃行政学院学报，2010（6）.