新型城镇化视域下农村基层党建研究

(中山大学马克思主义学院,广东广州 510275)

党的十八大提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。”[1]19党的十八届三中全会再次提出,要“坚持走中国特色新型城镇化道路”[2],在中央城镇化工作会议以及之后出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》都强调,要“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”[3],为未来一个时期我国城镇化发展提供了根本遵循和指导手册。农村基层党组织作为党在农村工作中的依靠力量,一直以来在推动农业现代化、建设富裕和谐新农村、带领农民脱贫致富方面发挥着引领和主导作用,面对新型城镇化建设的历史机遇,如何能够更好地承前启后,进一步发挥引领作用,是农村基层党组织面临的重要课题。

1 新型城镇化对农村基层党建的新要求

1.1 新型城镇化的内涵

党的十六大提出了“新型工业化”的理念,坚持大中小城市和小城镇协调发展,“走中国特色的城镇化道路”。经过近10年的探索,党的十八大在十六大的基础上进一步提出了“新型城镇化”理念,并强调要与工业化、信息化、农业现代化同步发展。2014年,国家制定了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》),对新型城镇化的指导思想、发展目标和方针政策作了具体规定,指出我国的新型城镇化是在“人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的”,要走中国特色新型城镇化道路就必须“紧紧围绕全面提高城镇化质量,加快转变城镇化发展方式”这个目标,提出“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承、市场主导、统筹规划”为其指导思想,最终是“为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础”[4]。传统城镇建设出现缺乏总体规划、发展模式单一、建设质量不高、生态破坏严重、文化建设不足等问题,新型城镇化针对这些问题,提出了科学规划、以人为本、注重质量、集群设计、生态文明、文化传承的总体思路和发展理念。笔者认为,新型城镇化是以广大人民幸福为根本目标,以政府、政党和社会为主体,以可持续发展为手段,立足中央、地方和基层三个层面,通过城乡统筹规划与产业合理布局,实现城乡一体、公平共享、集群发展、生态平衡、文明和谐为基本特征的城镇化,是大中小城市、小乡镇和新型农村社区全面协调发展的城镇化。

1.2 新型城镇化对农村基层党建提出的新要求

改革开放以来的城镇化在不断突破原有的城乡二元格局方面,取得了不错的成效,从城镇人口数量来看,我国城镇人口已从1978年占总人口比重的17.9%,发展到2011年首次超过农村人口,截至2014年底,我国城镇人口已达7.49亿,占总人口比重为54.77%[5],但以往的城镇化仅关注人口数量、住宅设施建设等单一指标,没有从根本上改变城乡二元格局的局面。为更快突破城乡二元格局,推进城乡协调发展,党和政府适时提出推进新型城镇化发展战略,成为农村快速健康发展的重要契机,同时也对农村基层党组织建设提出了新的要求。

第一,新型城镇化迫切要求农村基层党组织在思想上转变观念。新型城镇化不仅对城镇发展作了新规划,而且对农村发展作了新规划,并提出了新的城乡一体化建设道路。新型城镇化强调在发展城镇的同时也重视农村的发展,城镇发展不再是以牺牲农村发展而取得,而是通过城镇发展带动农村发展,通过农村发展推动城镇发展,实现城乡联动,共同推进新型城镇化建设。农村基层党组织要从狭隘的农村局部发展理念转向村村联合、村镇联合理念,利用党组织的执政地位从宏观、中观和微观层面综合把握,最终走向联合城镇、利用城镇、发展优势、弥补劣势的城乡一体化发展道路。党组织在农村领导地位的重要体现之一是在思想上的引领,新型城镇化提出的民族地域文化古村落建设、美丽乡村建设、农业现代化建设、城乡一体化发展、农村基本公共服务提升等理念需要灌输到广大村民的思想中去,党组织作为农村的领导力量,农村党员作为农村群众的先锋队,要带头学习、吸收、消化新型城镇化的发展理念,推动新型城镇化理念在村民中的传播。

