社区治理创新与基层社会治理模式的重构

(四川行政学院期刊社,四川成都 610072)

改革开放30多年来,我国经济迅速崛起,市场经济基本确立,法治建设初见成效,行政效率明显提高。同时,社会正经历着剧烈的转型阵痛,社会结构、经济体制、利益格局等都发生了深刻变化,社会成员的价值观日趋多元化。这种剧烈的社会变革,一方面促进了我国社会活力大大增强;另一方面也使得社会管理中出现了许多亟待解决的新问题、新矛盾,增加了社会治理的难度和复杂性,传统的社会管理方式面临着严峻的挑战和考验。怎样有效治理一个庞大而复杂的转型社会,成为摆在党和政府面前的一个紧迫而艰巨的任务,迫切需要我们加快推进社会建设,改革自上而下由政府一包到底的社会管理方式,创新社会管理体制,提高社会治理水平。

1 社区治理是国家社会治理的重要基石

在国家社会治理体系建设中,社区是一个非常关键的环节,社区是城乡人民生活的基本单元和细胞,是基层社会治理的重要载体,社区治理在国家社会治理中起着举足轻重的作用。一方面,社区治理是国家治理体系与治理能力的重要基石;另一方面,社区治理现代化是国家治理现代化的重要体现,只有基层社区实现了有效治理,才能实现整个社会治理的现代化。当前,社区治理创新是社会治理改革的关键突破口,社区治理创新的本质就是基层社会管理方式的改革。改革开放30多年,我们面临着传统单位制瓦解、新的社会阶层形成、社会流动性增强的新局面,基层社会管理主体随之呈现出多元化、复杂化的新特征,新的形势要求我们必须创新社区治理方式,改变传统管理意识。如果继续沿用过去的一套,就可能在实际工作中激化矛盾,造成社会不稳定、不和谐。因此,社区要尽快实现由政府主导到社区自治的转变,推动和实现基层社会自治与政府治理的良性互动。

《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”由以上一系列规定可知,城市和农村基层社会组织(包括城市居民委员会、农村村民委员会)是群众自治组织。然而,在传统的社会管理体制下,这些基层社会组织却蜕变为政府行政部门的下级终端,失去了其本有的自治性,使得政府与社区治理组织职能产生了混淆和错位,基层社区的多数精力都集中在各级政府部门所交派的任务当中,对于社区治理工作的组织和主导日益弱化,作为社区治理参与主体的个体居民也逐渐丧失了对社区公共事务的关注与参与热情,并处于一种无作为或边缘化的状态。因此,当前社区治理的创新首先就要从民主自治的思路开始,简政放权,赋权于民,实行社区自治,让基层社会中的公民和社会组织实行自我管理、自我服务。公民对基层社会事务的管理是社会和谐的基础,是公民精神的体现,公民的这种自主性需求是其独立人格成长和自主性生发的表征之一。社区民主自治不仅有利于维持社会秩序和社会稳定,促进社会和谐发展,而且更重要的意义在于,社区民主自治也有利于公民公共精神的培养,从而有利于公民参与能力的提高。

社区自治与政府对社会的管理是辩证统一的过程。一方面,没有相对成熟的社区自治,就难以实现有效的社会协调。社会自治水平是社会协调的基础,但这并不意味着社会自我组织和自我管理要排斥政府对社会领域的公共管理活动,相反,社区自治必须在政府的指导下进行,社区自治与自我管理的发展提高有赖于政府管理创新。另一方面,全面履行政府职能,政府对社会领域的社会管理和公共服务必须以社区居民的自我组织和自我管理为基础。只不过,政府应把重点放在单个社区居民无法自我管理的社会事务上。社会治理不仅是政府对社会的管理,也是社会公众对社会事务的自治。这两个方面统一于一体,不可偏废其一,社会管理和社会自治是构成社会治理的主体,两者共同运行才能推进社会合理有序的发展。

