主体与环境变迁：农村社区性公共产品供给机制创新研究*

吴蔚，王敏，聂应德

（1.呼伦贝尔学院经济管理学院，内蒙古呼伦贝尔，021008；2.西华师范大学政治与行政学院，四川南充，637002）

主体与环境变迁：农村社区性公共产品供给机制创新研究*

吴蔚1，王敏2，聂应德3

（1.呼伦贝尔学院经济管理学院，内蒙古呼伦贝尔，021008；2.西华师范大学政治与行政学院，四川南充，637002）

农村社区性公共产品是建设社会主义新农村的基础保障。然而，在当前农村社会、经济快速转型情况下，农村社区性公共产品供给已不再单纯表现为政府主导模式下供给总量不足、效率低下等问题，而突出面临着主体与环境变迁的现实性挑战，使得公共产品的供给变得更加复杂。现阶段主体利益多元并存、基层组织软弱、农村社会资本存量不足是农村社区性公共产品供给困难的主要原因。要破解供给困境就必须尊重农民主体地位，发挥农民的首创性、积极性、引领性作用；创新供给组织方式，化解“空壳”下劳动力、时间、资金难问题；加大供给监督力度，凝合村民与基层组织（基层政府）之间的信任关系。

农村社区性公共产品；多元主体利益；农村空心化；农村社会资本；社区公共产品供给机制创新

公共物品（publicgoods）既无排他性又无消费的竞争性［1］。农村公共产品是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非排他性或非竞争性的产品或服务［2］。依照公共产品的属性及其分类，农村社区范围内的道路、农田灌溉水利设施以及村庄的文化广场等属于公共产品的范畴，具有典型的准公共产品特征。在空间和受益人群上，这种公共产品仅存在于本社区，其使用仅限于本村庄内的居民个人和家庭。其特性决定了其供给不同于纯公共产品，即国家财政转移支付为主的供给。其需求主体的利益的表达和满足来自本村居民或家庭，农村社区性准公共产品的供给应由本村的村民自愿提供或村民委员会联合村民集体提供。

一、引言

当前，在大力推进城乡一体化、新型城镇化、农业现代化的背景下，国内诸多学者对农村公共产品的供给问题进行了激烈的探讨。从研究使用的理论及研究视角看，主要是采用公共管理理论和经济学理论，以公共产品的配置效率和城乡主体之间公共服务（产品）均等化等主要问题为研究视角展开的。相关研究以农村公共产品供给的现实状况及存在的问题为依据，对农村公共产品供给过程中的财政投入、制度设计、制度变迁与供求平衡之间的关系等进行了探讨。如在谈到供求失衡的原因时，主要成因分析：城乡二元经济结构存在、中央高度集中的财权与地方诸多的事权的不对称、农民表达机制不完善、评价标准单一等［3］。在此基础上提出了相应的宏观解决对策、措施，这些措施大大增加了农村公共产品的供给数量、提高了供给的质量和水平，明显地改善了农村的整体发展面貌。但是，这也存在一个突出的问题，在具体层面上，由于每个农村社区组织结构、现实条件的不同形成了村庄公共产品供给的特殊环境，而这些特征会对农村社区性公共产品的供给产生不同的影响［4］。

因此，对于解决农村社区性公共产品供给问题，在理论分析上，除了运用公共管理、经济学理论外，还要使用政治学、社会学等理论。在具体实践操作上，除农村纯公共产品供给由财政承担外，对于农村社区性准公共产品供给还必须充分考虑具体的农村社会组织结构、组织实施的环境条件、主体利益等，并把这些因素作为农村社区性公共产品供给决策的重要参考依据，以避免农村公共产品的供给陷入“强政府弱社会”的极端境地：一个极端是，以强势政府为主导的公共产品的供给，促进了农村公共产品供给增加，加重了基层政府财政负担，同时，也因为供求信息的不对称，农民需求表达机制不完善，而降低了公共产品的财政供给效率和使用效率。以农村文化设施为例，由财政部综改办、教科文司与华中师范大学中国农村问题研究中心共同完成的对全国19个省（市、区）23742位农民的问卷调查，农村文化设施的供给与农民的需求严重错位；另一个极端是，由于以政府为主导的公共产品的供给模式，抑制了农村原有社会个体、组织活力的激发，削弱了村民的主动性、积极性、创造性，对农村社会资本的发育及成长起到了较大的负面作用，不利于非政府组织职能的有效发挥。同时，也与现阶段“大力推进国家治理能力和国家治理体系现代化”所要求的治理主体多元化、治理方式多样化、治理手段综合化、治理主体关系平等化相悖离。

