谈民主党派的民主监督

邱永文

(中央社会主义学院，北京100081)

民主监督是民主党派的基本政治职能，也是中国政党制度功能和价值的最重要体现。一直以来，不少人对民主监督的认识和理解存在诸多偏差，对于民主监督的内涵和形式知之不多，对于民主监督的效果评价也大相径庭。此次中央统战工作会议通过的《中国共产党统一战线工作条例》(试行)对民主监督的内涵，形式都做了具体和详细的规定，有助于我们深化对民主监督的认识和理解，也有助于推动我国多党合作中民主监督的完善。

一、民主监督是民主党派的基本政治职能

民主监督是民主党派的基本政治职能，也是民主党派存在的价值和意义所在。《中国政党制度白皮书》把中国的政党制度功能总结为五点:政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定。但对于民主党派的职能特别是基本政治职能而言，就是参政议政和民主监督。今年中央发布的《中国共产党统一战线工作条例》 (试行)中把民主党派的职能表述为:参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商。无论民主党派的职能是两项还是三项，最为核心最重要的仍然是民主监督。它是民主党派存在的价值和意义所在。民主监督事关民主党派的存在的价值和意义。

民主党派在历史上曾经有过两次的关于自身命运的抉择。

第一次是在建国初期。新政协会议召开完毕，政协共同纲领也已经诞生，中央人民政府据此宣告成立。不少民主党派基本的政治目标业已达成。因此，有的民主党派开始酝酿讨论解散。中国民主促进会会章里就有“本会至国民代表最高权力机构成立后由大会决议，宣告结束”这样的规定。

毛泽东1949年12月访苏刚刚出发不久，救国会宣布完成历史使命“光荣解散”。接着，九三学社，民进也酝酿解散。对于民主党派在新中国成立后的前途和未来，中国共产党高层也已经在认真思考了。其实早在1949年12月6日，周恩来参加民盟第一届中央委员会第四次会议的时候就发布讲话说，不论民盟还是其他民主党派都应该继续存在下去。而访苏回国的毛泽东听到救国会宣布解散的消息非常惋惜，表示民主党派不应该取消， “不但要继续存在，而且还要继续发展。”

针对中共党内忽视和轻视民主党派的倾向，1950年3月4日，毛泽东同统战部干部谈话指出，“对民主党派和非党人物不重视，是一种社会现象。不仅党内有，党外也有。必须向大家说清楚，从长远看，必须要民主党派。……从民主党派背后所联系的人们看，民主党派不是一根头发，而是一把头发，不可藐视。”

第二次是社会主义改造即将完成的时候。1953年到1956年的社会主义改造是建国后生产关系和社会结构的改造和重构。这一过程中，资产阶级作为一个阶级消失了，民主党派原有的阶级基础已经不存在了，这种情况下民主党派何去何从，成为一个亟待解决的问题。在此情况下，1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》中，对此做了很好的回答。毛泽东论述的十大关系中有“党与非党”的关系。毛泽东认为，“究竟是一个党好，还是几个党好?现在看来，恐怕是几个党好，不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”

1957年，2月27日，毛泽东在最高国务会议上作了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话，对长期共存，互相监督做了阐释。“这个口号，也是我国具体历史条件的产物。这个口号并不是突然提出来的，它已经经过了好几年的酝酿。长期共存的思想已经存在很久了，……各党派互相监督的事实也早已存在，就是各党派互相提意见，做批评。……为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个政党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。……，有了民主党派，对我们更为有益。”

这样，经过了长达7、8年的思考和研究，中国共产党回答了民主党派还要不要存在下去的问题，解释了为什么要存在下去的问题，为我国的多党合作制度的创建解决了一个无法回避的理论问题。

当然，20世纪50年代开始，民主党派的职能经历了“互相监督”，“参、代、监、改”。1989年的14号文件，表述为“参政和监督”，最后2005年的5号文件表述“参政议政和民主监督”，直至现在增加了“参加中国共产党领导的政治协商。”这样，民主党派的政治职能不断完善和发展。

回顾这些历史过程我们可以看出来，中国的政党制度，毛泽东等第一代领导集体对民主党派，对中国政党制度的形成和发展的认识来看，保留民主党派，长期共存的目的就是为了互相监督。所以，监督是民主党派存在的价值和意义的最主要体现。所以，现在有意无意忽略民主监督，其实是背离了第一代领导集体保留民主党派的初衷。

二、对民主党派民主监督的几种认识

现在的民主监督是众说纷纭。好多人谈论民主监督都是按照自己理解的方式去解读。当然民主监督有广义和狭义之分。但在统战话语体系中，我们谈民主党派“民主监督”还是应该回归政策文本。在统一战线的语境和体系中谈论民主党派的民主监督，都是有严格和准确的文本表述，有必要认真的梳理下。

1989年的14号文件，对民主党派的监督职能的总原则做了规定，2005年和2006年中央的两个5号文件，对民主党派的民主监督的内涵、形式、内容都有明确的规定，依然是我们理解民主监督的重要的基础。

关于多党合作中的民主监督，文件规定:“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”①《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日)

关于民主党派民主监督的内容主要是:“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”②《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日)

关于民主党派民主监督的形式主要是:“在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见;人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加;通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。”①《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日)

最新出台的《中国共产党统一战线工作条例》(试行)中，对民主监督的形式进一步提出了规范和具体的要求，一共列出了10种民主监督的形式:第一，在政治协商中提意见和建议;第二，在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;第三，对党委的党风廉政建设和反腐工作提出意见和建议;第四，向党委及其职能部门提出书面意见和建议;第五，参加党委有关方针政策，重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况的检查，其他专项检查和执法监督工作;第六，受党委委托就有关重大问题进行专项检查;第七，民主党派成员，无党派人士的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;第八，在政协召开的各种会议，组织视察调研中提出意见，或以提案的形式提出批评建议;第九，对人民法院，人民检察院工作提出意见和建议;第十，担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关的监督检查工作。

