发展农村土地产权交易市场:当前我国农村综合改革的最大红利

(广州市社会科学界联合会,广东广州 510635)

1 新一轮土地制度改革是一场深刻的变革

我国改革开放初期实行的家庭联产承包责任制,极大地解放了农村生产力,拉开了中国全面改革的序幕。30多年来,由于党中央、国务院对“三农”问题的高度重视,农村面貌发生了深刻变化,农业的产业化水平不断提高,农民负担大幅度降低,收入大幅度增加。改革开放的成果,已遍及各地农村。但我们也要清醒地看到,我国农业基本上还是传统产业,农业在迈向市场经济的道路上还有很长的距离。改革开放推动了我国整体生产力水平的提升,也迫切地促使传统农业向现代农业转换。在全局性的经济结构中,如果没有农业的转型,中国的改革难言成功;在中国改革的诸多难题中,农村问题不解决,则中国的根本问题就没有解决。

我国传统农业正处在转型的关键时刻。随着新型城镇化的全面铺开,各地实践中出现很多前所未有的问题,其中最大的问题,是农村土地产权的确认和流转。由于这个问题涉及我国农村最本质的土地制度,涉及广大农民最切身的长远利益,涉及我国农业最根本的产业化出路,因此启动农村新一轮土地制度改革,将是一场深刻的革命。

新一轮的农村土地制度改革,是继家庭联产承包责任制之后又一次重大的改革,它的意义甚至比家庭联产承包责任制更加深远。几千年来,农民都是以农耕、养殖等劳作获得收入,养家糊口。即使是改革开放后进到城里,大部分也是“民工”身份,以出卖体力为生。而实现土地流转,是以“集体土地所有权、使用权”、“农民承包土地经营权、宅基地使用权”等作为资本,利用租赁、转让、抵押、入股、借贷、融资等途径,直接或间接与金融业发生关联,使农民成为真正的市场主体,获得财产性收入。如果说,20世纪80年代实行的家庭联产承包责任制极大地解放了农村生产力,那么这次土地制度改革,将使我国农业生产关系发生深刻的变化。

2 农村土地现状催生产权改革需求

在2014年的中央一号文件中,提出把农村土地制度改革作为全面深化农村改革的重点,启动了新一轮农村改革的热潮。文件指出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式的规模经营。这是中央发出的一场新的重大而深刻的改革号令。

30多年来,我国改革开放的进程极大地改变了城乡格局。由于城市化进程的加快,城市建设劳动力市场空前活跃,形成历史上最大规模的“民工潮”,随之农村普遍出现了“留守”现象。不少农田因没有劳力耕种而被撂荒,农村的空心化日益严重。同时,在边远地区和山区,有不少散落、废弃、闲置、低效的农村建设用地没有得到充分利用,农村空闲住宅达到10% ～15%[1]。

另一方面,在城市化急速发展中,城市建设用地成为稀有资源。向农村征用土地,成为城市扩张的必然途径。在相当长的一段时间里,政府向农民征地按农地价格支付土地补偿费,农民失去生活依赖后被社会边缘化,引起农民的不满。农民没有能够分享土地增值的收益,激发了农民维护土地财产权利的意识。我国现行的城乡分治的土地制度,阻碍了城乡一体化的发展,割裂了市场经济的完整性,同时造成城乡建设用地稀缺与闲置的尖锐矛盾,并极大地损害了农民利益。

在农村土地管理方面,也有相当普遍的无序现象,“小产权房”、自行出租土地、部分企业占用集体建设用地等,在各地农村基本上都存在。

农村改革发展实践中还有大量未曾预料到的情况,其中包括农民和农村集体经济组织经营活动与现行法律法规政策的冲突、农村金融服务的缺乏等,都需要通过深化改革、明晰产权来解决。

农村的稳定和发展,农民财产权的确认和利益维护,农村土地管理的无序,农业转移人口市民化的需求,农村土地闲置低效与城市建设用地紧缺的矛盾,新型城镇化的启动,以及中国完善市场经济体系的全局性要求,都指向一个方向:农村土地制度改革。

