关于全面推进我国社会主义法治建设的若干思考

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海 200433)

1 依法治国与法治概念辨析

党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,并强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

这里的两个主要核心概念是依法治国与法治。但是,这两个概念的含义是有区别的。依法治国是指执政者依据法律来治理自己的国家、政府和社会。这是强调治理的制度化和有序化,防止和杜绝领导者想干什么就干什么的纯粹运动式治理模式。这是治理方式质的突破,是历史性的进步。依法治国,意味着执政的组织机构和官员一律都要受法律的制约。当然,也必须看到,由于体制的原因和历史的惯性,在现实中完全达到这个要求仍然还有一定的不确定性,这恐怕要有一个过程。

法治是一个价值观念很明确的概念,《布莱克维尔政治学百科全书》在“法治”的条目中引用英国著名法学家戴雪的观点,“法治意味着正常的法律保有绝对的至高无上或压倒一切的地位,与专制权力的影响相对立,并且排斥专制的存在、特权的存在、乃至政府之自由裁量权的存在”[1]676。据戴雪在《英宪精义》(1885年)中对英国经验的总结,英国在17世纪最终确定了英国君主对法律的服从,在世界上最早实行法治,此后,法律尊严的信念广泛流布于整个文明世界。《中国大百科全书·政治学》中关于“法治和人治”的条目指出,在17、18世纪资产阶级反封建斗争中,法治主要指民主、共和制,人治则代表君主专制、等级特权等[2]83。该条目还指出,20世纪80年代以来,要法治不要人治的命题在中国已广泛传播,多数人已接受了这种理解:法治代表民主,人治代表专制,要法治不要人治[2]84-85。简而言之,法治就是法律要凌驾于所有人之上,人治则是人的权力凌驾于法律之上。或者说,法治是法高于权,人服从法;人治是权高于法,法服从人。法治和人治是人类社会两种基本的治理模式,两者是对立的、排斥的。

这里要补充说明一下,莱斯利·里普森的《政治学的重大问题》一书中有一段话说得很好:“1776年,马萨诸塞州在批准联邦宪法时曾希望:‘政府应该是法治而非人治。’这句话不能仅从字面上来理解,没有人的参与,任何法律都不可能自动运行,法律不像人,它不可能自动产生,更不会自动执行,而必须由人来起草、制定和解释,必须由人将法律的条款一步步精确、细化。虽然马萨诸塞州的这句话不免有些夸张,但它的确道出了一个重要的分野:一个国家在进行制度设计时,必须考虑到对其行为进行约束,否则就会失去控制。有所约束的权力犹如套上马具的野马,野性虽存而无法撒野。”[3]198-199说明法治是约束权力的缰绳,是关住权力的笼子。

在古希腊也有过人治和法治之争。柏拉图在《理想国》中力主“贤人政治”,后来在理想国方案失败之后,才退而求其次,在晚期著作中,将法律称为“第二位最好的”。亚里士多德在《政治学》中主张“法治应当优于一人之治”,在西方历史上,这是法治论的第一个经典论述。亚里士多德认为,法治等于神和理智的统治,而人治则使政治中混入了兽性的因素[2]84。

中国的问题在于人治的历史传统太深,几千年的封建社会,皇帝制度都讲人治。虽然历史上曾有儒家和法家的治国方略之争,但并不涉及法治与人治、民主与专制的问题,儒家讲圣贤以德治国,法家强调严刑峻法,“以法治国”,但君主本人不受法律约束,君主在法之外、法之上,法只是君主手中的工具,所以法家本质还是人治。当然儒家讲人治,以德治国,但也不排除法,它讲四种治国手段:德、礼、政、刑,刑就是法。中国的儒家和法家都没有柏拉图和亚里士多德意义上的法治,即法律至上的观念(此观点受启发于卢向国教授)。

新中国成立后,仍然表现出人治传统的深远影响。我国宪法在相当长的时期没有被认真重视和贯彻,直至“文革”时,在“和尚打伞,无法无天”的局面下,宪法已成为连国家主席也保护不了的一纸空文。改革开放后,虽然依法治国的口号已经提出多年了,但在贯彻执行上仍然问题颇多。现在提出推进国家治理体系和治理能力现代化,需要人们真正理解什么叫治理能力现代化。我以为,治理能力现代化与之前提出的加强执政能力建设,是一脉相承的。但问题是,加强和提高执政能力、治理能力所依据的是什么?如果依据的是法律,是制度,那和我们法治的目标是一致的;但万一依据的是长官意志,而又同法律和制度不相符合时,那就可能有破坏法治的风险。所以,如何确保执政能力、治理能力的加强和提高始终依据于法律、制度,是建设法治中国进程中必须解决好的大问题。

