上海司法改革背景下的法官遴选制度考察

沈 广 明

（华东政法大学， 上海 200042）

一、问题的提出

法官遴选制度通常是指规定法官资格、选任法官机制的行为准则[1]，在我国当下主要涵盖了国家司法考试、公务员考试、法院系统内部考核等内容。它作为法律职业准入机制的内容之一，也作为法官队伍建设的“把关者”，对国家司法改革的深化落实以及社会公平正义的实现都有非常重要的影响。因此，我国也将法官遴选制度作为历次司法改革的重要议题，不断推进该制度的完善，并且取得了较好的成效。例如，在法官遴选机构改革方面，2014年6月15日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出要在省一级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员省级统管之后的法官遴选机构；2014年，作为第三轮司法改革试点之一的上海建立了市级层面的法官遴选、惩戒委员会，负责法官的任免、监督。在法官遴选方式上，党的第十八届四中全会于2014年10月审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》，该文件明确提出要建立法官逐级遴选制度。

正如苏力教授所言，改革本身不是目的，而是为了解决实际问题[2]。所以除了关注法官遴选制度本身是否合理，我们更应当关心该制度是否能有效运行及其带来的后果是否与预期相符。当下司法体制改革风生水起，有关改进法官遴选制度的措施不断涌现。本文拟立足于上海司法改革，分析当前法官遴选制度的实际运行状况及存在的问题，并在此基础上探索进一步完善法官遴选制度的路径。

二、我国法官遴选制度的现状分析

（一）法官遴选制度的法规范分析

法官遴选制度的核心是法官的任免机制，我国《法官法》对担任法官的条件、任免等作了较为详细的规定。该法第九条列明了担任法官的条件，经过归纳可分为以下几类：

1.明确且容易达到的条件：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满二十三岁；（3）身体健康。

2.明确且比较容易达到的条件：（1）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；（2）获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。该条件规定了法官的学历和学位水平。就目前我国法学专业的高校学生人数来看，达到该条件还是比较容易的。并且，该条款还规定了例外情况，即：适用本法规定学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。这使得学历限制更为宽松。

3.无客观考核标准的条件：（1）拥护中华人民共和国宪法；（2）有良好的政治、业务素质和良好的品行。该类限制条件较为模糊，对于何谓拥护我国宪法，何谓良好的政治、业务素质及品行等均不能转换为可量化的数值，内容抽象，缺乏可操作性，因此实践中该类条件相对容易满足。

此外，我国《公务员法》第四十五条第三款规定：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”因此，除了以上三类条件外，法官的任职条件事实上还包括第四类，即通过国家司法考试和公务员考试。该类条件属于刚性条件，内容明确具体，不易达到。

（二）法官遴选制度的实证考察

实践中，《法官法》的规定通常作为遴选法官的一个门槛，各地方法院对于法官遴选的落实往往会作更细致、严格的规定。例如，上海市高级人民法院专门发布《上海法院初任法官遴选工作实施意见（沪高法[2006]115号）》，对上海地区法院的初任法官遴选工作做进一步规定，并且结合上海市法院队伍和审判工作的实际情况，制定每年度的初任法官遴选工作安排。以《关于开展2013年度初任法官遴选工作的通知（沪高法政[2013]89号）》为例，它规定：1.参加初任法官遴选的人员，必须具备《法官法》和《实施意见》中规定的基本遴选条件；2.参加初任法官遴选人员法院工作至少满三年，并可结合各法院工作实际及学历层次，适当延长法院工作年限要求；3.坚持差额择优遴选，各法院上报的遴选数额不超过报名数额的70%；4.参加遴选人员必须通过预备法官培训资格选拔，考察其是否具有审判岗位要求的知识和能力，选拔程序包括笔试和面试，笔试主要测试基本理论、知识等的掌握程度，面试主要测试专业素养、能力水平等是否适应审判岗位；5.通过以上选拨的人员还需接受预备法官培训，培训根据考核结果确定淘汰率，被淘汰人员须重新报名参加遴选，只有考核合格的人员才能最终被任命为初任法官。可见，实践中的法官遴选相较现行法的规定更为严苛。

2014年7月31日，上海市司法改革试点推进小组第二次会议，审议通过了《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。该实施方案对法官遴选制度的完善作了新的尝试，其中主要包括：

1.建立上海法院人员分类管理制度，实行专业职务序列分类和员额制管理，将法院工作人员划分为三类职务序列：法官（33%）、审判辅助人员（52%）、司法行政人员（15%）。据上海高级人民法院院长崔亚东表示，目前上海法院法官占总人数49%[3]，改革措施落实之后法官员额数势必将大幅下降，法官遴选制度将更严格。此外，对法官实行单独职务序列管理，按审判工作特点制定法官工资制度和标准的规定，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度，每一法官等级对应相应的薪酬标准，按照法官等级拉开级差，法官实行定期增资制度。