所有这些问题的关键,就是在法律上确认农民的土地、房屋财产权,实行农村产权市场化改革。2012年,国家已经立法废止了按土地年产值倍数即按农地价格补偿的规定,代之以土地市场价格来确定补偿标准。党的十八届三中全会也明确提出,建立城乡统一的建设用地市场,集体经营性建设用地与国有土地实行同地、同价、同权。

新的土地制度改革的一项重要任务,是将土地承包权法定地落实在农民家庭,并将土地承包权与经营权分离,使农户能放心地流转承包地,有利于经营权流转到大户资本手中,促进农业产业化经营。据统计,目前我国农村承包地经营权已有28.8%发生流转[2],这一数据充分表明农民对土地资源入市的需求。

最近,国务院户籍改革意见出台,提出全面放开建制镇和小城市落户限制,建立城乡统一的户口登记制度,到2020年,要实现1亿农民落户城镇。实际上,2013年党的十八届三中全会就已经提出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,以及全面放开建制镇和小城市落户限制。中央鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营,并提出有序推进离农农民市民化并逐步退出承包地。随着千千万万农民进城的新一轮热潮,离农农民的土地处置,将成为农村改革的重大现实问题。

农村改革实践提出了一系列需要解答的问题:如何进一步完善农村产权制度;集体土地所有权的权能及实现形式和途径;承包土地经营的方式和农民利益保障;农民承包地经营权退出的条件、方式;宅基地有偿使用和有偿退出的机制;切实保障离农农民、农业转移人口的合法权益;等等。这些都有待于我们大胆探索,勇于改革。

3 产权交易的前提是土地确权、纳入不动产登记

农民离开农村、土地进城,并不意味着他们愿意放弃土地。2014年7月国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》也指出,在现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。调查显示,74%的农村户籍流动人口愿意在城市长期居住但不愿意放弃农村户籍。不愿意“农转非”的主要原因是想保留土地,而想“农转非”的主要原因中子女教育、升学和城市居民的社会保障两项就超过70%[3]。四年前,中国社会科学院做过一个调查,如果要以退出承包地作为条件换取城市户口,90%的农民都不愿意[4]。今天的农民已经非常清楚,承包土地的经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,这“三权”都是自己的资产,不会轻易放弃。问题在于,如何确认这些资产属于农民,如何将这些资产变现,使农民获得自己的合法权益。

市场经济的核心是产权,产权变现的关键是生产要素自由流动,即入市交易。但是,如果产权不明晰,如何交易?所以产权交易的前提条件是确权,农村经济组织、农户家庭有哪些产权,必须弄清楚。

我国农村土地登记确权工作,已进行了十多年,道路并不平坦。修改后的《土地管理法》颁布实施以来,各地按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作,但是,受当时条件的限制,农村集体土地确权登记发证工作总体滞后,有的地区登记发证率还很低,已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级,没有确认到每一个农户。经过几年的探索之后,2008年,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。此后连续6年的中央一号文件都强调要抓好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2010年,中央一号文件提出:“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”到2011年,国土资源部等三部委下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求加快速度。2013年的中央一号文件提出,全面开展农村土地确权登记颁证工作,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权,并加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调查,再次强调加快确权工作。自此各地农村土地确权工作加快了速度,有些较早开始的地区则已基本完成。一般来说,集体土地所有权的确权相对容易,宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权工作则十分复杂。全国范围内的农村土地确权工作,也许还需要两三年时间才能全部完成。

确权之难,可以从一些案例中了解。在有些地方,农村集体土地分给农户,为了“绝对公平”,将瘦地、肥地、林地、山坡地、旱田、水田平均搭配,致使农田零星分布,如广州从化宣星村,一家农户分得5亩地,共有20块,分散在不同地方。这样的情况在各地农村都存在。各户农田分散交错,每块面积狭小,既不利于耕种,也不利于规模化经营,成为低效农田。为了“集零为整”,把分散的小块田平整为大田,有些农村创造了新的确权方式。如安徽繁昌县平镇发明了“虚拟确权”,将各户土地统一平整改造为现代农田格局,便于集体经济组织统一经营,每户都在平整后的土地上有自己份额的承包权,并享有相应的收益,但“确权不确界”,土地上没有各户的地界。这也符合中央关于“可以确权确股不确地”的精神,是群众智慧的创造。

