政府购买图书馆服务绩效评估初探

所谓“政府购买图书馆服务”就是指政府以出资者的身份，动用公共财政资金从社会组织和个人购买图书馆产品和服务，向公众提供，由全社会共享。政府购买图书馆服务与图书馆服务传统供给的最大不同，在于供给主体从以政府为中心转向了社会的多中心主体，垄断供给体制被打破，在满足公众对图书馆服务多元化、多层次化需求，实现服务公平化、均等化的同时，大大改进了政府治理的机制，提高了行政效率。从系统管理的角度认识，政府购买图书馆服务是一个不断循环、持续改进的过程，这个过程不仅以“绩效评估”为起始点，而且以“绩效评估”为回归点。可以讲，“绩效评估”是政府购买图书馆服务环形链条中至关重要的节点，对保障最终绩效具有特殊价值。政府购买图书馆服务在我国方兴未艾，绩效评估尚未引起足够重视，存在着评估工作缺失、评估制度不完善、评估指标不科学、评估结果不客观，以及评估形式化、表面化等问题，这种状况如不改观，将严重影响和制约政府购买图书馆服务的健康顺利发展。

1　绩效评估对政府购买图书馆服务的价值

1.1全面衡量整体绩效

政府购买图书馆服务的本质是政府将其行政职能按照法律法规和政策的要求向社会组织进行“让渡”，使社会组织成为政府的代言人，受政府委托、按照与政府的约定生产并向社会提供图书馆产品和服务。政府的绩效将通过社会组织的绩效体现出来，由于政府的目标是实现公共利益，其行为必须向社会负责，因此就不可能不关心社会组织生产和提供图书馆服务的决策、规划、方案、行为，尤其是绩效等问题。但是，当政府与社会组织签订合同之后，如果没有对社会组织实施监控的机制，那么社会组织就如同“脱线的风筝”游离于政府的视野之外，就会由于各种原因造成履约不能，最终无法实现政府购买图书馆服务的绩效目标。防范和化解此类风险，唯一的办法就是对政府购买图书馆服务开展过程化、详细化、常态化的“绩效评估”，使项目实施中每一侧面、每一环节、每一阶段的成绩、问题、症结都以“绩效”的形式反映出来，得到全面而客观的评价。

1.2判断政策的适用性

与其说政府购买图书馆服务是政府行政和治理模式的转变，不如说是政策和制度的创新。因为在我国，政府购买图书馆服务无论是对于出资者的政府，还是对于承接者的社会组织，抑或服务享用者的图书馆以及读者，都是全新的内容，需要新的政策和制度予以指引和规范。那么，究竟政府购买图书馆服务需要哪些政策和制度？应该如何建立科学化、动态化、可优化的政策与制度体系？政策与制度的适用性怎样？政策与制度适用中存在问题的症结在哪里？这些问题是无法回避的。事实上，目前我国政府购买图书馆服务中遇到的各种问题，比如购买资金预算不足、选择承接主体随意、谈判与合同签订程序不规范、履约监督不到位等皆与政策和制度的不适应性有关。通过对政府购买图书馆服务绩效的评估，能够准确找到政策与制度的缺陷，从而为建立更科学、更有效、适用性更强的制度与政策提供支撑。

1.3预防发现腐败现象

创新与风险是一对孪生兄弟，只有防范风险，才能保护好创新。第一，从政府购买公共服务的制度安排看，在购买服务中，政府、公职人员握有决策、规划、招标定价、签订合同、服务监督等核心权力，而社会组织希望从承包服务中攫取利润，这就为“合谋”——权钱交易创造了条件 [1]。在英国、法国、澳大利亚、西班牙与意大利等国家都发生过政府购买公共服务的贿赂事件，以致公共服务外包被认为是西方国家腐败产生的最主要原因之一 [2]。在我国图书馆外包实践中，暗箱操作、收受贿赂、串标和虚假投标等问题时有发生，由此被查处的案件屡见不鲜。这些问题能否在政府购买服务中被杜绝，不容乐观。对政府购买图书馆服务存在的腐败现象，着重于预防和尽早发现，予以及时处理，而从某种意义上讲，绩效评估正是针对腐败问题的一种防范与预警系统。