鉴于农村公共产品的分类和属性，在此作出概念性澄清，以避免误解。笔者所研究的社区性公共产品主要是指与村民生产、生活密切相关的社区性准公共产品。笔者尝试从农村社区性公共产品供给的主体与环境变迁这个视角对社区性公共产品的供给进行深入的探讨，分析困境原因并提出破解之策。

二、主体与环境变迁：农村社区性公共产品供给困难的主要原因

公共资源是一种具有非排他性的产品，但他们在消费上具有竞争性。依照农村熟人社会的处世原则，本社区内的居民对社区性公共产品需求情况是相互知晓的，完全有理由、有能力提供自己需要的公共产品的，但是为什么还会出现供给失衡问题呢？另外，按照村民自治的原则，农村社区性公共产品的供给，在遵循现行“一事一议财政奖补”这样的制度安排原则上也是可以解决的。但是，“一事一议财政奖补”制度却很难成为解决农村社区性公共产品供给的一种有效机制。由此，便让人产生了疑惑———究竟是制度设计本身有问题还是制度在落实的过程中环境发生了变迁［5］。现在，制度设计假设是没有问题的，那么一定是制度在落实的过程中受到了其他张力的影响，促使制度发生了变迁，其变迁的诱致因素是什么，又有哪些现实诱因致使制度环境下社区性公共产品供给的无效，成了本文研究的重点。

（一）供给主体需求偏好多元化：成本分摊困难与受益不均，使农村社区性公共产品供给陷入集体行动的困境

在改革开放前，农村实行“政社合一”的管理制度，村组成员的生产活动和经济活动被紧紧束缚在集体的生产经营活动中，个体利益的表达以整合的形式出现，农村社区性公共事务的管理更多的是以集体的面貌出现，进而产生了农村社区性公共产品的受益性（需求）主体与既有农村基层组织供给主体之间形成了一种高度契合。在个体的需求表达通过集体形式进行整合和集体供给并存的机制下，农村社区性公共产品供给实现了基本均衡，同时，也确保了农村生产经营活动的顺利进行。

在上个世纪70年代末80年代初，我国实行了“家庭承包基础上的统分结合的双层经营体制”即家庭联产承包责任制。由此，农民从以前的群体性劳动转化为现在的个体性劳动，从集体劳作的土地上转到自己的土地上，改变了“出工不出力”的情形［6］，农民生产的自主性和灵活性的活力得到深度释放。由于个人能力的不同、禀赋的差异以及分配制度的灵活性，就业形式的多样化，最终，加剧了人们收入之间的差距，农村社会内部也因为收入水平的巨大差异而慢慢出现了阶层分化。这种经济与社会上的分化进一步的引起了村民对同一社区性公共产品需求也表现出明显的差异化，即同一社区性公共产品对不同的村民家庭具有不同的效用价值。现在，若是理想化地按照社区性公共产品的成本进行平均分摊，势必会与个体之间收入结构的差异化形成鲜明的冲突。在成本相同而受益不同的情况下分摊成本，势必会增加社区内部成员的交易成本，而这种交易的达成可能远非我们所想象的那样简单。可以想象，在没有良好的公民素养和可以参照的标杆（或已经建成的农村社区性公共产品样板）的情形下，以“一事一议财政奖补”制度安排为基础，采取自愿协商的方式来解决社区性公共产品的供应，差异化的利益主体很难就既涉及大家整体利益又关乎个人利益的公共产品形成一致意见，最终，合作陷入“集体行动的困境”。

