城市青年流动人口社会融入问题研究——以天津滨海新区为例

刘晓梅杨 洁

（1.天津社会科学院，天津300191；2.天津滨海新区人民检察院，天津300457）

城市青年流动人口社会融入问题研究
——以天津滨海新区为例

刘晓梅1杨 洁2

（1.天津社会科学院，天津300191；2.天津滨海新区人民检察院，天津300457）

近年来，天津滨海新区提出“建设者市民化”理念，在实践中探索构建流动人口服务管理的“滨海模式”，滨海新区流动人口的社会融入有了较大程度的提升。通过对滨海新区青年流动人口的问卷调查和个案访谈发现，绝大多数调查对象对滨海新区的就业和生活环境给予了充分肯定，近六成被调查者打算长期居留在天津。调研发现，本地社区居民对流动人口社会融入的态度不一，仍有本地人对外地人的排斥和歧视的社会心理。建议以社区平台进一步促进滨海新区青年流动人口社会融入。以现有社区组织为依托，进一步发展专业化的社区服务中心；重视充分发挥社会工作专业人才队伍作用，通过“社工带义工”，充实社区服务管理力量；推动流动人口社会化服务管理模式，积极引导青年流动人口自我管理。

流动人口；社会融入；滨海新区

伴随着我国城市化进程的不断加快，流动人口数量逐渐增加，流动规模逐渐增大。国家卫生计生委2014年11月18日发布《中国流动人口发展报告2014》。报告指出，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一；6-15岁子女随同父母流动的比例已达到62.5%；新生代流动人口是流动人口的主体。青年流动人口如何融入城市社会生活，这不仅是流动人口研究的重要问题，也是关系到新型城镇化建设的关键问题。在宏观层面，社会融入是指流动人口平等享受流入地的社会成果和公共权利，得到流入地社会的接纳和包容，与城市居民建立正常交往和沟通的纽带，各项经济和政治权益得到保障，将自己真正作为城市社会成员的进程，它涵盖经济、社会、文化和心理四个层面，全面的社会融入应该包括：经济立足、社会适应、文化交融和心理认同；①姚迈新.流动人口的社会融入：经验分析与发展路向[J]长春市委党校学报2014(3).在个体层面，社会融入是指个人为了适应城市主流社会生存环境，而在经济、社会、文化和法律等方面进行适应，使自己趋同城市主流社会的生活方式和价值观念，并且以此明确自己在城市主流社会中的位置，来做出相应调整，逐渐适应城市主流社会生活的过程。②秦永超.城市流动人口社会融入的法律社会学思考[J]甘肃政法学院学报2013(3).笔者在前人相关研究的基础上，对天津

滨海新区青年流动人口服务和管理进行深入调研，对进一步加强城市青年流动人口社会融入提出对策性建议。

一、流动人口社会融入问题相关研究综述

杨菊华曾主持承担教育部人文社科重点研究基地重大项目“中国流动人口研究”(项目编号：08JJD840201)、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国流动人口问题研究”(项目批准号：07JZD0027)和国家社科基金“农民工家庭的城市融入问题研究”( 项目批准号： 10BRK013) 等研究项目。在课题的资助下，出版《流动人口在流入地社会融入的指标体系——基于社会融入理论的进一步研究》（《人口与经济》 2010年第2期）、《社会排斥与青年乡--城流动人口经济融入的三重弱势》（《人口研究》 2012年第5期）、《中国流动人口经济融入》（社会科学文献出版社2013年版）等著述。在他看来，制定有利于促进流动人口社会融入的公共政策,既可为城市流动人口构筑和谐的社会环境,促进人尽其才,也为实现健康的人口城市化及和谐社会建设起到事半功倍的功效。①杨菊华.从隔离、选择融入到融合：流动人口社会融入问题的理论思考[J].人口研究,2009(1).