长期以来,我们在基层社会治理方面,总是找不到切实可行的方式方法,近年来群体性事件频发,社会矛盾冲突局部尖锐,其根本原因就在于,一些领导干部观念落后,没有认识到改革开放至今,我国经济社会已发生了深刻的变化,社会转型引发价值多元、需求多元,再固守计划经济时代的观念和方法必将落伍于时代,甚至被时代所抛弃。其实,赋权于民,社区自治,并非简单的管理理念的创新,它也是社会主义民主的题中应有之义。“相信群众,依靠群众,从群众来,到群众中去”的群众路线是我们党历来提倡和必须坚持的工作路线。群众具有伟大智慧和创造精神,只要各级领导干部在基层治理方面能够真正做到相信群众,依靠群众,彻底贯彻群众路线,在理论观念上创新,在实践方法上突破,就能够创造出具有中国特色的社会管理经验、方式及制度,从而实现社区自治与政府治理的良性互动。

2 善治是社区治理创新的终极目标

善治是一种重要的社会管理思想,其理念主要强调通过有效的治理,维护良好的社会秩序。善治理论是在20世纪90年代随着治理理论的发展,伴随着一些国家治理危机的出现,一些学者在反思政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的过程中探索出的新的更加有效的治理方式。“善治”主张在公共事务管理上引导多元行为主体参与并存,摒弃一方独大的做法,并且通过多方互帮互助达到公共事务管理良性循环的目标。在公共事务管理中政府要改变定位,由“划船者”变为“掌舵人”,要通过政策引导、法律保障等形式充分调动多元主体参与公共事务管理的主动性,积极转变政府职能,理顺管理体制,建立政府与多元治理主体互惠互利的关系模式,使多元主体在社会公共事务中充分发挥作用,提高社会运作效率,促进社会和谐发展。

“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐释:“善治”就是政府与市场、社会、公民等行为主体在社会管理过程中,为了达到公共利益最大化而形成的一种新型的合作关系,其本质特征是政府与公民对公共事务进行合作管理[1]。“善治”为国家与社会搭建了一座桥梁,改变了管理和被管理的关系,意味着权力由单一主体向多元主体的回归,是社会接管公权力的过程。“善治”意味着国家与社会或公民之间的良好合作,意味着治理主体的多元化和管理方式、手段的多元化。善治模式认为在公共事务的管理中,政府权力只是实现有效管理的一个方面,除此之外,还存在着其他的管理方法和技术,只有各类方法和技术的有效融合才能真正实现管理高效。

善治的基本要素是合法、效率、负责、透明、开放。这些要素也是规范政治权力的根本要求。“善治”要求政府和公众均要对社会秩序和权威表示认同和服从,特别强调政府权威性和强制性权力的合法性及公正性。善治强调公民深度参与政治活动、社会活动,把参与视为民主自治的基本原则。“善治”要求在社会的治理过程中,包括公民和组织成员的各参与主体直接相关利益的事务要公开与透明;强调社会治理的关键是高效优质地为公众提供良好的公共服务。正如著名学者俞可平所说,“善治”作为公共管理研究领域的核心范畴,实际上就是国家权力向社会的回归。“善治”的过程是一个还政于民的过程,表示政府与社会之间的友好合作,它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,要求通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络[2]。

社区治理创新要达到的终极目标是实现社会“善治”。“善治”作为一种治理理念,对我国基层社会治理模式重构有着重要的指导作用。第一,在基层社会治理重构中,法治理念、法治思维及法治责任是对政府和公民的共同要求,党和政府也要保证治理模式的合法性,党和政府只有在法制的范围内开展活动,才能为社会大众认同,以实现良好的社会秩序。第二,对我国基层社会治理重构而言,基层社会组织和公民参与治理的内容要包括一切与基层民众切身利益相关的基层事务,体现在政治、经济、社会、文化等多个方面。第三,我国基层社会治理的参与主体包括基层社会各利益相关者,即基层政府、基层群众自治组织、基层社会组织、驻基层单位等,政府和这些相关参与方要深层次地友好合作,不断提高基层民众参与社会治理、维护社会秩序的积极性。第四,基层社会的治理模式、改革进程等相关政策信息要公开透明,一些关乎公众切身利益的事务,应给予社会组织及公众参与相关决策制定的机会。第五,基层社会治理领域的决策过程要遵循科学、民主原则,争取将社会治理建立在广泛民意支持基础上,同时,要重视民众对公共决策执行的监督职能的发挥,采取各种监督措施保证其发挥应有的作用。第六,在基层社会治理中,政府提供的公共服务必须优质高效,无论是基础建设,还是各种服务都要保证较高的治理效果。第七,基层社会治理要融合运用各种先进的技术和方法,使基层社会治理更加现代化、更加科学、更加民主,同时也要更加制度化、规范化、程序化。

