公安行政组织改革的困境与出路——以郑州市警务机制改革为例

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2015）04-0102-04

收稿日期：2015-04-02

作者简介：张卫东，男，河南新乡人，铁道警察学院审计处副主任科员，主要从事宪法学、行政法学研究。

2010年，郑州市等地公安机关经过警务机制改革，撤销了原有的公安分局合并为大的公安派出所。但仅仅四年之后，郑州和其他17个地市被撤销的公安分局重新挂牌，而仅郑州市改革前的各分局领导职数就由原来的不足百人上升到200人左右。这一现象一方面印证了帕金森定律关于行政机关人员不断膨胀而行政效力反而越发低下的判断，另一方面也可以在行政组织法建设方面找到原因。

一、河南省警务机制改革的历程及反复原因

河南省警务机制改革的实践起始于2010年，河南省公安厅首先在郑州市、济源市、商丘市、新乡市展开了警务机制改革的试点工作。在这次警务机制改革中，比较具有代表意义的“新乡模式”得到肯定与推广。新乡市公安局创立的新型警务机制以减少层级、警力下沉，一警多能、综合执法，从优待警、严格奖惩，提高效率、强化保障为主要改革内容的实践尝试，通过减少公安机构设置层级，将新乡市区原有的公安分局和基层派出所进行裁减、整合，整合后的公安派出所由新乡市公安局统一领导与指挥。在减少公安行政层级的同时，将各警种的职能进行整合并下沉到公安派出所，由公安派出所统一管理交警、巡特警、治安警、刑警，实行“四警合一”的警务人员职能模式。而对于单警则以增加职能为主，要求“一警多能”，即要求警务人员能够同时满足多个警务工作岗位的需求，以此达到基层警务人员能够“综合执法”的目的。新乡市公安局通过改革实践，取得了初步成效：110接处警时间由过去的5分钟压缩到3分钟；街面见警率大幅提升，一线基层警力由过去的25%升至70%；发案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群众安全感和满意度达95.5%和92.7%；综合绩效考评成绩领跑全省，位列18个省辖市公安局第一名。

2010年，河南省公安厅在新乡召开全省公安机关警务机制改革工作会，在河南省全省推行“新乡模式”。到2011年，全省公安机关都进行了警务机制改革。这次警务机制改革提出了将中小城市基层派出所由原来的10至20人提高到50人至60人，大城市基层派出所警力达到80至100人的要求。在这次警务机制改革之后，郑州市原有的114个公安派出所被缩减整合为29个公安派出所，原来的郑州市公安局、郑州市各公安分局、公安派出所三层管理体制变成了市公安局、公安派出所两层管理体制，减少了行政管理层级，将警力下沉到基层一线。这次精简机关、下沉警力的做法，使郑州市的社区民警增加了近千人，新组建的大派出所下辖四队一室，分别是案件侦办大队、治安管理服务大队、交管巡防大队、警务综合大队和执法执纪办公室。这次警务机制改革客观上减少了公安机关的层级，增加了基层民警的数量，从理论上来讲，有利于提高民警办案效率。但仅仅四年之后，原来的“大派出所”的门前又挂上了公安分局的牌子，原来的三级管理层级体制恢复，改革宣告失败。

“只捋叶不砍枝”是这轮警务机制改革失败的主要原因。郑州市的警务机制改革，从宏观上来看，将114个公安派出所整合为29个大派出所，减少了85个派出所。但是从细节来看，新成立的29个大派出所各自重新设立了案件侦办大队、治安管理服务大队、交管巡防大队、警务综合大队和执法执纪办公室，与原来的公安派出所设立的社区警务队、巡逻防控队、案件办理队和综合内勤室相比，实质上新增加了5个内设机构，而每个内设机构又都需要设置部门领导，于是又产生了145个新的领导职位。因此，原来郑州市的10个公安分局的内部领导职位约50个左右，通过大派出所的合并，领导职数达到了200个左右。

此外，大派出所形式的改革，新划分的内设部门工作分工过细，客观造成了除了交巡警之外，其他的部门都成了机关部门，非但没有达到将警力下沉到一线的目的，反而造就了更多的机关人员，造成行政效率的降低。《公安部关于改革和加强公安派出所工作的决定》指出：“派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的基层综合性战斗实体，是整个公安工作的根基，只有建设高素质的派出所民警队伍和高质量的派出所工作，才能建立起强大的公安队伍和强有力的公安工作。”作为基层的公安机关，派出所的职能是多样化的，这就要求公安民警需要具备“一警多能”的警务技能，而过分地细化警务事项，容易造成各个部门之间相互推诿与扯皮，反而不利于工作的开展。

纵观该轮警务机制改革的历程，从管理学的角度看，折射出当前我国警察行政组织中存在的普遍问题，而从行政组织法律建设的角度看，也反映出当前我国在行政组织法领域的制度建设的缺失。