1.4评价承接主体能力

社会组织是政府购买图书馆服务的承接主体，其承接服务的经验、能力，以及承接服务范围的宽窄与公信力和守法意识等直接制约着购买效果。图书馆实践中往往可以看到这种情况：针对同一种外包业务，有的供应商不仅能按合同约定的数量、质量、时间完成，而且能做出创造性的贡献，取得比合同要求标准还要高的业绩。与此相反，也有供应商则不仅完成起来较为吃力，而且会出现各种各样的质量问题与相关纠纷。其原因就在于不同的供应商对图书馆服务的承接能力有明显差异。评价、选择社会组织是政府购买图书馆服务最关键的环节之一，但以什么样的标准来选择、按照什么样的程序来选择，则存在着较大的主观性、随意性，特别是在参与竞争的社会组织数量少（尤其是在唯一来源招标，选择余地有限）的情况下，就会更加放松对社会组织的评价标准，放宽选择条件，由此给后续工作留下隐患。在规范的政府购买图书馆服务操作中，所有的社会组织都被纳入同一评价体系，适用同一评价标准，使对社会组织的选择公平、公正、透明。

2　政府购买图书馆服务绩效评估的几个问题

2.1评估指标的选择

“指标”是绩效评估的观测点，绩效评估要围绕事先设定的指标及其包含的数量、质量要求展开。不仅如此，绩效评估要形成由各类、各种指标组成的指标体系，以使评估全面化，防止片面化。评估指标的选择要解决的首要问题是“评估导向”。在政府购买图书馆服务中，政府制约社会组织的依据除了相关的法律法规外，最主要的就是“合同”。因此，绩效评估应以合同设定的服务标准为导向，全面考量社会组织的“达标”情况。一方面，指标要有可观测性，明确而具体，并与合同约定相匹配。另一方面，指标不仅要涉及图书馆服务的数量、质量、完成时间，还必须包括社会组织的内部管理、运行、信誉、公信力，以及成本收益比等。一般来讲，政府购买图书馆服务的绩效评估指标可以分成“政府投入指标”“社会组织投入指标”和“读者服务满意度指标”，在此之下再划分成若干二级、三级指标，每类每级指标被赋予不同的权重系数，以示重要性的差异。

2.2购买模式的影响

政府购买图书馆服务的模式多种多样。比如在国外经常采用的模式有合同出租、公私合作、使用者付费、补贴制度等，在国内使用较多的模式包括合同制、直接资助、项目申请制、凭单制、公益创投等。不同的购买模式的作用机制不同、目的不同，预期效果不同，因此评估的观测点、评估指标、评估技术、评估组织方法都会有区别。比如，对于以招投标为核心的合同制，采用第三方评估较为科学。但是，对于定向购买图书馆服务，则不宜采用第三方评估。鉴于不同购买模式的特点和侧重性、复杂性、特殊性，对不同的政府购买图书馆服务项目都应采取针对化、专门化的评估方案设计。然而，从我国政府购买图书馆服务的整体考察，评估标准、评估方法都基本相同，几乎“千人一面”，分门别类的评估标准和方法鲜见，个性化的具有代表与推广借鉴价值的评估方案更是阙如，使得评估结果的科学性、客观性大打折扣。

2.3读者与社会评估

读者和公众是政府购买图书馆服务的最终受益者，政府购买图书馆服务不是要使政府满意，而是要使读者与公众满意，“读者和公众”满意度是检验政府购买图书馆服务绩效的终极标准。但是，以现代评估理论来审视图书馆服务评价指标体系，不难发现其中存在着严重的以政府行政为中心的观念。图书馆评价指标体系虽然由专家在周密论证基础上制定，在编制过程中力求民主、科学，但还是无法抹去政府行政管理的印记，忽视了社会力量诉求的表达。这种评估体现了强烈的政府行政管理意志，其他社会利益相关者的利益诉求被消解，可谓“图书馆评估在行政手段强制干预下失去了其代表社会多种利益主体的地位，成为一种政府管理行为” [3]。在政府购买图书馆服务绩效评估中，要把读者和公众评估放在突出地位，把读者与公众的评价当成最重要的指标。图书馆要建立读者和公众评估制度，培育读者与公众参与服务评估的意识和积极性，密切与读者、公众之间的沟通和交流。

2.4评估结果的运用

绩效评估的目的就是要一个“结果”，这个结果不仅是政府决策购买新的图书馆服务项目的依据，也是政府按照合同约定兑现对社会组织承诺的参照标准，还是对社会的一种“交待”。所以，要正确、及时运用绩效评估的结果。一方面，评估结果要第一时间向社会公开，接受读者和公众的申请查询；另一方面，要建立激励机制，对履约情况好的社会组织予以物质与精神的奖励。当然，还必须建立信任基础之上的责任追究机制，对于阶段性、环节性评估发现的问题，应立即要求社会组织改正。社会组织不按要求执行的，政府可以终止合同。对于项目总结性评估未达标者，政府应拒绝支付相应款项，并视情况追究社会组织的民事责任。对于社会组织弄虚作假、暪报数据、混淆视听的行为，一经查实，将按法律规定追究其行政和刑事责任。对于不按合同要求履职的社会组织，政府应将其纳入信誉不良的“黑名单”，剥夺其投标、中标资格。