第二,新型城镇化要求农村基层党组织在作风建设上真正做到“三严三实”。新型城镇化是一个艰巨的系统工程,需要中央、地方和基层三个层面联合推进,同时还需要群众的积极参与。群众的积极参与不仅要靠正确的政策和群众对党组织的信任,还要靠党和政府的切实宣传,并且中央、地方和基层的整体推进也需要党组织率先实现上下联动,归根结底需要一个强有力的党组织来保证完成。党组织的坚强有力在于保持党组织和党员的先进性、纯洁性,在于形成整个党组织的严明纪律和过硬作风。“三严三实”是党组织纪律严明、作风过硬、政治坚定的体现,是共产党员先进性和纯洁性的直接体现。农村基层党组织要推进新型城镇化,领导新型城镇化在农村有序开展,需要自身过硬的本领和强有力的党员队伍,“三严三实”正是锻造坚强有力党员队伍和党组织的关键一环。

第三,新型城镇化要求农村基层党组织加强和创新党的组织建设。新型城镇化的背景与以往城镇化不同,农村经过30多年的大规模人口流动以及各种思想理念的冲击,仅仅靠革命时期和改革初期确定下来的党的组织建设难以承载农村发展的新要求。经济发达地区和经济欠发达地区的农村、城中村和边远农村、沿海和内地农村之间的差异巨大,其中经济发达地区农村、城中村和沿海农村一般是人口流入地区,农村基层党组织的组织建设需要考虑新流入党员的管理问题;与之相对的,其他人口流出地区农村,流出人口过多引起的“空心村”等现象突出,党的组织建设则需考虑党员流出后党组织功能的发挥问题。另外,新型城镇化提出城乡一体化建设,探索落实农民工市民化待遇、提升农村基本公共服务等政策,这些都对农村基层党组织的组织建设提出了更高要求。

第四,新型城镇化要求农村基层党组织进一步完善制度建设。改革开放后,党和政府出台了不少关于农村基层党建的法律法规,基本形成了一个比较完善的基层党组织建设的法律法规体系。但法律法规和政策、方针是以当时的历史条件为背景出台的,仅着眼于农村建设,没有综合考虑城乡一体化建设,新型城镇化则着眼于长远、全局性的目标,需要有一套新的、更科学有效的制度法规体系来予以保证。建立这套制度法规体系需要顶层设计与基层制度创新相结合,通过基层试点后,再上升为全局性的制度法规体系。当前,关于“新型城镇化”的法律法规体系还不够完善,具体操作细则也没有确定,这就需要基层党组织在现有政策范围内发挥首创精神,初步创建一套切实有效的规范体系,保证新型城镇化在农村稳步推进。

第五,新型城镇化要求农村基层党组织将反腐倡廉建设放到显著的地位。随着新型城镇化的不断推进,部分农村(尤其是资源村、城中村、城郊村等)的经济开始高速发展,农村集体的资产、资金和资源规模不断增加,在给农民带来巨大利益的同时,也给部分农村党员干部提供了很大的腐败空间和机会。十八大以来党不断完善反腐倡廉建设,提出“苍蝇、老虎一起打”的全面反腐倡廉战略,也开始将反腐的范围从党内高层推进到农村基层。近年来,农村的腐败案件呈现出金额越来越大、人数越来越多、监管越来越难等特点,很多腐败案件还牵连到农村基层党组织,给农村基层党建提出了严峻的挑战。应对这些挑战,不仅需要党完善自身的反腐倡廉建设,还要完善对村级自治组织腐败行为的监督。

2 农村基层党建在新型城镇化中面临的诸多制约因素

新型城镇化是党和政府立足全面建成小康社会总目标、统筹城乡发展而作出的战略部署。农村基层党建作为推进新型城镇化的重要抓手,当前还面临一些发展瓶颈,在一定程度上制约了新型城镇化的顺利推进。