2 依法治国重在依法治理

国家治理现代化主要是政治现代化的问题,是对近代以来器物现代化的超越,是我国整个现代化事业的重要组成部分。政治现代化要求国家治理制度化、规范化、程序化,实现民主治理、依法治理和科学治理。

民主治理和依法治理不是截然分开的,而是相辅相成的,是你中有我、我中有你的关系。在我国,邓小平最早提出民主必须制度化,必须健全社会主义法制,这可以说是对人治治理模式的拨乱反正。

邓小平在十一届三中全会前夕指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[4]146十一届三中全会以后,他又强调:“发展社会主义民主,健全社会主义法制。这是三中全会以来,中央坚定不移的基本方针,今后也决不允许有任何动摇。我们的民主制度还有不完善的地方,要制定一系列的法律、法令和条例,使民主制度化、法律化。”[4]359“使民主制度化、法律化”实际上就涉及到民主治理、依法治理问题。我们从国家治理现代化的角度,首先要说民主治理,如果从依法治国的角度,则强调依法治理。

30多年来,我国的法治建设取得了很大进步。接下来该怎么做?我认为,首要问题是完善相关法律。

我国现在已基本建立了社会主义的法律体系,但是它和我们应该取得的成就比起来是很不够的。直到目前,我国治理媒体还没有新闻法,还没有保障宪法赋予的言论等自由的具体法律,还没有政党法。执政党与民主党派的关系由执政党的文件来确定,是不合适的。人大代表在履行职能时,虽然有了立法法,但还没有监督法、重大事项决定法、人事任免法。在人民政协方面,诸如人民政协组织法、政治协商法等也是缺位的。在公共安全领域,如生产安全、食品安全、由于自然灾害和社会原因造成的其他公共安全方面,法律是严重缺位的。所以,首先要有法可依。

法律定了以后,是不是真正依法实施,如果不实施,甚至违反法律,怎么办?这就是有法必依、执法必严、违法必纠的问题。我们必须思考:政府机构、政党组织违法并侵害到公民的自由民主权利,怎么办?这就要从法律上保障公民免受侵害,同时法律上要有纠错机制的实行。我国的纠错机制还需要不断健全完善,如有的多年以前的冤假错案都不能平反,何谈公平正义?在遇到重大公共安全事件时,总是等国家领导人发指示,甚至亲临现场指挥,但是假如领导人没发指示呢?下面就没人管了吗?为什么不在制度建设、法律建设上多下功夫呢?

以美国煤炭开采行业的安全生产制度为例。美国曾经是矿难频繁的国家,但是每一次大的矿难,都转化成了相关制度创新和改进的机会。这促使美国矿难发生的频率不断下降,矿难死亡人数从20世纪初年均2 000多人到50年代年均500多人,再到90年代年均93人。到现在,美国煤炭开采行业的劳动安全性甚至好于农业、建筑和零售业,每开采百万吨的死亡率只有中国的1%[5]158-161。这实际上就是治理制度化,也就是民主治理、依法治理。

再以我国的户籍制度为例。我国的户籍制度本来就有缺陷,分农业户口和非农业户口,把农民套死在土地上,不得流动。改革开放以后,发生很大变化,户籍制度也在改革,如暂住证制度等,但跟不上城市化发展的需要,农民工难以融入城市,造成社会不公。现在正在进一步改革,取消农业户口和非农业户口的划分,建立城乡统一的户籍管理制度。这是一个很大的改革,要有不少配套措施。例如,原来的城市户口里面包含了不少福利成分,例如考大学、买房贷款等,都和户口挂钩。把这些剥离掉以后,应该更有利于公平正义。现在的改革太慢,保护了既得利益者。最近在贵州毕节发生了4名儿童误服农药死亡的事件,这一事件反映出的深层次问题是户籍制度问题。如媒体报道的那样,这场悲剧凸显了中国千百万(约6 100万)留守儿童的困境。他们在外地打工的父母无力照顾孩子,严苛的户籍制也往往会阻挠农民工的子女在城市上学,并难以获得医疗服务,所以农民工的子女往往由年迈的祖父母照顾,有时这些孩子只能自己照顾自己。这个悲剧折射出的深层问题是制度问题,是依法管理完善问题。