2.建立在法院系统内部遴选法官和面向社会（律师）公开选任法官制度。（1）内部遴选法官：基层法院法官从法官助理中择优遴选，法官助理任职满5年，可按程序参加基层法院法官遴选；高中级法院法官原则上从下级法院法官中择优遴选。（2）公开选任法官：从优秀的律师和具有法律职业资格的法律学者等法律职业人员中公开选任或调任法官。设定公布岗位、报名、资格审查、专业能力测试、考察、公示等环节，进行差额择优选任。从优秀律师等法律职业人员中公开选任的法官，正式任命前应参加一定期限的专项培训。

3.省以下法官统一管理体制。成立上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会，实现上海法院法官的统一遴选、提名、考核、等级评定和升降，形成全市法院法官统一标准、集中审核、高院提名、党组审批、分级任职、逐级遴选、有序流动的法官管理格局。

三、法官遴选制度之困境

一个健全、完善的法官遴选制度应当具备三项基本要素：首先，能将法官留在法官队伍中；其次，能保证法官有明朗的晋升前景；其三，有较强的法官职业吸引力，能吸引更多优秀法律人加入法官队伍。对于晋升前景，本次上海司法改革已经作了较为明确的部署，但实施效果如何还需在实践中进一步验证，因此先避而不谈。就目前情况来看，法官遴选制度还存在一个重要问题，即难以吸引和留住优秀的法律人才，具体表现为两方面：一是难以将法官留住，法官流失现象严重；二是法官职业不具备足够的吸引力。

（一）法官流失现象严重

2014年“两会”上海代表团审议两院报告时指出，五年来，上海法院每年平均流失法官67人，2013年上海法院流失法官74人，2014年增加到86人。2015年第一季度，上海法院系统有50人离职，其中法官占15名。流失的这部分法官通常都是40-50岁熟悉业务的骨干，一些是去了党政机关，还有一部分法官走向了社会[4]。除了上海，其他地方法院法官流失现象同样明显。为了留住法官，北京市西城区人民法院于2015年4月3日发布一份名为《关于辞去公职的有关要求》的红头文件，规定在该院工作未满5年最低服务期限的人员不得提出辞职申请，在特定情形下还须延长服务期5年，企图用硬性规定缓解法官辞职潮的问题。法官流失的原因主要包括一下几个方面：

1.案多人少，办案压力大。据统计，2013年上海法院收案数为48.6万件，法官人均办案数为131件，是全国法院的2.25倍，2014年的人均结案数则增加到了155.63件，同样远超全国平均水平。笔者在上海市青浦区人民法院走访调研时了解到，随着立案登记制的推行，法院受理案件数急剧增加，其民事审判第三庭法官的在办案件数基本都超过100件，最高达170件左右。即使法官每天开庭审理两个案件，也需要三个月的时间才能审理完毕，况且多数案件难以通过一次庭审就可审理终结，法官除了开庭之外还有庭前准备，撰写判决书，疑难案件提交审判委员会讨论以及其他行政工作需要处理，新受理案件数又在源源不断地增加。该庭的多数法官表示案件数太多，已不堪重负。

2.薪资待遇低。流失的法官呈现“高学历、年轻化”倾向，且多为审判一线部门的业务骨干。2014年离职的86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的70后中青年法官。据统计，2013年上海中级法院副处级法官的税后年薪是10万元左右，而类似资历的法律从业者若到企业工作，年薪起点在30万元以上。上海市高级人民法院政治部主任郭伟清在采访中透露，上海某基层法院副院长辞职换岗，法院内部曾讨论“要不要挽留一下”，但该副院长提出年薪100万元的要求，难以挽留[5]。因此，即使上海司法改革为入额的33%法官能有40%左右的加薪幅度，也难以留住离职的优秀法官。