中国社科院社会学所于2011年7－11月开展第三次“中国社会状况综合调查”。该调查样本选取来自全国28个省、市、自治区的100个县（市、区）480个村居的7千余位18岁以上的城乡居民。调研发现，新生代农民工社会融入状况与老一代农民工相比并没有根本差异；影响社会融入的人力资本因素更显著地体现在农民工的工作技能上；政策制度对农民工社会融入具有重要影响。在调研基础上，李培林等提出以下政策建议：从国家利益的大局出发，制定明确的路线图，通过就业、医疗、教育、住房、城乡管理等社会体制的改革，争取每年将1500万进城农民工转移成新市民，用20年的时间，把约3亿进城农民工转变成新市民；国家应当设立专项资金，一方面资助大规模的职业教育，培养劳动力市场的技术工人后备军，另一方面实施大规模的农民工技术培训计划，普遍提高已经进入劳动力市场的农民工的技术水平；建立农民工向上流动的社会机制，营造社会融合的宏观环境。②李培林，田丰.中国农民工社会融入的代际比较[J]社会2012（5）.

关信平主持承担教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“流动人流管理与服务对策研究”（12JZD022）和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国适度普惠型社会福利理论和制度构建研究”（10JZD0033）子课题“适度普惠型流动人口社会福利研究”。他指出，中国社会流动人口问题的实质是由于我国的户籍制度及依托之上的公共管理服务制度的不合理，因而导致流动人口在社会融入、劳动力市场和公共管理服务体系中难以维护其合法权益和获得平等的地位。建议通过社会体制的改革进一步推动流动人口在流入地的社会参与和融入，通过基层的社会体制改革来消除体制性的障碍。一方面通过社区和社会组织等力量推动流动人口与本地人之间的和谐交往和相互融合；另一方面通过促进在社区中的政治与社会参与而不断增大其社会资本，逐步消除流动人口与本地人口之间的“社会差距”。③关信平.中国流动人口问题的实质及相关政策分析[J]国家行政学院学报 2014（5）.

在国家社会科学基金支持项目“城市外来未成年人犯罪与城市社会的关系研究”（编号：

08CSH004）的资助下,金小红等于2008 年 10月至 2009 年11 月对湖北省未成年犯管教所关押的在城市犯案、非城市户籍且年龄在 25岁以下的流动青少年进行了问卷调查(有效样本量为 216 份)。调查发现，调研对象流动到城市后，76.4% 的人没有参加过社会组织，参加过社会组织的那些青少年中，24.5% 的人参加的社会组织类型是俱乐部；“认为自己属于这个城市”的比例为25.8%，不属于这个城市的占 35.9%，38.3% 的被调查者并不清楚自己是否属于这个城市；当其遇到困难时向亲戚求助的占41.7%，向网友求助的占31.4%，向在其他娱乐场所认识的人和同事求助的占19.9%。可见，大多数被调查者对城市的归属感还很模糊；城市为青年流动人口提供的社会支持较为薄弱；低层次的社会融入对青少年犯罪的影响很大；一些青少年犯罪是受各种俱乐部中的犯罪亚文化群体的引诱所致。因此，要从根本上预防流动青少年犯罪，最好的办法就是让他们尽快融入城市；流动青少年社会融合程度的增强，依赖于国家制度作出相应的调整和加强流动人口管理和服务创新。①陈明香，金小红.关于城市流动青少年犯罪的实证研究——基于武汉市流动青少年犯罪状况的调查[J].青年探索,2012(6).

2010 年 8 月至 11 月，团中央权益部（ 中央综治委预防办 ）与中国青少年研究中心合作开展了“新生代农民工权益保护与犯罪预防”课题研究。课题组先后赴广东、浙江、山东、河南、北京 5 个省市，对新生代农民工权益保护与犯罪预防问题进行深入调研。在问卷调查中，共计发放调查问卷 5500 份，回收 5246 份，回收率为 94.9%，深入个案访谈新生代农民工和新生代农民工罪犯 200 人。调查数据显示，64.2%的新生代农民工罪犯在犯罪前没有融入打工所在的城市；社会融入问题容易导致新生代农民工产生犯罪心理。②“新生代农民工权益保护与犯罪预防研究” 课题组.新生代农民工权益保护与犯罪预防研究报告[J].中国青年研究,2011(9).