2014年7月,国家发改委等11部委联合发文,启动新型城镇化试点,其中包括将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系,并在农民用房确权的基础上,探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。与此同时,在充分尊重农民意愿的前提下,探索宅基地有偿使用和有偿退出制度。这可以看作是农村确权工作的延伸,部署了确权之后的产权入市动作。

目前,在经过艰难的“十年确权”之后,农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、农民宅基地使用权等在法律中都已基本明确。此举一方面将农民应有的财产权以法定形式落实到农民身上,另一方面为农村产权入市交易、农民成为真正的市场主体奠定了前提。

4 产权交易必须建立公共平台

2014年中央一号文件明确指出:建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

土地确权之后,接下来必须创办土地产权交易的公共平台,必须建立流转市场服务体系。在农村劳动力进入市场20多年后,农村土地、房屋、经营权等入市的时机逐渐成熟了。

建立农村产权交易平台的工作,其实各地几年前就已经开始尝试。2008年10月,全国第一家综合性农村产权流转服务平台——成都农村产权交易所正式挂牌成立,并先后在14个区(市)县成立分所,还在乡镇一级建立了219个农村产权交易服务站,发展了4 000余名农村产权经纪人,形成四级农村产权交易服务平台。经过几年来的实践,产权交易制度逐渐完善,如在集体建设用地使用权交易方面,制定了规范化的服务流程,使用权流出方需要提交的材料清单等;在指标交易业务、土地承包经营权交易业务、林权交易业务等方面,也都制定了服务流程和提交材料清单,使交易活动合法合规,方便操作。在成都郫县,农村产权流转综合服务中心制定了详细的服务指南,并在中心进行一条龙服务,县统筹局、农发局、国土局、规划局、住建局、环保局、文广局、银行等在中心并列开设服务窗口,直接办理各项手续。该县还开办了农村产权抵押融资、担保贷款等业务,成立风险基金,由政府承担80%,银行承担20%。截至2013年底,全县实际流转农用地19.09万亩,占全县耕地的61.6%①郫县农村产权流转综合服务中心提供的资料《郫县农村土地适度规模经营情况》(2014年6月)。。这是农村产权交易平台的一个很好的案例。

另一个案例是重庆农村土地交易所。2009年1月,国务院发文同意设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验(地票交易),逐步建立城乡统一的建设用地市场,通过统一有形的土地市场,率先探索完善配套政策法规。重庆的地票交易,是把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地,腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后,结余部分以市场化方式公开交易,可在全市规划建设范围内使用。截至2014年5月,重庆农村土地交易所累计交易地票13.7万亩、279.12亿元;地票质押贷款5609亩、8.02亿元;已有8.61万亩地票落地使用①重庆农村土地交易所提供的资料《重庆农村土地交易所有关情况》(2014年6月)。。关于地票,各地有不同的看法,重庆实行地票方式也不尽完善,但它终归是农村土地交易的方式之一,通过不断改革和创新,有可能成为市场经济的一种新模式,同时也可开拓城市反哺农村的制度性通道,使边远山区农村建设用地以指标方式分享到城市周边土地的级差收益。地票的另一个作用是有利于农村转移人口市民化,转移入城镇的农民,可依法决定保留、流转或退出宅基地,其中自愿退出宅基地及附属设施用地的,可以地票方式变现为财产,这对转户居民进城后参加社保和租房或购房是极大的支持,也使农村转移人口能够带着财产进城。针对地票交易的不足,重庆农村土地交易所在制度设计方面也在不断探索,并总结出“四个步骤”、“六项原则”,初步形成了“自愿复垦、公开交易、价款直拨、依规使用”的地票制度体系。除地票交易之外,重庆农村土地交易所在承包地经营权、林权、养殖水面经营权、大型农业装备、农村集体经济组织股权(收益权)、集体经营性建设用地使用权等方面,都有流转的成效。截至2014年5月,已组织12 490亩耕地经营权、3 000亩林地经营权的交易;已收集33 194亩耕地、11 093亩林地、4 200亩四荒地使用权供求信息。