3 如何树立和维护宪法的权威

宪法是一个国家的根本大法,它具有最高的法律权威。十八届四中全会指出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这说明宪法在依法治国和依法执政中居于首要地位。要体现这种重要性,就必须树立和维护宪法的权威,正如习近平所说,法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。权威的树立靠实施,如果没有实施,宪法只是一纸空文。

宪法是一个国家的最高法律,但每一个国家重视宪法的程度不是完全一样的。英国革命最终确立的是议会至高无上的地位,而美国革命最终确立的是宪法至高无上的地位。宪法的这种地位如何得以保证呢?美国人设计了种种办法。1787年,制宪会议在华盛顿主持下召开,美国13个州,除罗德岛以外均派代表参加,会议起草了美利坚合众国宪法并获通过(不仅制宪会议批准,还要每一个州批准)。从此,宪法一直保持独一无二的地位。

宪法的权威贵在落实。美国人通过几个途径落实:一是所有政府官员,无论是联邦官员还是各州及其地方官员,也无论这些官员是选举产生还是被任命的,都必须宣誓拥护联邦宪法;二是任何官员如果背叛了人民意愿,就会遭到弹劾,并经过特定的司法程序给予相应的惩罚;三是与一般的立法程序不同的是,联邦宪法的修改是通过宪法修正案的形式进行;四是通过违宪审查的方式,对那些违反宪法的立法和行政首脑行使否决权来加强联邦宪法的地位。每当人民考虑一项司法判决能否成为判例时,人们就会在法庭上争论它是否符合宪法[3]197-198。以上措施中最重要的、最有威慑力的是违宪审查制度。美国如果没有这个制度,讲宪法权威就是纸上谈兵。

这里,有必要回顾一下历史教训。我们知道,1954年,我国第一部宪法(“五四宪法”)公布以后,根本问题是宪法的权威没有树立,政府的行为准则不是来自于宪法,而是来自于执政党领袖的指示。这种情况愈演愈烈,到了“文革”时,达到顶峰,把整个国家制度都推翻了,用“中央文革小组”来领导国家。当时,违反“最高指示”就是犯罪,反对“最高指示”就是“现行反革命”,要被关押甚至枪毙,而违反宪法却无人管。所以有学者说,从宪法规范的视角来看,“五四宪法”是一部没有“牙齿”的宪法,因为它缺少相应的宪法保障制度。没有宪法保障制度,宪法很难得到实施。

令人高兴的是,党的十八届四中全会决定将每年12月4日定为国家宪法日,并提出在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。十八届四中全会还决定建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这是一个很好的制度,这对培养全体国民的宪法观念,特别是培养各级领导干部的依宪治国的理念是有益处的。我认为,宣誓制度的适用范围还可以扩大,不仅包括国家层面的各级领导干部,还应该包括中国共产党的各级领导干部。因为中国共产党是执政党,是依法治国的领导力量,它的各级领导干部在任职时向宪法宣誓是理所当然的。

宪法宣誓制度具有重要的象征意义,更重要的是法律和宪法观念如何通过党的教育活动深深印刻在全体党员尤其是党的各级领导干部的头脑里。例如,十八大以后在全国范围内开展的群众路线教育实践活动,主要内容是“为民、务实、清廉”,现在看来,还可增加一个“依法”的内容。从2015年4月开始在党内开展的“三严三实”专题教育活动,主要内容是各级领导干部要树立和发扬好的作风,既“严以修身、严以用权、严于律己”,又“谋事要实、创业要实、做人要实”。中央要求对照“三严三实”的要求,聚焦对党忠诚、个人干净、敢于担当,着力解决不严不实问题,这个活动是很有意义的。我认为这个活动完全可以增加忠于宪法、忠于法律的内容。我们现在最后聚集到对党忠诚,这是不错的。一个党的干部,自然要忠诚于党,问题是如何正确理解忠于党的问题,忠于党主要是忠于党的奋斗目标,忠于党的宗旨,而不是表面上、口头上的忠,更不是忠于某个领导人。那些贪官污吏们平时也可能信誓旦旦地表示忠诚于党,但是,他们的违法行为却从根本上损害了党的事业,败坏了党的名声。我们党的干部必须忠实于社会主义民主和社会主义法治,这是忠于党的最根本的要求和标准。