（二）农村社区组织软弱：供给要素流失，农村出现“空心化”，缺乏组织保证

市场经济潜力的逐渐焕发，城乡二元要素市场的逐渐被打破，以及我国工业化步伐的逐步加快，新型城镇化的顺利推进，农业现代化的加快实施，对我国农村发展产生了重要的影响。一是城市工业部门的扩张、服务业规模的增加吸引了农村大量的剩余劳动力进入城市，实现了农村劳动力的异地转移就业。二是因要素禀赋、技术等原因引起的农业部门与工业部门收益率的巨大差异吸引着农村各种比较优势资源，如人才、技术等要素向城市聚集。这些要素在城市发展中获得了极化效应，导致了农村大量的富余劳动力和其他资源大量外流。而相反，相对于城市的快速集聚发展，农村并未获得城市发展所带来的扩散效应。

农村的优质生产要素在城市化进程的加速推进和城市工业、服务业的较快发展过程中，也获得了重新配置的机会，最为突出的是人力资本。为了获得在城市化、工业化过程中较高的薪酬和其他福利待遇，农村家庭中这样的一种人员———有文化、懂技术、会管理、身体好的劳动力优先获得在城市发展的机会。依照经济学理论，当优质的人力资源转化为人力资本时，就具有了资本的共性，即逐利性，又因为资本获利机会的增多，其积累的财富资源也优先考虑投放在城市。长此以往，由于农村发展缺乏所需的资本要素，便导致了农村经济的逐渐衰退。同时，农村也因为人才、劳动力、技术等资源的流失而发展逐渐处于边缘化、停滞化，甚至有些村庄发展出现了倒退。而继续留在农村的主要为“386061”（即妇女、老人、儿童）人群，综合起来均为弱势群体，即便他们有想法，但受自身条件限制，也难以实现其社区公共产品的供给。在劳动力不足、资金匮乏、管理滞后、技术支撑缺乏等的情况下，来让其修筑农田基础水利设施、村组道路、文化广场，开发新型能源等与农村居民生活密切相关的农村社区性公共产品几乎成了不可能的事，组织者也同样因为劳动力缺乏、资金不足面临组织难的问题。与农村优势资源不断流出相伴随的是农村流出人员对农村社区性公共产品关注程度下降、投资建设态度冷漠，农村社区性公共产品对其不在具有重要意义及投资的价值。久而久之，他们的“冷漠”行为增加农村社区性公共产品的融资难度和组织难度，更有甚者，因为个体自身的不合作而产生涟漪效应进而导致社区性公共产品供给难度成倍增加。最终，供给处于组织软弱——热心人有心但可能因为无能力，有能力的人但不热心——的尴尬境地。

（三）农村社会资本分散：农村社区性公共产品供给合作难以达成

社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任为特征构成了一个社会的社会资本（罗伯特·D·帕特南，2001）。在市场经济的作用下，农村社区的生产要素获得了在更大范围内合理配置的机会，即生产要素流动性增强、要素增值机会增加、要素配置空间扩大、农村社区社会关系得以维持的社会运转基础亦悄然发生变迁。从个体之间的关系变迁看，由于受到市场机制的冲击，农村社区的社会经济活动的场域也发生了变化，不再仅仅局限于本村或邻村。人际交往互动由之前的村内为主转向村外为主，致使本村居民之间交往互动的次数不断减少，人们之间的“经常性”合作变成了“偶发性”合作，村民之前的持久性互惠互利合作也逐渐的变成了市场经济条件下的短暂性的一次性合作。本着追求自身利益最大化的目的，农民处于“自利性”考虑，很难就社区性的公共产品供给合作框架达成一致，在没有可以借鉴或参照“标杆”的情况下，难度可以想象。在“中国式”农民合作行动逻辑支配下，人们彼此之间会进行不断的博弈，权衡自己的利弊得失，而一户的不合作极有可能导致整个合作陷入困境。