根据重庆市农委提供的资料,全市家庭承包经营的耕地面积共3 533.4万亩,其中流转面积1 357.7万亩,远远高出重庆农村土地交易所成交的数量,由此可见场外交易非常活跃。但场外交易没有制度性保障,风险较高,这就亟需政府引导,建立更加便民的交易机构。

这些情况都表明,农村产权交易有很大的空间,需要有完善的交易平台和交易制度设计。在市场经济中,资源的本性就是要变现为利润,农村集体土地所有权、使用权,农民土地承包权、经营权以及房产,都可资本化,都可参与市场交易。然而在我国很多地方,甚至在省市一级,都还没有专门的农村土地产权公开交易机构,这是我国深化改革的一个短板。

农村土地公开交易是市场经济发展的必然趋势,虽然面广、复杂、涉及到我国根本土地制度问题,是改革开放以来最硬的骨头之一,但舍此则不能建立完善的市场经济体系,所以必须迎难而上,鼓励地方勇于实践,大胆探索,寻找适合中国农村发展的最优模式。在这个问题上,在国家层面应该放手让各地开展试点,鼓励多种形式、多种途径的尝试,进行制度创新,同时要及时总结提升各地的经验,形成法律法规、政策措施。

5 扩大范围实现土地增减挂钩

为确保我国粮食安全,党中央、国务院多次指出,18亿亩耕地红线要严防死守。2014年1月,国土资源部发文,除生活用地外,原则上不再安排500万人口以上特大城市新增建设用地。

耕地严控与城镇化亟需建设用地的矛盾,近几年越来越尖锐。很多地方党政领导到处招商引资,但当投资商带着资金到来之后,地方上却拿不出建设用地指标。很多“开发区”也没有能够用于建设开发的土地。这样的情况每天都在各地上演。

面对这种状况,各地都在探索解决的途径。如:低效空闲用地复垦;新开垦低丘缓坡土地;离农农民承包地的有偿退出;建设集中居住的公寓式住宅,腾出土地;宅基地使用权的有偿退出;成片土地整治,增加面积;等等。所有这些,大致都是围绕这样一个思路:用增加耕地来置换建设用地指标,将指标在市场流转实现资本化。重庆采取“地票”制度促进建立城乡统一的建设用地市场,将闲置的农村宅基地和其它建设用地复垦为耕地形成地票,并上市交易,就是一种新的探索。

这是各地农村对国家土地政策的应对方式,也是农村发展困境“逼”出来的一条现实可行的途径。情况往往就是这样,当困难重重疑无路的时候,可能会柳暗花明又一村。这种“土地增减挂钩”的模式,已被党中央、国务院认可,并写入文件。目前,很多地方纷纷扩展耕地后备资源,进行本地补充开发,以及易地补充开发,将符合条件的园地、山坡地、废弃矿石用地等开发为补充耕地,确保耕地占补平衡,为城镇建设提供土地资源。土地增减挂钩有效地缓解了部分建设用地不足的问题。当然,实行土地增减挂钩,必须符合土地利用总体规划,周转指标不能超过新增耕地面积,并专项用于控制项目区内新建地块的规模;而且,凡作为补充耕地的土地,要保证质量,注重土地的肥力、土壤层的深度、山坡地的坡度,符合标准的,才可作为耕地计算。这些都需要土地管理部门严格控制。

土地增减挂钩,还需要更明确的制度考量。目前,各地的做法各有千秋,也各有弊病,必须在国家层面通盘设计,制定规范。其中,土地增减挂钩的一个重大弊病,是区域局限性。很多地方限定只能在本乡镇、本县、本市流通用地指标,实行增减挂钩,没有“全省粮票”,不利于边远山区、贫困地区的富余土地指标流转交易,压抑了土地价值,这次土地改革,应该解决这个问题。