2.1 部分农村基层党组织思想建设滞后,新型城镇化理念尚未牢固树立

一方面,农村社会思潮多元化,主流意识形态受到挑战,新型城镇化理念尚未牢固树立。随着全球化和改革开放的不断深化,全球政治、经济、文化不断交汇,西方社会思潮不断涌入,加上现代新媒介的广泛快速传播,在一定程度上形成了农村思潮杂象。“历史虚无主义、价值多元主义、民族主义、宗族极端主义等思潮在不同地方不同程度地存在”,拜金主义、享乐主义、个人主义等资本主义腐朽文化在部分农村得到一定程度的认同,宗教势力、家族势力甚至黑恶势力时有发生,直接“影响了农村地区正常的生产、生活秩序”[6]。总之,农村的社会思潮传播状况呈现一种混乱局面,国家所倡导的主流意识形态受到挑战,主导性受到削弱。另一方面,有些农村基层党组织学习意识不强,思维理念落后,难以在思想上引领农村新型城镇化建设。“改造小农,改造他们的整个心理和习惯,这件事需要花几代人的时间。”[7]53

2.2 部分农村基层党组织涣散,凝聚力有待提升

十八大党章仍然强调农村基层党组织是农村的政治领导核心,发挥党在基层的战斗堡垒作用。但随着市场经济的不断发展和乡村民主进程的深化,部分农村基层党组织开始出现领导力不足的现象,部分基层单位甚至出现组织涣散、纪律松弛等,而新型城镇化对农村基层党组织提出了更高要求。显然,一个组织涣散、纪律松弛的基层党组织,难以建立一支坚强有力的党员队伍,难以有效推进新型城镇化建设。

2.2.1 一些农村基层党组织设置不合理,难以发挥领导作用

党章规定,拥有3名及以上党员的地方可设置党支部,有50名以上党员的地方可设置党总支,有100名以上党员的地方可设置党委。全国各地行政村的人数不一样,少的仅百人,多的达几万人,行政村党员的数量也因此差异巨大,有的村有上百名党员,而有的村仅有几名党员,管理却几乎没有差别。总体来说,各地行政村情况有很大不同,但党组织的设置却依然是一村一党支部,大的行政村党支部无法胜任领导这么大的地方,小的村党支部则苦于党员稀少,无法发挥政治领导核心作用。

2.2.2 部分农村基层党组织做群众工作能力不足,党员队伍建设不完善,教育和管理不到位

发达地区村庄和欠发达地区村庄差异巨大,欠发达地区村庄由于经济状况较差造成村民外流,出现“空心村”现象,党组织建设缺乏人力支持;经济发达地区许多村民申请入党,积极竞选党组织领导班子成员,这是值得鼓励的,但部分积极分子参与竞选是为了牟取经济利益、社会地位和党组织权力,为自己在经济利益上提供便利,而不是为村民办实事。同时,一些农村基层党组织面对“空心村”等现象束手无策,缺乏改革创新精神,疏于党组织管理工作,缺乏做好群众工作的能力,并且不能或不会运用民主法治等方法来解决工作中的问题,难以有效推进新型城镇化建设。

2.2.3 部分农村基层党组织群众工作方式单一,难以调动广大人民群众的积极性

党支部仍习惯于革命时期形成的直接命令式形式来动员群众。随着村民自治进程的不断推进,村委会等村民自治组织取得了合法地位,并成为农村的主要政治力量之一,导致党组织在农村可支配的资源变得越来越少,但党组织动员群众的方式仍固守上传下达的单一方式,不去探索新的群众工作方式,很难提高群众的积极性。