3.前景不明朗，职业荣誉感缺失。一方面，本次上海司法改革将入额法官的比例控制在33%左右，这就意味着将有至少16%的现有法官被“淘汰出局”，成为审判辅助人员或司法行政人员。上海司法改革先行试点的法院中，法官的员额数还有部分预留，以给后来者提供适度的发展空间，这使得法官对于入额的竞争更为激烈①上海目前4家试点法院已经完成人员分类定岗工作，首批入额的法官比例为27.6%，其中审判员404名，助理审判员127名，另有153名法官暂未入额但仍在审判业务部门协助办案。剩下的5.4%员额，留给“能考上”的后来者。参见王烨捷：《上海司改为留住青年法官开出“药方”》，《中国青年报》2015年4月20日。。同时，目前上海有些法院副庭长以上的领导比例，就超过了35%，部分非领导法官担心员额会被领导法官占有，对法官职业丧失信心。一名40岁左右的法官表示，他和他的同事都感觉很惶恐，工作了这么多年才做了法官，如果退回法官助理，不能审判案件，没有足够的职业荣誉感，那还不如辞职[6]。另一方面，法官的职业荣誉感缺失也是法官流失严重的原因之一。法官工作量很大，还会遇到部分当事人对法官工作不理解，认为办案不公，更有甚者和法官直接发生言语冲突、胡搅蛮缠，此时就很难感受到法官的荣誉感。一名法官在笔者前往上海某法院走访时透露，办案时甚至遇到过被当事人威胁恐吓的情况：其与书记员办理一起标的额较大的民事案件时到一方当事人处调查取证，后被其软禁于一家宾馆达两天，遭到多次语言恐吓，要求法官判案时支持其诉讼请求。法官的人身自由、人格尊严如此受人践踏，职业荣誉感早已荡然无存。

（二）法官职业对法学毕业生的吸引力不足

法院系统对法学毕业生，由其是优秀法学毕业生不具备足够吸引力已是相当长期的问题②早在2004年，朱苏力教授就已撰文讨论过此问题，而该问题至今没有得到解决。参见苏力：《法官遴选制度考察》，载《法学》2004年第3期。。一方面，由于薪资待遇、晋升空间等因素，法官职业本身吸引力不足；另一方面，法学相关职业如律师、法律顾问等有较好的执业前景，侧面降低了法官职业的吸引力。

首先，法官职业对于法学毕业生，尤其是对男性的吸引力不足。就笔者所在的华东政法大学来看，对于绝大多数男性应届生来说，报考法院并不是首选，原因是进入法院后的薪资及涨薪的空间并不多。外地毕业生选择进入上海的法院系统通常不是出于薪资的考虑，而是为了获得上海户籍以及该户籍为其今后发展带来的各种隐性福利，如购房、医疗、子女教育等方面。对于女性毕业生来说，其生活压力相较于男性较小，法官职业较为安稳，其进入法院工作带来的社会评价良好，因此大部分女性毕业生通常会优先考虑法官职业。但目前上海司法改革还在不断推进，各种政策尚不明朗，这也让很多法学毕业生犹豫：从事法官职业是否是一个正确的选择。

其次，律师行业吸引力大于法官职业。在法学毕业生面临就业选择时，绝大多数人是从成本收益的角度考量的，收益的内容既包括显性经济收益，如职业的薪酬、福利待遇等；也包括非经济性的，如为在一线城市有更好发展、取得大城市户籍等。对于优秀的法学毕业生来说，律师行业无疑是首要考虑的职业。较好的律师事务所对法律人的素质要求较高，但其提供的薪资也更多。就上海一些较好的律师事务所而言，其初始月薪在一万元左右，与上海法院系统的起薪相近；但律所薪资的成长性远远高于法院系统。据中华全国律师协会统计，截至2013年年底，北京有律所1782家，执业律师23776名，创收97.61亿元；深圳有律所459家，律师人数7892人，创收28亿元；广东有律师2.5万名，创收70亿元；上海有律所1222家，律师16692人，创收89.1亿元，人均创收56.3万元[7]。因此，就客观的经济收益来看，律师行业要远高于法官职业，其经济吸引力亦高于法官职业。

此外，政府法律顾问制度和企事业单位法务的普及与发展为法学毕业生提供了新的就业选择，进一步削弱法官职业的吸引力。2015年5月25日，上海市政府发布《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》，明确要用3年左右时间，建立覆盖全市各级政府及其工作部门的政府法律顾问制度；政府法律顾问由专职政府法律顾问和兼职政府法律顾问组成，专职政府法律顾问是政府法制机构的工作人员，兼职政府法律顾问是资深的法学专家和执业律师。该指导意见强调，各级政府及部门要配足配强专职法律顾问，选好用好兼职法律顾问，并提供相应的组织、机制和经费保障。同时，在党的十八届四中全会全面推进依法治国的大背景下，不少企事业单位都要建立法律顾问制度，需要更多的法务工作者，社会对优秀法律人才的需求骤增。从收益成本的角度考虑，这些新职位的性价比均不低于法官职业，职业选择的多样化必然会削弱法官职业的竞争力。