这10种民主监督的形式概括起来就是民主党派成员在人大、政府、政协的有关工作中提出意见和建议，在中共党委召开的相关会议上提意见和建议，而且把一些会议更具体化了。

通过以上对民主监督的文本分析可以看出，几个较为有代表性的观点是存在认识上的错误的:

第一，民主监督无所不能。民主监督不是无所不能，它只是国家监督体系中的一个重要组成部分。在我国，除了国家专门的纪检监察部门，如法院、检察院、监察部等，还有人大的权力监督和中共党内专门的纪检部门。所以，民主监督是党和国家众多监督体系中的一个组成部分而已，不能过分放大它的权力和作用。同时，民主监督又是一种政治监督，软性的监督，如果权力化，就变成了另一种类似人大或者纪检部门的监督了。所以，这种观点是对民主监督本义的误读。

第二，民主监督无所作为。从民主监督的内容来看，包括三方面内容:宪法、法律、法规的实施;重大方针政策的制定和执行;党委依法行政，领导干部履职和为政清廉等。所以，党委依法执政及领导干部的为政清廉只是民主监督的全部内容的一个方面，不是民主监督的全部。所以，不能以此作为判断民主监督实效的主要依据。这也是当前大家感觉民主监督成效不彰的一个主要原因。

另外，有人认为以前的民主党派的民主监督感觉很有力度，比如在1955年底，中央统战部根据民盟中央调查报告和民盟中央领导人的反映情况和其他材料向中共中央汇报的关于《高级知识分子目前存在的困难和问题》，民盟集中反映了“六不”估计不足，信任不够，使用不当，安排不妥，待遇不公，帮助不够。还有梁漱溟、黄万里、马寅初等著名的案例。主要原因是以前的民主监督没有制度化。现在的重大决策，重要的领导人物的协商，重要的法律法规，包括中共代表大会的政治报告，包括五年规划，政府工作报告，政协报告等都事先与民主党派充分沟通交流，这个过程其实就是民主党派在履行监督职责的过程。这都是在充分协商，广泛征询意见，充分达成一致后提交人大和政协大会。所以，这样的一个制度化的过程之后，真正大会上提交的报告反对的声音很少了。这不是民主监督的弱化，而是民主监督制度化的结果。

第三，民主监督寓于参政议政之中。参政议政不能取代民主监督。不排除民主党派的有些政协提案是属于民主监督性质的提案，但是，此类提案，不能完全取代民主监督。前面说过，中国政党制度的价值和意义就在于监督，如果失去或者忽视了监督职能，其实民主党派就失去了存在的价值和意义。中国政党制度未来的完善和发展的好坏，也取决于民主党派的监督成效如何。

三、切实增强民主党派民主监督的实效

从民主监督的文本含义可以看出，民主监督是有特定含义内容和形式的政治监督，所以民主监督既不能权力化，又不能法制化。民主监督如何发挥成效?民主监督可以制度化。制度化可以不是权力监督，可以不是法律监督，但是，确实是软权力，软约束的政治监督。从民主监督涉及的主体、客体、环境、制度及其相互关系等诸因素来看，影响民主监督的实效因素涉及执政党的因素，民主党派的因素，制度环境的因素还有技术手段的因素等。

对于执政党来说，要增强主动接受监督的自觉意识。所以，2005年的5号文件早有规定:“党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道;对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽，并勇于坚持正确的意见，作中国共产党的诤友;要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。”①《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日)

对于执政党来说，中国政党制度中的民主监督包含了民主党派和共产党，民主监督就是民主党派对执政的共产党的监督，这种监督首先取决于共产党主导下的民主监督的制度安排，包括信息透明、公开，决策程序民主，重大决策要有党派同志参与，提供党派参与决策的机会和平台，司法部门可以任用更多的党派成员参与等，主动排除民主党派成员民主监督的成本，有利于民主监督的常态化和持久性。比如美国的联邦法院大法官，一经任命，除非渎职，任职终生，这样免除了其他因素的干扰。

对于民主党派自身来说，要从政治高度提高对民主监督重要性的认识。在民主监督发展完善过程中，民主党派要增强政党意识，增强监督意识，明确民主监督对于民主党派的重要意义，即使不能把主要职能集中到民主监督上，至少也要增加带有民主监督性质的参政议政提案。民主党派成员个人监督考虑到成本的问题，可以发挥组织的集体监督优势。即使不能成立专门的民主监督职能部门，但至少各级党组织内部要安排有专门负责监督职责的人员，这样的监督才会有组织优势，监督成效也会好于个人。像2007年厦门PX事件中，政协委员赵玉芬找到105名政协委员联名签署提案，发挥了集体的作用。

完善民主监督的制度环节。习近平总书记也强调“要从制度上保障和完善参政议政、民主监督，探索有效形式。”一些已有的制度安排，要充分评估其有效性，克服妨碍制度发挥作用的制约因素比如特约监督员，特约监察员教育督导员等制度安排，加强专项专门监督。这方面各级党委要加大对民主监督制度完善的重视程度，可以根据《条例》的规定，在实际工作中有所创新，有所作为。

充分利用网络技术现代传媒技术。通过现代信息技术和传媒技术扩大监督的影响，密切与社会大众的联系，形成监督氛围，扩大监督的实效。