2.3 体制机制不健全,部分村级治理缺乏整体规划

改革开放以来的城镇化取得了巨大成绩,但也带来了严重问题。由于农业收入减少,农村人口流动巨大,2005年“中国失地或部分失地农民的数量约5 000万人”,到2014年“估计有6 500万左右”,留守儿童问题已经成为社会问题,目前“农村的留守儿童达到9 700万”[8]。产生这些问题的主要原因是由于户籍、社保、财税、土地等制度构成的城乡二元体制,“固化已经形成的城乡利益失衡格局,制约着农业转移人口市民化,阻碍着城乡发展一体化”[4]。一方面,大部分农村地区的社会保障、土地管理、户籍管理等制度无法与城镇对接,无法实现城乡的基本公共服务均等化;另一方面,部分农村基层党组织的治理能力不足,缺乏整体规划。“未来中国城镇化水平每提高1个百分点将需要新增1000万人以上的非农就业岗位来支撑”[8],随着新型工业化、信息化的发展,简单重复工作将被机器人所取代,新型城镇化需要更高素质的人支撑新型城镇化建设,而这批新增来推进新型城镇化的人才很大部分仍然来自农村。但目前一些农村基层党组织对农村发展缺乏整体规划,治理能力不足,不重视对村民的教育和培训,再加上经费不足,无法利用资源调动村民积极性,难以培养足够的适应新型城镇化需要的人才。

3 新型城镇化视域下推进农村基层党建的思路探析

3.1 在理念上从物本人治型向人本法治型转变

一方面,在发展理念上创新。从单一发展、以物为本的理念转向整体发展、以人为本的理念。以往对城镇建设注重道路、高楼大厦、供水供气等硬件方面的建设,容易走 “先污染后发展”的不可持续道路,缺少对城乡发展一体化的总体规划和长远考虑,也缺少绿色、低碳、生态的发展理念。新型城镇化提出以人为本、绿色低碳、传承历史的发展理念,这种新模式的发展需要长时间的努力才能达到,需要全面长远规划才能完成,还需要社会各个层面配合才能达到全面协调可持续。在农村层面,农村基层党组织在国家政策规划下,在宏观上应把握村级城镇化建设,宣传新型城镇化的发展理念,在微观上应积极开展群众工作,将群众长远利益和眼前利益结合起来,让村民共享新型城镇化发展带来的利益。另一方面,在治理理念上创新。从人治思维转向民主法治思维。新型城镇化要求多元主体参与,村民的民主法治思维是参与新型城镇化的必备条件,也是推进新型城镇化的重要助力。中国古代遗留下来的权力崇拜及封建家长制等思想在农民思想中仍然存在,这些思想从心理上制约着村民的利益表达和政治生活的参与,制约了民主法治思维的建立。同时,基层党组织要通过倡导社会主义民主法治观念,具体从党员先锋示范、家庭帮助、组织活动、物质引导等方式逐步加强村民的民主法治意识教育,利用多种媒介推行农村教育和培训,提高村民对民主法治建设和新型城镇化建设关系的认知,培育村民的民主法治精神。

3.2 在方式上从行政命令型向引领服务型转变

一方面,创新农村基层党组织内部设置,治理重心下移,建设服务型政党。新型城镇化是一个系统工程,需要中央、地方与基层三个层面的合作,中央和地方在宏观和中观上主导新型城镇化建设,农村基层党组织在微观上主导新型城镇化建设,其核心工作就是做好管理服务,要通过合理设置基层党组织做好管理服务工作。农村基层党组织要利用新媒介手段排查农民在城定居状况,重新确定在村党员数量和总人数,再依此重新设置党组织,对低于3名党员的行政村可通过发展党员或两村党支部合并等方式进行区域管理服务;对特大行政村中党员众多现象可在自然村(即村民小组)设置党支部,使服务有效面向村民;在农村经济合作组织、合作社、生产链组织等新兴经济组织中创建党组织,引导经济发展与新型城镇化结合,向农村现代产业发展;建立流动党员的信息档案,流出地区可以通过上级党组织联合流入地区的党组织进行统一管理,确保流动党员不间断地参加党组织的活动。另一方面,实体化管理服务渠道,主导创建推进新型城镇化的良好环境。农村基层党组织利用党的组织架构优势,与党委、政府进行良性互动,共同设立党委、政府农村服务中心,将党委、政府为群众管理服务的渠道实体化。信息化时代为服务中心的设置节约了成本,党委和政府、基层党组织和村民自治组织可以用少量资金建立沟通渠道,为管理服务渠道实体化提供了长期存在的保证。农村服务中心没有行政级别,也没有编制,并不是将农村机构行政化,而是通过基层党组织、村民自治组织与党委政府三者的互动更好地为群众服务,其办事人员分为基层党组织、村民自治组织和外聘人员三部分,党委、政府通过一定的财政支持维持其运转。党委、政府通过农村服务中心准确地收集民意,以便更好地推进农村在土地流转制度、基本公共服务设施、农村务工人员教育培训、财政支持等方面的改革,促进新型城镇化的乡镇与农村一体化建设。