综上，大多数学者在城市流动人口社会融入问题上已达成如下共识：社会融入是个多维度概念，主要分为经济层次融入、社会层次融入、心理层次接纳和身份层次认同等四个不同的层次；居住、经济、就业、健康等均是影响流动人口社会融入的关键因子；社会资本、人力资本对流动人口的社会融入具有重要影响；从增加其社会资本、人力资本存量的角度出发，以改善流动人口就业条件，可以很好地解决就业不公、收入水平低的状况。上述研究成果不仅为分析我国流动人口的社会融入提供了基本的认知框架和解释路径，而且对于笔者思考天津滨海新区青年流动人口社会融入具有一定的借鉴意义。

二、“滨海模式”促进青年流动人口融入城市生活

随着天津滨海新区经济的快速发展，资本和人才快速集聚，目前滨海新区常住人口已达250多万，其中流动人口130多万，且每年以30%左右的速度持续增长。滨海新区流动人口的年龄呈现年轻化趋势，18至25岁之间的流动人口约占流动人口总数的70%左右，主要从事职业是务工和个体经商，主要分布领域是工业和服务业企业、建设工地和街道社区。近年来滨海新区政府不断加强对流动人口的服务和管理，特别是建设的四十余处蓝白领公寓，对保障外来建设者的合法权益提供了必要的社会支持，极大地促进了青年流动人口融入新区。笔者通过对滨海新区蓝领公寓外来建设者的问卷调查（按公寓地段分层随机发出问卷

1500份，收回有效问卷1380份，有效样本量占92%。）发现，绝大多数调查对象对滨海新区的就业和生活环境给予了充分肯定。本研究还对滨海新区青年流动人口进行了长期居留意愿的调查。在本次调查的受访者中，有828人打算长期居留在天津，约占60%；有510人不打算长期居留，约占37%；还有3%的人没有对此进行回答。调研结果显示，影响青年流动人口长期居留意愿的主要因素：一是滨海新区具有良好的就业机会和较高的稳定收入，这反映了吸引青年流动人口居留滨海新区的首要条件是其经济发展所带来的就业机会和较稳定的收入水平，特别是农民工工资的按时足额发放是被调查者满意的一个重要方面；二是新区社会环境使得青年流动人口容易融入，近年来新区在流动人口服务和管理等方面走在了全国的前列，农民工的就业和工资待遇、流动人口子女的入学、育龄妇女生育和生殖健康服务、社会保障等制度建设方面均促进了青年流动人口的社会融入；三是流动人口居住环境和工作环境的改善，新区政府、相关部门、企业在外来务工人员的住房、租房和集体宿舍的修建、管理等方面做了大量工作，使得流动人口的居住环境和工作环境大大改善；四是流动人口的年龄、受教育程度、来津时间长短以及孩子是否在津就学或就业也是决定外来人口长期居留下来的主要原因。

近年来，天津滨海新区提出“建设者市民化”理念，将流动人口与城市户籍人口“同对待、同管理、同服务”，力促流动人口融入城市生活，实现由“生存型”向“发展型”转变，在实践中探索构建流动人口服务管理的“滨海模式”——“三类人群三类管理”。三类人群是指：长期工作的外来建设者、在建工地临时劳动者和散居在社区的流动人口。三类管理是指：针对长期工作外来建设者，创新实施集宿式、公寓式管理；针对在建工地临时劳动者，创新实施同城化、规范化、动态化管理；针对散居在社区的流动人口，新区创新“以业管人、以房管人、以证管人”新途径。滨海新区流动人口的社会融入无论是广度还是深度，都有了较大程度的推进与提升，其主要经验与做法是：