二、我国现行的公安行政组织体制及法律框架

我国公安机关的行政领导体制是“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”，在设置上由中央公安机关、地方各级公安机关、专业公安机关等组成。根据国务院组织法、行政组织法等有关规定，公安部是主管全国公安工作的国务院组成部门，领导和指挥全国的公安工作。地方主要根据行政区划设置省、市、县三级公安机关。县级公安机关一般设办公室、督察科、法制科等科室或大队，以及负责执法的治安管理、刑事侦查、交通管理等室或大队。此外，直辖市以及设社区的市、县、自治县、旗公安局根据工作需要，设立城市公安分局或公安派出所。城市公安分局作为公安派出机关接受派出公安机关的领导，负责组织和管理本辖区的公安工作，一般内设办公室、政治处、法制处等处、科、室，以及刑事侦查、治安管理、巡逻等支队或大队。公安派出所是公安机关的最基层组织，接受派出公安机关的领导。

我国现行的公安行政组织法包括中央行政机关组织法如《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，地方公安行政组织法包括《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。专门的公安行政组织法则主要是《公安机关组织管理条例》，该部行政法规于2006年11月1日由国务院通过，2007年1月1日开始实施，是我国第一部规范政府部门职能配置、机构设置的行政法规。该条例共七章四十二条，对我国公安机关的设置、人民警察的职务、公安机关的编制和经费、人民警察的管理和待遇等进行了规定。

在基层公安行政组织的规范建设方面，为加强对基层派出所的建设与管理，一系列的规定与文件也相继出台或更新。2003年中共中央发布的指导性文件《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出：“公安基层工作是整个公安工作的根基。各级公安机关要牢固树立固本强基、面向基层的思想，从政策、体制、机制上，从待遇、经费、装备等方面，确保警力下沉、工作重心下移，努力推动公安基层基础工作迈上新台阶。各级公安机关要精简机构，减少层次，合理配置警力，使警力向一线实战部门倾斜。通过明责、减负，增强基层的实力、激发基层的活力、提高基层的效率，充分发挥基层的作用，筑牢维护稳定的第一道防线。”

2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议正式废止了1954年通过的《公安派出所组织条例》。而该条例只有七个条款，笼统地规定了：“公安派出所应当根据地区大小、人口多少、社会情况和工作需要设立。”2002年公安部印发《公安派出所执法执勤工作规范》，共九章八十九条，对基层派出所的工作、执勤等步骤、程序做了详细规定。2007年公安部下发关于印发《公安派出所正规化建设规范》的通知，该规范共六章一百三十九条，其中第五条、第六条规定了公安派出所的设置原则以及设置程序，第八条、第九条规定了基层派出所的警力配置，明确指出基层派出所的警力应达到分局总警力的40%以上，并对城区派出所、城镇派出所、乡派出所的最低警力人数做出了规定。《公安派出所正规化建设规范》与《公安派出所执法执勤工作规范》分别从公安派出所的制度化建设和具体职能方面进行了规定，应当被视为规范基层公安行政组织的主要制度。除此之外，2001年公安部下发的《公安派出所等级评定办法》规定：“全国统一实行公安派出所等级评定制度。城区、建制镇的户籍派出所和建制乡派出所的等级评定适用本办法。”将公安派出所划分为五个等级，等级评定内容包括人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、服务群众、队伍建设、内务管理、后勤保障等八个方面。

在分析我国的公安行政组织法律规范之后很容易发现，这些法律规范对公安行政组织特别是对基层派出所的组织管理，从制度、执法程序、考评监督等方面进行了限制。但从时间逻辑上来看，公安行政组织法律的制定过程并没有最先从制度的设定着手，而是先从基层公安派出所的业务操作、业务考评入手，逐渐深化到基层派出所的设置、规范化建设方面，形成了专门的公安行政组织规范体系，为公安行政组织的职能履行提供了制度保障和法律保障。

三、公安行政组织改革的破题建议

（一）公安行政组织改革应坚持精简机构、科学整合的原则

在行政组织改革中，精简行政机构、重新配置行政职权、减少冗余行政人员是改革的必由之路。精简并非简单意义上的数量减少，而是以保证行政职能顺利正当实施为前提，把相应的行政职权进行重新调整和配置。郑州市的警务机制改革在初期赢得了社会的一片称赞之声，它确实大幅度提高了基层民警数量，改变了过去公安分局机关行政坐班人员过多，而在基层为群众服务、执法的警力紧张的局面，将警力下沉到基层，实现了组织管理的扁平化，有利于发挥组织的管理优势，提高行政执法效率。但在实践几年之后却发现这种做法不合实际。改革之后的大派出所由于分工过细，反而又造成了行政效率不高的问题。从此次郑州市警务机制改革的反复可以看出，在行政组织改革中应坚持科学精简的原则，科学地减少不必要的行政层级，减少不必要的行政部门，减少不必要的领导岗位。在精简结构的同时，应科学整合各警种的职能。基层派出所在职能定位上侧重治安的管理与防控，面对的治安情况十分复杂，因此应坚持一警多能的警力模式。在精简机构的同时，也应科学整合警务力量，密切联系基层警务实际。