3.3 在机制上从单向管控型向协商治理型转变

3.3.1 在顶层设计上,根据村庄具体情况,科学制定村庄发展规划

顶层设计不仅是中央和地方的职责,也是基层的职责。农村基层党组织应根据当地农村人口转移的变化,结合新型城镇化发展和城镇法规要求,广泛征求农民意愿,积极争取地方人大、地方政协、相关专家、社会组织等多方力量广泛参与,主导村民科学编制村庄规划,对农村的村落分布、耕地保护、农田利用、产业布局等方面作一个总体规划,建设生态文明的美丽乡村。

3.3.2 在规章制度上,推进新型城镇化的法律法规制度的建立,完善新型城镇化规章制度

目前我国虽然已经出台了一些关于新型城镇化的规章制度,但中国地区差异巨大,规章制度不可能统一适用,必须因地制宜。新型城镇化对城乡二元对立的户籍、土地、社保、财税等制度都有了新的政策方针,但这些政策方针还没有上升到法律法规制度层面,也没有相应的具体操作细则。因此,地方可以在符合法律法规原则下探索制定地方性的法规和规章。农村基层党组要发挥领导作用,在法律法规和政策方针指导下主导制定村规民约,发挥村民自治的主动性和积极性,从制度上保障新型城镇化建设。

3.3.3 在监督管理上,完善农村监督机制

推进新型城镇化涉及村民生活的方方面面,农村基层党组织的决策必然会影响到村民的生活,特别在部分村支书和村主任党政职责“一肩挑”的情况下,农村的监督机制更需要加以完善。建立完善的农村监督体系,能从机制上保证基层党组织的权力不被滥用,使党支部更有战斗力,从而全力以赴推进新型城镇化工作。一方面,要完善基层党组织的纪监部门监督。党组织要逐步完善纪监部门对农村的监督渠道,形成县级、乡镇与村级纪监部门协同监督,主要监督党组织推进新型城镇化在农村的预算和开支情况、党支部成员的贪污腐败行为等。另一方面,更为重要的在于实现村民对基层党组织的监督。在现实中,村民对基层党员干部的贪腐行为多运用信访、上访、网络等手段监督,甚至还运用一些非常规手段处理,认为“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,这在一定程度上反映了村民监督渠道的不通畅。党组织应疏通并重建群众监督渠道,村民除了通过信箱、网络、民意调查、联席会议等方式表达对新型城镇化工作的建议和意见外,还可以通过工会、共青团、妇联等组织提出建议。与此同时,农村基层党组织也可将一些村民代表纳入决策、选举、管理等实际工作中去,在实际工作中接受群众的监督。

参考文献:

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京:人民出版社,2012.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是,2013(22).

[3]冯蕾,李慧.走中国特色、科学发展的新型城镇化道路——中央城镇化工作会议两点解析[N].光明日报,2013-12-16.

[4]国家新型城镇化规划(2014—2020年)[J].农村工作通讯,2014(6).

[5]国家统计局:2014年中国城镇化率达到54.77%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26417968.html.

[6]戚如强.社会主义核心价值体系引领农村社会思潮的必然性与可能性[J].长白学刊,2009(6).

[7]列宁全集:第41卷[M].北京:人民出版社,1996.

[8]陆大道,陈明星.关于“国家新型城镇化规划(2014—2020)”编制大背景的几点认识[J].地理学报,2015(2).