3 以善治理念指导基层社会治理模式重构

基层社会治理模式重构过程的本质就是改革基层社会管理方式的过程。在重构中,要摒弃政府单一主体主导的传统治理模式,将权力还给社区自治组织和社区居民,使治理主体向多元化发展。虽然在现有体制框架下,基层社区治理结构必须坚持党的领导,并使其作用得以有效发挥,但是,有必要对政府的职能、管理行为等进行重新定位,细化分解原有的“全能政府”职能,简政放权,将能够由社会组织管理的各类社会事务下放至社区组织和社区居民治理,以提高治理的针对性和实效性。长期以来,传统社会管理侧重于政府行政管理,社会组织发展比较薄弱,民众参与率较低。随着市场经济的发展,这种社会管理方式已不适应社会发展的需要。当前,社会主体多元化,不同主体的价值观念、利益诉求差异较大,导致社会事务大量增加,仅靠政府已经无法满足日益庞大的社会管理需求,亟需其它主体的参与合作。西方国家的社会组织在协调政府参与社会治理方面积累了丰富的实践经验,值得我们借鉴。它们不仅与政府企业合作提供公共服务,而且参与到社会事务的治理中,大大减轻了政府的负担,很好地满足了社会需求。从现实来看,基层社会治理也应当是政府、社会和市场同时在场、互为主体、共同参与的互动合作过程。

3.1 全面改进治理方式,培育发展群众自治组织和社会组织

近年来,我国基层社区中的社会组织也积极参与到社区治理的各项事务中去,开始承担起行业内社会事务的管理,在配合政府改革、保持社会公平、维护社会稳定、促进公益事业、调解社会矛盾、和谐人际关系、弘扬先进文化等方面发挥着越来越重要的作用,为基层社会治理创新提供了无限可能。但是,社会组织还属于基层社会的新生事物,社会组织在社区的发展还处于发育培植阶段,其外部环境面临着缺乏政策指导和法律支撑、缺乏稳定的资金来源等困境;内部建设存在着组织建设不规范、缺乏专业的治理者与工作人员、缺乏参与社会治理的目标意识、缺乏诚信透明和自律机制等问题,使得很多社会组织无法承担更多的社会治理的实务性工作。当前,党和政府亟需采取多种措施培育扶持社会组织的成长,使它们能够担当起基层社会治理中的角色重任。

一是规范和引导社会组织进行协同管理。通过制度创新为社会组织提供行为规范,鼓励社会组织积极参与社会管理,有效发挥社会组织在社会管理中的协同作用。当务之急,就是要建立健全基层社会治理法律体系,为社区治理深化提供法律依据,使社区治理模式规范化、制度化。同时,要拓宽社会组织参与社会管理的途径,大力发挥社会组织参与社区治理的深度和广度,其措施包括政府向社会组织购买公共服务、为社会组织提供经费、鼓励社会组织直接维护社会治安等。