6 切实保证农民“三权”,金融配套必须跟上

我国农村幅员辽阔,农民有近7亿,涉及农村土地改革的任何政策措施都关乎全局,牵一发而动全身。农村改革的前提是,农村集体土地必须坚持由作为集体经济组织成员的农民家庭承包,其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。在土地制度改革中,不论承包经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。要坚持稳定土地承包关系,依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。

为了稳妥盘活农村资源,使农村稳定发展,让农民再享改革成果,所有农村的改革,都必须遵循依法、自愿、有偿的原则。在法律保障方面,必须严格依《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等办事;在政策方面,原则上不鼓励工商资本长时间大面积租赁农民土地,准入后要加强监督,防止非粮化、非农化。要保证村经济发展留用地,切实保障农民利益,确保被征地农民生活水平有提高,长远生计有保障。

盘活农村资源,建立农村全面金融服务体系是一个非常重要的方面。根据国家法律,国有土地出让后,使用权可以用于抵押或质押;但集体建设用地的使用权,却不能用于抵押或质押。集体建设用地使用权,是国家确认的合法财产权。目前由于农村金融制度不健全,未建立农村金融服务体系,集体建设用地使用权尚不能用于抵押贷款;还有,国家允许农民承包土地的经营权可以向金融机构抵押贷款,但很多金融机构却不受理这方面的业务。

这样,国有土地和集体所有的土地就没有“同权”。为什么不能“同权”?一些金融机构缺乏服务“三农”的观念,重城市轻农村,傍大款弃农民,这种状况必须要有法律和制度予以约束。事实上,做好农村的金融服务也是一块大蛋糕。土地承包权与经营权的分离、集中、流转,为资金进入农业产业提供了很好的平台。如重庆市农村“三权”抵押贷款达485.6亿元,且没有出现大的风险①重庆市发展改革委、重庆市统筹改革办提供的资料《重庆市统筹城乡综合配套改革进展情况》(2014年6月)。。成都郫县农村产权流转综合服务中心自2012年底成立以来,为农民组织抵押融资贷款23.6亿元,没有出现不诚信情况②郫县统筹局提供的资料《郫县深化农村产权制度改革推进生产要素自由流动情况简介》(2014年6月)。。问题的关键在于金融机构建立完善的监控机制,切实控制风险。

可以说,没有金融业的支持和配合,农村土地流转、产权交易肯定不能持续。这需要各地政府配合金融机构进行探索,真正为农业提供优质的服务。在具体做法方面,各地都有一些动作,如:成立农村土地信托银行;允许农村小型金融组织从金融机构融入资金;允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。李昌平曾在多个乡村进行试点,认为通过“村社共同体”的“内置金融”,可以解决农村产权改革的资金短缺。“内置金融”,即通过村社内部的互助金融组织(土地金融信托服务社),来实现村社内部土地的流通和规模化利用,解决农村发展资金不足的问题。“内置金融”模式在目前农村全面金融服务体系尚未建立起来的情况下,在小范围内应该是可行的,可以作为农民初始自发的组织行为解决“第一桶金”的问题。从全局来看,需要在农村建立包括银行、信托、证券等各种金融服务,为新一轮土地制度改革注入资金和活力。

我们高兴地看到,在党中央、国务院的号召下,各地在加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局的同时,农村金融有望获得更多财政和税收政策支持,政策支持有望从针对涉农机构转向针对涉农业务。

新一轮土地制度改革,将使农村、农业、农民完成一个巨大的跨越。这是又一个历史性的跨越。当然,实现这个跨越,还有相当多的环节需要研究和尝试,甚至还会经历巨大的阵痛,但是,这一场土地改革的成功将前所未有地释放中国农村资源的活力,最大限度地激发农民进入市场的积极性,因而成为当前我国农村改革的最大红利。

参考文献:

[1]农村住宅空闲超一成[N].北京青年报,2014-06-20.

[2]中国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28.8%[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-12/04/c_1113525429.htm.

[3]农民工市民化不等于“农转非”[EB/OL].http://finance.chinanews.com/cj/2013/10-19/5399915.shtml.

[4]九成受访农民不愿交地换非农户口[EB/OL].http://money.163.com/api/14/0801/07/A2I27JRL00252G50.html.