除了个体关系发生了变迁，个体与村组织之间的关系也发生了变迁。随着国家政权上移，自治权的下放，国家放松了对农村基层组织（主要为村民委员会）的管控。由于权力的不受严格制约，尤其是近年来，随着国家对“三农”问题的重视以及对农村财政投入力度的加大，农村基层组织掌握了各种涉农扶持资源，在权力不受约束和监督机制残缺的情况下，农村基层组织成员利用自身的权力之便谋求个人私利，不按既定章程和规则办事，从项目实施的范围到项目资金的控制和管理都存在一定问题。就现实情况而言，权力的监督一旦处于真空地带，那么以权谋私、贪污腐败等行为必然会时有发生，而由此产生的资本排斥、信息不对称、政策挤压等引发民众的不满。这样，不仅群众工作基础大大削弱了，而且农村基层组织在社区性公共产品的供给中的公信力也大大降低了。正是基于农村基层组织及其代表的行为失范，使得其在农村公共性事务中的信用下降、合法性受到质疑，人们对基层组织产生了心里排斥。正如当代著名的西方政治学家罗伯特·D·帕特南所说：“公民共同合作的社会契约基础，不是法律，而是道德的。对违规者的惩罚也不是法律的，而是被排斥在社会团体与合作的网络之外”。由此可见，农村社区性公共产品供给困难也与社会组织资本分散有很大关系。

三、农村社区性公共产品供给主体培育

既有的财政投入，使得农村社区性公共产品的供给数量确实有了明显增加、质量有了极大提高，但这仅属于“输血”式供给，尚未形成“输血”与“造血”并存供给的良好局面。而在此基础上如何通过更加有效的措施来激活农村社区原有活力，培育农村社区社会资本，以“造血”方式提供更加完善的社区性公共产品才是解决问题的关键。显然，要组织并发挥社区内生力量，并把这种内生力量融入到农村社区性公共产品的提供当中，从而形成较为完备、齐全的农村社区性公共产品供给体系，就必须对这一供给体系形成的环境和主体人群进行深入的分析，在此基础上形成健康、合理的农村社区性公共产品供给体系。

（一）坚持以人为本，尊重农民主体地位，发挥农民的首创性、积极性、引领性作用

农民在农村社区性公共产品供给当中的主体地位仍然不容忽视，尤其是在市场经济放活的背景下，农村的“致富能手”和“乡村精英”在推动整个农村经济快速发展的过程中仍然起着重要的领头羊作用。事实上，农村社会经济精英在获得了经济上的成功后，往往会追求更高层次的需要，譬如在农村社区的信誉、名誉、政治选举当中的成功。就农村实际而言，他们具有参与农村社区建设的强烈愿望，有时可能更多因为参与机会不足和渠道缺乏而影响了模范带头作用的有效发挥。因此，如何通过有效的途径和激励措施把农村社区的部分热心村民和“经济精英”有效的聚集起来，利用其拥有的优势资源，并充分的发挥主体地位和模范带头作用，就成了解决农村社区性公共产品成本和收益分担不一致的难题的关键。

解决的关键在于形成科学的管理体制，采取有效的途径和激励手段。一是在农村社区性公共产品的供给过程中，要坚持“以人为本”的原则。在遵从“一事一议财政奖补”制度的基础上，充分尊重农民的主体地位，广泛听取村民群众的意见。同时，要优先供给关乎大多数村民生产、生活的农村社区性公共产品，在组织的决策中，实施协商民主和参与式管理，细心听取农村经济精英的宝贵意见，让农村“经济精英”获得心理和政治上的认同感，在更大范围内吸引村民和经济精英参与到农村公共事务决策当中，为其积极性、创造性的发挥营造条件。二是在农村社区集体经济发展的过程中，要优先考虑“能行人”或“经济精英”的项目扶持和建设，给予税收、保险等方面的政策优惠，发挥农村经济精英在项目发展、壮大中的引领作用，通过项目带动农民参与，这样不仅能为农村社区性公共产品的供给提供经济基础，而且可以提供群众基础。