（二）行政组织法的建设与完善是行政组织改革的关键

根据民主和法制的原则，任何行政机关的存在和运作都必须有行政组织法的根据和人民代表机关的授权。即使不是常设的实体性机关，如协调性的委员会、联合执法机构等，只要它们行使行政职权，也应有相应的组织法律、法规规范其组织职权和基本活动方式 ［1］。

国家的行政机关体系应当与国家的行政组织法体系保持一致，行政机关的体系受行政组织法的约束与调整。广义上的行政组织法包括了行政机关的组织法、行政编制法和公务员法等内容，而公安机关行政组织法属于中央人民政府工作部门（部、委、直属机构、办公机构等）组织法的重要内容，地方公安机关则应根据地方人民政府组织法与专门的公安机关组织法进行调整。就我国的行政组织法体系来看，目前它还很不健全，中央行政组织法只有《国务院组织法》，国务院的部、委、直属机构、办公机构的组织条例则缺乏体系化、制度化的建设，地方行政组织法只有《地方组织法》，省、市、县、乡、镇等均无单独的行政组织法规。由于我国在法律制度的设定上缺少完备的法律体系支撑，在机构设置、人员编制等方面缺乏完整、严格的法律约束，所以政府机构改革才会出现精简——膨胀——再精简——再膨胀的现象。

行政组织法的健全不仅可以控制行政组织权力的自我膨胀，而且有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模 ［2］。行政组织法解决的首要问题就是确定某一机关与上、下、左、右以及其他国家机关的关系，并从其设立、变更、撤销方面进行程序规定与约束。如《地方政府组织法》规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员备案。”《公安机关组织管理条例》第六条规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。公安分局和公安派出所的设立、撤销，按照规定的权限和程序审批。”《公安派出所正规化建设规范》第六条规定：“公安派出所的设立、撤销或者变更，由县（市、区、旗）公安机关提出申请，经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后，逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、局审批。”

因此，行政组织改革应当在法律制度框架之内进行，而不应突破法律制度的规定进行创新或者突破，而改革的成果也应被法律体系及时吸纳并确立，行政组织法的完备有助于保障并约束行政组织的行为，防止改革陷入循环怪圈。

（三）巩固和完善现行的公安行政组织法是警务机制改革的必由之路

2006年11月1日国务院通过的《公安机关组织管理条例》是我国第一部约束部门行政组织的行政法规，它试图构建起国家完整的公安行政组织法律体系。这与教育行政、工商行政、税务行政等方面相比，无疑是个较大进步。而该条例的出台也有助于保障警务管理制度的确立与巩固。有学者指出：“过去我们多次精简过机构，由于不注意运用行政立法的手段，而仅仅满足于所谓的‘人治’，因而控制不了机构的任意增设。只要手中有权，谁都可以增编制，进人员，设机构，而没有任何法规约束。甚至在这次机构精简时，有些人继续利用行政法规不健全的机会，一次又一次地增设机构，安排干部。” ［3］

但是也应看到《公安机关组织管理条例》存在着一定的缺陷。一是追责条款缺失。这就使得承担行政责任的主体难以确定，从而导致即使出现违法行为也难以进行相应的追责，法律缺乏制裁力的局面。不论国务院通过的公安行政组织法规，还是公安部出台的专门的组织规定，都找不到关于公安行政组织设立的追责内容。二是原则性规定和指导性内容偏多，而强制性法律条款过少。如在《公安机关组织管理条例》关于公安机关的设置、编制和经费的规定中，“根据工作需要”这一表述被运用了六次之多；在《公安派出所正规化建设规范》对于公安派出所的设立和警力配置的规定中，使用了“原则上”这样的表述。在行政组织改革中，法制原则应得到坚持与适用，应当以行政组织法律的形式确定公安行政组织精简的方针、步骤、程序以及精简的责任监督，做到精简改革有法可依，这就要求在制定行政组织法的过程中，尽量减少原则性的法律规定。原则性的法律表述增加了操作层面的灵活性，却最终造成法律约束力的减少甚至丧失，使得法律规定成为一纸空文。三是缺乏确立和巩固改革成果的措施。法治社会的前提是法治建设的完备和实施，社会的变革与改革需要及时调整相应的法律规范，成熟的改革成果应及时地以法律的形式进行巩固。只有通过法律进行严格约束，才能减少行政组织及其人员的增设和减裁的随意性，以法律的权威来保障制度的长久确立与坚持。公安行政组织法为公安机构的设置提供了依据，而一些地方对于公安行政组织改革的尝试，也可以通过地方立法的方式进行确认，形成地方性法规或者地方规制层级的部门行政组织规范体系，以此推进改革的进一步深入。