习近平在十八届四中全会上再次强调要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这“三者统一”既是我们的一条基本经验,也是我们的一个奋斗目标,又是我们的一个价值标准。人民当家作主是社会主义民主的根本要求,依法治国的目标是建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会。所谓“三者统一”实际上就是把坚持党的领导、社会主义民主、社会主义法治有机统一起来。什么叫“统一”?统一就是结合在一起,密不可分,你中有我,我中有你。民主和法治建设离不开党的领导,这可以理解。同时,党的领导也离不开中国的民主和法治建设,因为这是我们党的历史诉求和奋斗目标,是党的领导作用存在的价值基础。如果离开了这些,抽象地去强调党的领导,似乎并不符合党的文件精神。所以,我认为在党的干部教育中,完全可以把对党的忠诚与对党的事业的忠诚有机结合起来,只有对党的事业的忠诚,才是真正的对党的忠诚。

十八届四中全会还强调要在全社会树立法治意识,要把宪法、法律列入党委(党组)学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课,把法治教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程。这些具体要求非常重要,很有价值,应该尽快实施。

4 在法治建设中坚持人民主体地位

十八届四中全会提出,为了实现建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,必须坚持人民主体地位,“人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由,承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕”。这里强调的思想,就是我们常说的民主与法治的关系。民主是法治的基础,法治是民主的保障。民主离不开法治,法治也离不开民主。正如德国洪堡大学法学教授Dieter Grimm所说,“无法治则民主无法避免对少数的压迫,无民主则法治无法避免沦为特权阶层的工具”[6]。

如何在依法治国中维护人民主体地位,首先是立法问题,要坚持民主立法。一套科学、合理、完善的法律体系是由民主的政体产生的。所以有学者说,法治的关键在政体。亚里士多德早就说过,良法、恶法是由政体决定的。立法先看立宪,立宪权、立法权都应该属于人民。

以美国为例,潘恩等人的论著强调,一个国家的立宪权属于全体国民,是国民立宪或公民立宪。潘恩说,“一国国民具有制定宪法的权利”[7]263,“宪法归一国国民所有,而不是执政者所有”[7]256。美国宪法的绪言说,“美国人民为建设更完美之合众国,以树立正义,奠定国内治安,筹设公共国防,增进全民之福利,并谋今后使我国人民及后世永享自由生活起见,特制定美利坚合众国宪法”[8]452,这就是全民立法。简短的绪言,表明了美国宪法的全民性。约翰·密尔认为,代议制政府(民主制)的“最大危险之一在于掌权者的有害利益,这就是阶级立法的危险;就是意图实现(不管是否真正实现)统治阶级的眼前利益,永远损害全体的那种统治的危险”,“在决定代议制政府最好的构成时需要考验的最重要问题之一,就是如何提供防止这种害处的有效保证”[9]95-96。

从这个角度看我国,1975年修订宪法,是在“以阶级斗争为纲”的指导思想下进行的;1978年修订宪法,仍然沿袭了“无产阶级专政下继续革命”的错误理论[10]。因此,从“宪法观”的角度可以说,在改革开放前极左时期的一些政治运动中,在“以阶级斗争为纲”的指导思想下,都以人民的名义,批判、打击、迫害了一部分不是敌人的“敌人”(实际上是人民的一部分)。

1982年宪法有很大进步,不再强调阶级斗争,而是强调人民范围的扩大,要求全国人民团结起来进行现代化建设,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。特别是根据历史经验和“文革”的教训,1982年宪法中关于公民的各项基本权利的规定,不仅恢复了1954年宪法的内容,而且规定得更加切实和明确,还增加了新的内容。这对推动和保护之后30多年的改革开放起到了积极的作用。

人民的立宪权、立法权,主要体现在立法机关是否真正体现民意、反映民意,做到民主立法。这里的关键是要有一个完善的代议制度。我国的代议制是人民代表大会制度,这是保证中国人民当家作主的根本政治制度。这个制度根据最早的设计来看,应该是一个很好的制度。根据列宁的理论,它应该比资本主义国家的议会制度民主百万倍。但是,我国人民代表大会制度要真正起到保证人民当家作主的作用,还需要改进和完善。20世纪80年代,有一位外国友人说过,西方的民主是虚假的,但是他们做得很认真,你们(中国)的民主是真实的,但是做得很马虎,这话说得很中肯。一项根本制度是需要一系列的具体制度、规范、程序来加以完善的,否则,就是摆形式、走过场,有名无实。