（一）推行集宿式、公寓式管理，给外来建设者提供安居保障

目前，整个滨海新区分布着超过30万张床位的40多个蓝领公寓，这些公寓以每月120-300元的标准，服务着40万与企业签约正式合同的外来务工者。由于新区政府每年对蓝领公寓都有财政专项补贴，其租金比周边租房便宜三成以上。如，位于于家堡的“建设者之家”公寓可以容纳8000人，已有中建一局、三局以及北京、天津、上海等多家地方大型建工企业的近5000名农民工居住。银行、超市、阅览室、网吧、医院等各种生活设备设施一应俱全，能满足他们基本生活所需，良好的居住环境和优质的服务吸引了大批建设单位和外来务工人员。

（二）成立滨海新区人口服务管理中心，推进基本公共服务均等化

滨海新区人口服务管理中心内共设13个办事窗口为社会公众提供各类政策信息咨询服务。服务管理中心还贯通了新区内各管委会、街镇、社区的流动人口服务管理体系，建成天津市首个信息化三级管理平台。滨海新区在各功能区、街道、居村都建立了流动人口服务管理站，研发了建设流动人口信息综合应用系统，实现信息资源社会化采集、跨部门共享；按照500名流动人口配备1名协管员的标准，组建

了稳定的流动人口专职协管员队伍（约1200余人），并成立“临时治保会”，协同公安部门共同开展流动人口登记、法制宣传教育、维权服务、出租房屋登记建档等工作。在滨海新区向阳街、汉沽寨上街、汉沽街，大港古林街、港西街、小王庄镇等流动人口较为聚集的区域，流动人口专职协管员队伍通过“临时治保会”聚在一起工作，及时处理社区居民矛盾、纠纷调解、城市管理等问题，畅通居民诉求渠道，形成社区问题早发现、发现问题有人管的问题处理机制。

（三）通过评选“优秀外来建设者”、推动户籍制度改革、扩大社会保障面等途径逐步让青年流动人口享受“市民待遇”

2009年起，滨海新区开始研究探索流动人口的户籍准入新政策，以便从机制上解决长期困扰新区劳动关系的户籍瓶颈问题。2010-2013年，滨海新区共评选表彰4100名“优秀外来建设者”。滨海新区不仅为优秀外来建设者解决津城户口，而且其可购买或租赁新增保障性住房。同时，在家属随迁、子女就学入伍、社保统筹、民政救助等方面，均给予其同城待遇。滨海新区评选表彰“优秀外来建设者”活动本着公平、公正、公开的原则，从实施方案起草，到全面动员部署，到推荐、审查、复核、公示等环节由新区公安局、总工会、人力社保局、工商局、监察局等职能部门和塘沽、汉沽、大港、开发区、保税区、高新区等管委会共同参与，由企业推荐与员工积分相结合确定具体人选。

为推行户籍制度改革和城乡一体化，2014年1月《天津市居住证管理暂行办法》正式实施，居住证管理和居住积分制在滨海新区启动。居住证是境内来津人员在本市就业居住、享受居住地基本公共服务、参与居住地社会事务，以及通过积分申请办理本市常住户口的证明。居住积分制则通过科学设置和确定积分指标体系，对居住证持有人申请积分入户的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，根据指标的总积分，排名确定申请人入户资格。居住证持有人可享受义务教育、就业求职、选举和社会事务、社会保险、办理证照、购买限价商品房等多项待遇。2014年，滨海新区约有13万余人取得了居住证。居住证持有人除了享有基本公共服务、参与社会事务等待遇外，还可申请积分入户。

三、以社区平台进一步促进滨海新区流动人口社会融入的建议

调研发现，虽然滨海新区大量的建设者公寓解决了大部分青年流动人员的住宿与生活问题，但是本地社区居民对青年流动人口社会融入的态度不一，仍有本地人对外地人的排斥和歧视的社会心理。篇幅所限，选取以下几个访谈对象的说法：

“农民工素质不够，难以交流”；“医院挂号速度越来越慢”；“住进公寓、享受社保，花费的还是当地的财政资金”；“其实外地务工人员所做的也都是本地人不愿做的脏活累活，对滨海新区发展的贡献很大”；“很多工作雇本地人需要每个月3000元，雇外地人仅需一半薪水”。