3　政府购买图书馆服务绩效评估的建议

3.1健全绩效评估的制度环境

完善的法律和制度是顺利开展政府购买图书馆服务的基础条件与最重要的保障。我国《政府采购法》虽然涉及了绩效评估问题，但原则性较强，而且主要适用于政府购买工程、货物的绩效评估，不适用于购买公共服务的评估。财政部发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》第六章“绩效和监督管理”对绩效评估的规定也较为含糊、笼统，指导性较强，缺少具体规定，可操作性不足。虽然广州市政府颁布了《政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》，上海市技术监督局发布了《社区公益服务项目绩效评估导则》，对政府购买公共服务绩效评估的原则、程序、抽样、观测等进行了规定，但针对同一性质项目的不统一性还是非常明显的，同时由于缺乏制度的保障，实践中的随意性也比较大。建议政府相关部门从图书馆服务的宗旨、目的、方法、服务对象的特殊性出发，制定专门性的绩效评估制度和操作规范。

3.2建立第三方独立评估机制

为了确保政府购买公共服务绩效评估的公正性、客观性，各国政府普遍引入了“第三方评估”机制。所谓“第三方”，是指处于社会组织、民众之外的另一种非政府机构，通常是具有相当权威性和专业性的中间组织或机构。一个成熟的第三方机构往往被视为行业内的领导者，且具有良好的社会认可度，能根据行业特征开发相应的评估标准，组织行业内考核 [4]。我国对政府购买公共服务第三方评估已经有了初步实践。比如，上海市政府委托浦东新区成人教育协会、浦东新区社会经济调查中心、审计事务所等对民办非学历教育和相关社会组织的财务状况开展了评估。但从整体统计数据看，我国超过50%以上的政府对社会组织购买公共服务没有规范的第三方评估，100%没有来自专业的第三方机构的审计 [5]。在政府购买图书馆服务中引入第三方评估机制，无论对于法律和政策的落实还是对于社会组织的履约，以及政府和社会的监督，都是大有助益的。

3.3注重对实施全过程的评估

既往图书馆的绩效评估基本上都是“事后评估”，带有总结性质，缺点是发现问题迟、查找症结不准，因而常常是应对不力。政府购买图书馆服务不同，其特点是“全过程评估”，把购买服务和实施的所有环节纳入评估框架，使评估活动贯穿在全过程。“事前评估”，主要是评估购买方案的可行性、计划的周密性、实施的可靠性；“事中评估”，主要是评估投标招标的合法性、选择社会组织的公平性、社会组织的胜任性，以及购买方式的恰当性；“事后评估”，主要是评估社会组织对购买合同的全面履约情况、评估服务目标的实现情况、评估社会组织与政府的合作情况等。相对于事后评估，全过程评估具有工作量大、涉及内容复杂、评估方法多样化等特点，要求政府、图书馆做到科学统筹安排，将可能涉及的每一个细节问题都尽可能纳入预设的评估方案，做好充分的准备。

3.4不断提升评估专业化水平

政府购买图书馆服务绩效评估既是一项行政管理工作，更是一项专业工作。其一，政府购买图书馆服务适用专门的法律法规，这些法律法规与其他类型的规范图书馆的法律法规在目的、内容、要求等方面都有较大的不同，需要有专业化的机构和专业人员来掌握与运用。其二，图书馆工作本身具备专业化的性质，有专门的理念、方法、手段、技术。目前，我国从事政府购买图书馆服务绩效评估的人员数量、素质均不能较好地适应需求，能够熟练掌握法律法规和相关政策，正确运用评估专业知识与评估技术的专家型人员匮乏，这与迅速发展的政府购买图书馆服务实践形成了反差，制约了此项工作向广度和深度发展。一方面，在人员素质还不能胜任绩效评估要求的情况下，应尽可能聘请社会专业评估机构承担相关工作。另一方面，着手建立政府购买图书馆服务绩效评估专家库，形成专家型的评估队伍。政府、高等学校、图书馆还应采取措施加强对绩效评估人才的培养，比如在高等图书馆专业教育中增加绩效评估课程、开展绩效评估培训等。