有学者对第十一届全国人大代表职业分类结构作过调查统计,认为国家机关工作人员所占比重过大,超过一半(50.69%)的代表是国家机关工作人员,也就是“官”的代表太多而“民”的代表太少。来自矿业和制造业从业人员、农业从业人员以及商业和服务业从业人员的代表共52人,所占比重不及2%。如果将企事业单位管理人员、解放军或武警、村(居)委管理者、民间组织管理者的代表也算在内,则管理者代表数量为2 758名,所占比重高达92.64%,而真正来自基层的代表非常少,其比例不到8%。也就是说全国人大代表中,中高层管理者多,基层劳动者少[11]。

代议民主的核心是由民选的官员代表人民作出决策。西方国家在议会选举中,对议员的身份规定是很严格的。例如,美国的法律规定任何国会议员不得兼任其他政府职务。英国的法律规定,凡总督、上院议员、新教牧师、天主教神父、法官、文官、正式武装部队和警察的成员,以及工商业中担任由政府指定的董事者,均不能成为下院议员的候选人。而且,这些议员是专职的,有专门的工作办公室,他们在任期内始终要考虑如何反映和代表选民的利益。我国的人大代表多不是专职的,平时主要忙于自己的本职工作,在一年中也就是在不到两周的时间内(即召开人大会议期间内)集中履行其职责。这就在一定程度上制约了人民代表的代表性和专业性,降低了选民对代表职能的期待。有学者认为,我国当前的民主,最重要的是聚集民意,这是有一定道理的。在每年短短的“两会”期间,按理说,是最好的聚集民意的机会,应该是中国人民盛大的民主节日,遗憾的是我们没有看到这种景象,给人的印象是民意缺位。

这些问题与选举制度不无关系。我们的选举制度还不完善,直接选举的层次还停留在县级人大代表层次,不要说全国人大代表,连省级人大代表都还是间接选举产生。另外,选举的自由度也不够,选举法规定的也不一定在认真执行。我们一方面说人民当家当主,一切权力属于人民,但在实践中又不认真搞民主选举,不能让人民顺畅地表达意愿,这是自相矛盾的。选举是民主的门槛,是绕不过的。这方面,我们还有很长的路要走。

人民在法治建设中的主体地位还体现在法治对公权力的限制和人民民主自由权利的保护上。对公权力而言,法无授权不可为;对公民而言,法无禁止皆可为。所以,政府不得侵犯和剥夺公民的民主权利。这些权利最重要的是自由权。我国宪法明确规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”等。但是我们可以审视一下,我国公民的这些自由权利,有没有完备的相关法律的保证呢?有没有都受到政府的充分切实的保护呢?现实中存不存在藐视、削弱公民的这些权利的问题呢?有没有某些法律、法规、条例等存在违反宪法之嫌呢?如何才能在法治建设中真正坚持人民主体地位,我们还有很多问题需要思考和解决。

5 从严治党中的党规与国法的关系

十八届四中全会强调,党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。为了完成把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程这一艰巨的历史任务,全会围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导作了系统部署,最重要的有三点:一是坚持依法执政,依法执政是依法治国的关键;二是加强党内法规制度建设;三是提高党员干部法治思维和依法办事能力。全会文件中虽然没有“依法治党”的文字,但是其含义尽在文件精神中,可谓呼之欲出。2014年10月29日《文汇报》在全文登载十八届四中全会决定时,扼要概括了全面推进依法治国的核心内容,有总目标、五个原则、五大体系、六大任务。六大任务中最后一个是依法治党,这个问题学界也有讨论。

俞可平早在《依法治国与依法治党》一书中就提出,“依法治国必先依法治党”。何增科也在一篇文章中说:“在确立了建设社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的目标后……需要执政的中国共产党积极发展党内民主,善于依法治党。”[12]笔者也认为,中国共产党领导中国人民依法治国的必然逻辑和必然要求首先是依法治党。问题的关键是,中国共产党是执政党,并且已经确立了依法执政、依法治国的模式和方向,所以,党首先就要带头做个榜样,依照法律治理自己的组织。其实,治党首要是治理党的干部,主要是处级以上的干部,这些干部基本上同时也是国家的各级干部,两者是重合的,是交织在一起的。所以,依法治国必然要求依法治党。如果在党内不强调法律,不讲法律,甚至违背法律,就会影响依法治吏和依法治国原则了,何况党要在依法治国中起带头、表率作用。执政党做到依法治党,党的干部、全体党员和全体人民群众才会更加心服口服地投入到依法治国的行列中。