二是积极培育非营利组织,发挥其社会服务功能。非营利组织作为社会组织的重要组成部分,在维护社会良性运行、协调社会关系上具有明显的优势,在环境保护、慈善救助、市场监督、文教卫生、民主监督等领域都发挥着积极的作用。其社会服务内容一般分为中介服务和针对性服务两部分,政府应支持非营利组织在社区内开展各种专业性服务活动,取消非营利组织进入社区的障碍。同时,非营利组织也必须提升组织能力,完善自身建设,加强与政府沟通,促使政府制定和完善有利于自身发展的社区政策,从而建立起政府、社区组织和成员、非营利组织之间多元互动的运作模式,拓展社区治理组织体系由原来的垂直科层结构转变为多维度的横向网络结构,充分发挥社区自身服务社会的功能。

3.2 在治理基础上,构建居民参与动力机制

社区治理的主要特征是多元主体的参与。目前,我国已经形成了多元化的社区治理参与主体。近年来,随着治理理念的深入发展,以及社会团体的迅速增加,我国基层社会治理中公民参与取得了较大进展,已经探索出一些公民参与社区治理的路径模式,但是受传统行政观念、公民参与能力、以及法律制度不完善等因素的影响,公民参与社区治理仍存在诸如总体参与率较低、参与不平衡、参与形式单一、参与渠道不畅等问题。要推动和扩大社区治理中的公众参与,政府作为主导力量应该从以下几个方面努力着手。

第一,增强社区成员的参与意识和民主意识,激发社区内各方参与社区建设的热情。当前,要建立和完善社区组织体制与管理制度,提供制度途径鼓励和保障社区居民积极参与社区治理。政府、社区组织和居民、非营利组织都是社区治理的参与者,要广泛调动社区内各单位的参与积极性,营造社区共建的氛围;增强社区治理主体的社区意识,增进社区发展的内源动力[3];通过开展多种多样的小区活动和服务,如艺术、健身、老年服务等,构建其参与社区治理的平台,培育居民自发性的小社团,从而增强社区信任和合作,实现共同利益。

第二,培养社区工作专业人才,促进社区公众参与治理的职业化。国家新型城镇化规划提出,要加强社区社会工作专业人才建设,推进社区工作人员专业化和职业化。要实现高水平的基层社会治理,就必须形成社区组织与居民的良性互动局面,从而对社区工作者的专业水平和综合素质提出了更高的要求。因此,社区要尽快培育一支优秀的社区工作者队伍,实现社区工作者从低水平向高水平转变。一是从长远来看,要实行规范而严格的社区工作者的准入制度,使其向职业化发展。二是现阶段对社区工作者的选用要采取公开竞争的选拔机制,吸引更多的专业性人才参与到社区建设和服务中来。三是要完善社区工作者的继续教育制度,定期对社区工作者进行培训,帮助其不断学习先进的管理手段,提升其专业性。四是提高社区工作者的基础工资水平,建立有激励性的福利待遇机制。同时,把德、绩、勤、能等因素纳入社区工作者的考核体系中,注重对社区工作者的工作绩效、业务素养、服务态度等方面的考核,促使社区工作者不断提高自身的综合素质,成为合格的社区工作者,从而为基层社区治理建设一支优秀的、具有较高专业水平的职业社区工作者队伍。五是尽快构建社会工作专业机构,作为协调各方组织的机构,促进各方沟通与合作。

第三,完善相关法律法规,有效激励公众参与。要通过相关的法律法规,明确社区治理中的参与主体,引导公众有序参与社区自治。要明确界定公民参与社区自治的地位、性质、权利、保障措施等,使公众参与成为社区治理中的必经程序。要通过构建基层党组织领导机制、政府行政管理与村民自治的衔接与互动机制、民主议事决策机制、自治组织培育机制、民主监督机制和法治保障机制[4],实现多元主体协同治理。

参考文献:

[1]陈跃,占伟.论社会治理中非政府组织的角色与功能[J].黑龙江社会科学,2013(7).

[2]刘维兰.基于网络互动的密切党群关系问题思考[J].中共成都市委党校学报,2015(2).

[3]许英凤.“城中村”社区治理:问题、成因、对策[J].重庆理工大学学报:社会科学版,2012(9).

[4]李小妹.农村社会协同治理运行机制的整合创新与逻辑建构[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版,2015(1).