（二）创新供给组织方式，化解“空壳”下的劳动力、时间、资金难问题

近几年，农业发展迈向现代化、农民出现兼业化，“侵入现金经济”明显，再加上，新型城镇化步伐的加快，导致了“空心村”大量出现，并在我国西部地区尤为突出。此时，农民具有典型的“候鸟”特征，即外出务工的时间和返乡的时间具有一定的规律性，突出表现为农民农忙时回家，空闲时进城务工，过年时返回老家。就目前的情况说来主要出现在春节期间。若是公共产品的供给、决策在这段时间进行，具有明显的优势。一是这段时间正好是他们和家人团聚的时候，人员相对集中，便于组织；二是解决社区性公共产品供给难题的方式也出现了多元化，既可以出力、出工，也可以出资。实际上，在一些劳务输出大省如四川、云南、贵州、陕西等地，部分村委会充分的认识到了农村“空心化”这一事实，在公共产品的村民供给决策、实施上已经采取了相对灵活的办法。对于需要大家出资、投工才能提供的公共产品，就安排在村民回乡过春节期间，使得其资金和劳动力缺乏的难题得到了有效的化解。此外，返乡村民在参与本村社区性公共产品供给的过程中，有了更多的家乡认同感和归属感，更为自己能为家乡作出点滴贡献而倍感自豪。

（三）加大供给监督力度，推行信息披露制度，凝合村民与基层组织（包括基层政府）之间信任关系

农村社区性公共产品，大多具有准公共物品的特性，投资和适用范围基本仅限于本村，涉及利益主体众多，关乎大家切身利益，反应比较敏感。农村社区管理模式的特殊性，导致其在一定程度上游离于政府的主要监督视野之外，在一定程度上为其不规范的的运作提供了可能性空间。随着这几年国家对“三农问题”的重视、相关涉农文件的出台以及新型城镇化推进步伐的加快，农村基层组织有机会接触并支配更多的关乎农民切身利益的支农资金、扶持资金、政策，一些基层组织和人员利用国家监督不严、集体监督软弱、个人监督无力的情况而出现了以权谋私、徇私舞弊等行为，严重影响了村委会在村民心目中的地位和村委委员在村民眼前的形象。这些不合规、不合法的行为都为将来村委会积极的、有效的动员村组成员参与公共事务的管理埋下了隐患。在需要村民参与社区公共性产品供给的地方，村民既不想出工出力、也不愿出资，其结果，村委会很尴尬，社区性供产品也得不到供给。

由此可见，组织管理、运行不规范的严重性不容忽视，必须引起高度重视，积极培育农村社区性公共产品供给过程中协同治理的社会资本。一是政府要加大对农村村组集体经济组织活动的监督力度，严格遵照程序发放和使用涉及“三农问题”的资金，明确和规范统一实施标准，杜绝挪用资金、贪污腐败等行为的发生，确保农村基层组织在村民心目中具有良好的公众形象。二是农村基层组织要完善自身的制度建设。要以《村民委员会组织法》为准绳，根据当地的实际情况健全和完善村委会制度；引入新型决策制度，在尊重村民民意表达的基础上，提高决策的科学性、时效性、针对性；要健全控制制度程序，做到严格的村务公开，提高透明度，实现信息共享。三是加强农村社会的民主管理建设。要想把民主管理落到实处就必须让广大村民具有参与村组各项管理活动的机会和权力，以实施“民主管理”这个平台为建设契机，来积极整合民间力量，减少村民“理性的缺席”，重塑农村基层组织的公信力和合法性。四是要积极发挥村支部的作用，加强对支部的建设及党员的教育培训，使其发挥在农村社区公共产品供给中的思想引领与行动支持作用。通过这样的举措，加强村民与村两委的沟通互动，使其由冷漠走向合作。增进村民与村集体经济组织之间的关系，使其由对抗走向联合。增进村两委与村集体经济组织之间的关系，使其由孤立走向互惠互利。最终，为农村社区性公共产品的供给营造一个宽松的、舒适的环境。

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（责任编辑刘强）

D63-31

A

1671-0681（2015）04-0130-05

吴蔚（1977-），女，黑龙江哈尔滨人，经济学硕士，讲师；王敏（1987-），男，陕西商洛人，农业经济师，政府经济学硕士，助教，；聂应德（1958-），男，四川邻水人，西华师范大学党委副书记、纪委书记、博士，教授，硕士生导师。

2015-4-28

四川省南充市2014年社科规划课题“南充发展特色效益农业对策研究——以政府与市场关系为视角”（编号：NC2014B012）；西华师范大学2014年度自主创新社科基金项目“南充发展特色效益农业对策研究——以政府、市场及农民关系的三维互动为视角”（编号：42714095）。