调研还发现，在青年流动人口聚集的滨海欣嘉园、于家堡金融区等大型建筑工地，流动人口“三同”现象突出。 所谓“三同”，即同乡、同业、同地聚居，就是同籍（同乡）的流动人口在同一企业或同一行业打工（同业），且聚居在同一区域（同地聚居）。流动人口“三同”现象的产生和形成，是与目前

流动人口的流动方式密切相关的。 因为目前流动人口普遍是以亲缘、地缘、业缘为纽带，通过亲戚朋友、老乡介绍外出的，因而到天津后他们往往聚居在一起，工作、生活在一地。流动人口的这种“三同”现象，其负面影响是不容忽视的，因为其客观上为青年流动人口“抱团取暖”谋求自身利益提供了条件，一旦发生矛盾纠纷，他们往往可以在第一时间组织动员几十人、上百人来表述诉求，甚至采取过激的方式“维权”，从而引发群体性事件，也有的组成犯罪团伙以从事违法犯罪活动作为谋生手段。

笔者认为，社区是促进青年流动人口社会融入的最佳平台。2009—2012年滨海新区向阳街道“青年农民工融入社区”试点项目探索流动人口融入城市社区的长效机制，①滨海新区“青年农民工融入社区”试点项目是国家民政部、中国国际经济技术交流中心和联合国开发计划署合作的国际援助项目。滨海新区向阳街道社区服务志愿者协会为此项目的承接方，该项目自 2009 年开始实施，为期 3 年。向阳街道位于天津市滨海新区核心地区，辖区面积8.06平方公里，总人口约10万人，其中，流动人口约3.6万人，占总人口的三分之一。辖区经济繁华，商贾云集，是滨海新区重要的商业区之一。该项目主要选取外来青年农民工居住相对集中的翠亨和康翠两个社区为试点开展项目实施工作。其主要经验做法是：其一，组织保障和人力资源支持是促进青年农民融入城市社区的基础和前提。该项目明确了促进青年农民工融入社区的责任主体、组织者、实施者，形成了推进青年农民工融入社区的领导体制和工作机制。该项目创新流动党员管理服务机制，为在流动人口和青年农民工群体中开展党的工作奠定了组织基础。该项目以骨干志愿者队伍为依托，调动社区居民参与，其成功实施也为政府与社会组织的合作提供了经验。其二，青年农民工自身综合素质的提升是青年农民工融入城市社区的关键。该项目通过强化青年农民工培训，不断探索培训的方式和方法，提升青年农民工的自身素质。针对青年人的特点，通过后取学历和职业资格教育，增加其融入城市的人力资本。这些具体举措是做好当前农民工社区就业服务工作的有益探索。其三，解决青年农民工工作生活中的困难和问题是促进青年农民工融入城市社区的重要工作。例如，该项目通过“阳光教育工程”解决青年农民工子女入托、入学难问题；通过“健康示范工程”解决计生、医疗等基本生活需求；为丰富农民工业余生活，实现社区图书馆、电子阅览室、活动中心的免费开放。这些好的做法为健全农民工的社区服务和管理体系、实现社区基本公共服务均等化提供了示范。其四，通过加大青年农民工社区参与的广度与深度，促进其与市民的良性互动。该项目通过开展联谊会、志愿帮扶、邻里结对等“共聚一地、共建家园”主题系列活动，引导青年农民工参与社区事务，实现了青年农民工、市民、城市社区三者良性互动。②李培志.青年农民工融入城市社区：经验与思考——以天津滨海新区“青年农民工融入社区”项目为例[J].社会工作2012(8).该项目取得初步成效，向阳街基本上实现了城市居民与青年农民工的相互接纳与融合，社区居民能够树立“和谐平等、相融共助”的意识，实现了对青年农民工的接纳、尊重和保护；青年农民工能够树立“我是城市建设者，也是社区一居民”的意识，积极参与社区建设，成为和谐社区建设的重要力量。以联合国青年农民工融入社区项目试点为契机，滨海新区推动出台《关于做好青年农民工融入社区工作实施意见》，区政府划拨专项资金持续推进项目开展，惠及流动人口达30余万人次。