四、法官遴选制度的完善构想

法官遴选的核心要素在于法官本身，因而构建完善的法官遴选制度目的在于培养一支充满活力、优秀并且具有良好新陈代谢的法官队伍。通过前文对法规范、法官遴选实践的分析，我们可看出，造成目前法官遴选制度困境的原因并非像有些学者所说的是《法官法》对法官选任资格要求过低、法官职业培训不完善、遴选程序不科学等因素[8]。因为实践各法院对法官选任资格、遴选条件、程序等均作了比《法官法》更为细致和严苛的规定；同时，即使没有严格的法官培训机制，在成为一名初任法官之前，候选者必须在法院工作满2年以上，从事审判辅助工作，事实上早已具备了成为一名法官的能力与经验。因此，造成法官遴选制度困境的真正原因在于该体制缺乏留住法官、 吸引优秀法律人的“向心力”。为此，笔者就法官遴选制度的完善提出以下构想：

（一）进一步提高法官的经济收益

就留住资深法官、吸引优秀法律人才的角度看，最直接、简单的方法便是提高法官职业的经济收益。只要想做法官的人数增多，法官职业的竞争性加强，法官行业的门槛自然会增高，法官队伍的综合素质得到提升。同时，为了享受高薪待遇，在职法官必然更加珍惜自身的工作。那么，目前法官遴选制度存在的诸多问题，如法官队伍素质不高、法官流失现象严重、司法腐败等，必然迎刃而解。足薪养廉或许不能完全杜绝司法腐败、法官流失等现象，但是如果法官职业没有足够的薪资待遇，不能保障法官基本的生存、生活条件，没有令人“艳羡”的社会地位，所谓的留住优秀法官、吸引法律人才等愿望均是天方夜谭。缺少足够经济支持的法官遴选制度就像是建在沙地中的大厦，缺乏立足的根基。

（二）完善法官晋升制度，保障法官独立办案权利

目前，非法律因素干预司法审判的现象仍然存在，法官独立、公正办案的权利受到挑战。就民事审判案件来说，很多案件（例如房地产案件）的诉讼标的动则上亿元人民币，因此案件的胜败往往影响到当事人的切身利益。此时，难免会有当事人通过各种非法律途径，如向受案法院的高层领导“打招呼”，要求领导向案件承办法官施压，或者使用数量可观的金钱贿赂法官等，以达到案件胜诉之目的。在法院的走访中，有法官表示个别当事人只求胜诉，对法院、法律无丝毫敬畏之心，甚至在庭审期间当众拿出银行卡，试图贿赂法官。此外，在实践中法官虽然具体承办案件，但是有时对案件的判决却无决定权。有法官透露，不正当的司法干预令法官很为难：个别“有能力”的当事人以非法手段通过法院领导要求承办法官枉法裁判，帮其获取一己私利；此时如果法官依法公正裁判就会得罪上级领导，但若枉法裁判，在法官办案终身责任制的背景下，最终吃亏的还是法官自己。因此，减少司法干预，保障法官独立办案权利是捍卫法官职业尊严、提升法官职业“向心力”的重要手段。具体来说，要进一步落实上海司法改革中有关法官晋升制度的相关规定，消除或者弱化领导态度对法官晋升的影响，确保法官能够有独立办案的权利。

（三）适度放宽法官员额

许多人认为我国的法官遴选应当走精英化路线，这也是上海司法改革限定法官员额的原因之一。但笔者认为，精英法官道路是西方国家在长期的司法实践中作出的历史选择，在中国不一定同样适用。或者说，中国在借鉴、模仿西方的法官精英化机制时，可以将步伐放缓一些，司法改革更加适应中国国情一些。我国的司法发展史表明，中国的法官具有草根性[9]。在中国，法官一直类似于其他公务员，并没有特殊的地位和社会威望。法官与广大民众的联系非常密切，与其说法官是一名行使国家司法权的裁判者，还不如说是一位居中协调的“中间人”。法官在审理案件时非常注重民情、民意，重视裁判的法律效果与社会效果的统一。我国的司法文化也强调“公正廉洁”“司法为民”。而西方国家就不会出现此种情况。

因此，当前上海司法改革所确定的法官员额数可适当放宽。在中国，老百姓只在乎法官能否为官清廉、主持公道，而并不在乎法官数量的多少。从这方面看，法官的员额数限制与司法审判的公正与效率并无实质关联。同时，如前文所述，从司法改革背景下员额制的贯彻情况看，该机制的施行对在某种程度上加剧了法官流失。因此，笔者认为法官的精英化进程不宜操之过急，各地方法院可适当放宽法官的员额数，如此一来，既不影响司法改革的整体走向，又可提升法官工作的积极性，减少法官流失。