那么,党内规矩、党内纪律和国法是什么关系?我认为,应该是既有区别又有联系的关系。区别很明显:外延不同,党规是党范围内的事,国法是国家范围内的事;内涵也不同,一个是管党的,一个是管国家的。联系也同样是明显的,因为中国共产党是执政党,有些党规超出了党内范围,成为政府内的事,国家内的事,这样就发生了交叉。例如,媒体在2015年6月17日公布:经中共中央批准,《中国共产党党组工作条例(试行)》颁行,七十载党组制度首立“规矩”。很明显,这个党内规矩已经超出了党的范围,而扩大到政府内、国家内,因为所有政府机关、国家机关都有党组。这不完全是党内制度问题,而是涉及整个国家制度。既然是国家制度,就要符合法律,就要纳入依法治国的范畴。一般说党内纪律应该属于党内范围,但是党内纪律也要符合法律,不能违反法律,党员首先是公民,公民就要守法。

这里,我就想到,我们不少党内的党规党法,有的是从战争年代就延续下来的,有的是从新中国建国初延续下来的,现在应该从时代新的要求重新审视一下,是否符合依法治国的要求。

其实,从根本上说,以党内法规治党和依法治党两者并不矛盾,完全可以把两者结合起来。十八届四中全会强调党内法规制度和国家法律制度的统一性,注重党内法规同国家法律的衔接和协调;特别强调维护宪法法律的权威和尊严就是维护党和人民共同意志的权威和尊严;明确要求各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越,法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、循私枉法。习近平在十八届四中全会上指出,全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

为什么我们有时觉得党的纪律比法律更严,这可能是因为我们单纯从党员个人行为看,从个人生活作风看。如果从群体角度看,从党-国关系看,党员中的各级领导干部既是党的干部,更是国家干部。对这一庞大的精英群体来说,决不是仅仅要求他们不犯法就可以了,更重要的是要把遵守法律贯彻到自己治国理政的具体工作中,这容易吗?不容易!这肯定比一般的老老实实地遵守纪律严得多、难得多。如果要说红线的话,纪律和法律都是红线。如果一定要比较的话,法律是更粗的红线,或者说是更为刚性的红线。

我总感觉到,近30年来,特别是十八大以来,党中央不断提出了一些历史性的甚至是划时代的伟大口号和任务,这都对全党提出了许多新的要求,而不少陈规陋习却仍然在阻滞我们党的前进。我衷心期盼我们党从理念到制度,从思想到行为方式,都有一个崭新的面貌。

6 如何认识党的领导与依法治国的关系

十八届四中全会强调,我们的奋斗目标是树立宪法和法律的权威,发挥法治的引领和规范作用,最终形成人人懂法、信法、守法的法治国家、法治政府、法治社会;同时也强调,要坚持中国共产党的领导,党的领导是建设法治国家的最根本的保证,要把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。按理说,一个真正的法治国家,一定是宪法、法律是最高权威。但是,中国的国情是新中国成立后60多年来,一直坚持党的领导,现在要建设法治国家,也离不开党的领导。现在又说要树立法治的权威。于是,有人自然就产生了“党大还是法大”的疑惑。

习近平2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话指出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位和领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题,那么对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史,权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[13]

这可以引发我们进一步理性地思考一些问题:什么时候强调党的作用,什么时候强调法律的作用?是否可以在立法的时候,多说党的作用,在执法的时候多说法的作用?是否可以在法律明确的时候,依法办事,在法律模糊或缺位的时候,由党决定?在依法治国过程中,既要不断完善我国的法律体系,也要不断地改善党的领导。我认为,要把党的领导和依法治国完全统一起来,是有相当难度的。比较现实的做法是两者之间有一定的平衡,既有党治,又有法治,让法治的比重逐步增大,一直到以法治为主,建成法治国家、法治政府、法治社会,实现中国共产党领导下的长治久安。

总的说,如何处理好党的领导与建设社会主义民主、社会主义法治的关系,是一个很复杂的问题,里面包含了深刻的悖论,可谓“成也萧何,败也萧何”。我认为最主要的是:党的领导要体现在民主与法治建设之中,即通过加强党的领导来推动党的奋斗目标——民主与法治——的实现进程。胡耀邦曾说过,“党的领导就是领导人民当家作主”。他说的是让人民自己当家作主,而不是代表人民当家作主。如果把党的领导居于民主与法治之上,民主与法治就很可能会名存实亡,而党的领导也失去其历史价值。一定要把党的领导体现在民主与法治之中,如此,则民主的、法治的、文明的中国一定会屹立于世界,而中国共产党对中华民族的历史功勋也会彪炳史册。

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