另一方面，社区也是落实政府规范性管理

的平台。政府的规范性管理是指对流动人口管理和服务的制度性规范，并运用政府权威对社会资源进行合理配置，同时对流动人口中的弱势群体提供政策倾斜和社会扶持。只有青年流动人口的社区参与权利逐步获得制度支持,尤其是保障其平等地参与到社区选举中,参与到各种社区组织的活动与行动中,才能够消除社会歧视和社会排斥，从允许、默许青年流动人口参与,发展为必须有青年流动人口代表的平等参与。而社区服务性管理则是充分利用社区针对性强和机制灵活的优势，依托社区资源为流动人口提供服务的同时予以有效管理。在新型社区参与型流动人口社会管理体制中，社区将全方位取代单位成为流动人口享受城市公共服务的最重要平台。目前，单位仍然是流动人口与城市联系的唯一纽带，在流动人口管理社区缺位的情况下，流动人口只有通过单位享受城市公共服务，但鉴于单位作为市场经济体的逐利本性，必然与提供公共服务的公益性相冲突。而社区是流动人口居住的载体，具有为流动人口直接提供公共服务的区位优势，不仅可以使流动人口便捷地、低成本地享受到公共服务，而且使流动人口感觉与城市居民一样，是社区的一员。在新型社区参与型流动人口管理体系的构建中，必须赋予街道和社区居委会相应的属地管理权和综合协调权。在将流动人口管理责任全面下放的同时，管理权限应随之下放，做到管理主体权责分明，并从人员和经费上保障街道、社区两级管理和服务工作的顺利开展。

调研发现，“滨海模式”仍然沿袭了传统的城市管理体制，管理权限大多滞留于区政府和原管委会两级职能部门纵向的条条式管理中，而城市管理的基层执行组织——社区则缺乏行政的综合协调与管理职能。①刘志松.滨海新区外来人口管理与公共服务体制现状与完善[M]天津市经济社会形势分析与预测：2014年经济社会蓝皮书(社会卷),天津社会科学院出版社2014.336这种以政府出台政策、以行政手段管理为主的政府主导型流动人口管理服务模式，在实践中呈现出管理服务高端化和条强块弱的局面，面对规模庞大、来源分散、异质性强、流动频繁且缺乏单位组织依托的流动人口，管理任务的复杂性和繁重程度自然使得有限的政府力量难以从容应对，从而产生权责分离以及微观政策执行不到位等问题。鉴于此，建议以现有社区组织为依托，进一步发展专业化的社区服务中心。社区工作与社会工作、心理健康服务、就业信息咨询、技能培训、法律服务等广泛的专业紧密结合起来,能够提供儿童照顾、休闲服务、社区教育、社区矛盾调解等综合性社区服务。特别重视充分发挥社会工作专业人才队伍作用,②截至2014年11月，天津滨海新区社区工作者中约400人取得社会工作专业资格证书人员，主要分布在社区居委会下属的人民调解、社会治安、妇女与老龄、教育与志愿服务等专业委员会。通过“社工带义工”，充实社区服务管理力量。通过发挥专业社会组织在青年流动人口社会融入中的优势，以弥补现有社会组织难以满足不同流动人口群体多样化服务需求的缺陷。建议推动青年流动人口社会化服务管理模式，积极引导青年流动人口自我管理。流动人口在工作和生活中形成了“亲缘、地缘、业缘”纽带，以此为切入点，应积极引导其加强自我管理，形成自我约束机制。青年流动人口自我管理模式可以多样化，比如建立流动人口服务管理协会等民间群众组织，创办青年流动人口之家公益网站等。

2015-04-05

刘晓梅，天津社会科学院法学研究所所长，法学博士，主要研究法律社会学和犯罪学。

杨洁，天津滨海新区人民检察院法律政策研究室副主任。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“流动人口管理与服务对策研究”（12JZD022）