中国区域一体化的整体性治理模式研究——以广西北部湾经济区为例

张晓钦， 韩传峰

(同济大学 经济与管理学院 上海 200092)

一、 文献综述

中国的区域一体化进程，横向上由地方政府、职能部门主导，纵向上由多级行政体系参与，组织结构较松散、相互依赖性弱，参与主体目标冲突，政策工具的制定和执行受到不平衡的双重管理。[1]区域一体化是由政治、经济、政策、公共治理等多元诉求所引发的复杂的重构过程，在当前全新的经济社会环境下，区域的整体可持续发展与“行政区经济”始终存在着不可调和的矛盾，迫切需要一种全新的治理模式，打破传统的单边“行政区行政”的樊篱，实现区域治理的范式变革。[2]

区域一体化是一个长期、复杂的过程，包括行政、经济、社会、文化等多个子系统的一体化，属交叉学科的研究范畴。但现有研究多侧重跨行政区合作体制机制的优化，局限于行政学、法学、地理学等领域，以府际关系、主体协同、经济地理等视角，分析地方政府间的合作困境、协调机制及合作模式等。[3-5]我国的治国方略已从管理转向治理，治理的理念被广泛接受，但是，自由市场、有限政府和社会自治的改革正在进行且尚未完成，[6]与西方迥异的行政传统和渐近的改革战略，决定了我国难以应用外部治理的模式解决区域一体化问题。整体性治理被认为是区域公共管理跨界治理的新路径，[7]已应用于长三角、长株潭等区域的一体化治理。[8]

作为新型的政府改革治理模式，整体性治理是在公共事务复杂化和现代信息技术快速发展的背景下，对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中所造成的严重“碎片化”问题的战略性回应，为解决跨行政区划、跨层级组织、跨部门的社会问题提供了整体主义的思维方式和治理模式。[9]基于对新公共管理理论的反思和修正，整体性治理以协调与整合为核心，以责任和公共服务供给为导向，旨在重构政府与市场、公民社会的关系。整体性治理的行动逻辑是在传统科层体制的基础上，创新组织、流程、技术和机制等，建立多元利益相关主体的有效沟通、协商、谈判以及整合机制，达成组织间的合作共治。[10]整体性治理通过自上而下的纵向层级结构，以及横向功能结构之间的协调，有效整合资源，克服部门主义、各自为政的弊病，协调政府与市场、社会的横向关系，排除相互冲突的政策情景，构建多元主体通力合作、运转协调的治理网络，可更好地综合利用稀缺资源，提高复杂问题的应对能力，为公众提供无缝隙的服务。[11,12]

从方法论上讲，简单系统可用“还原论”来解释处理，复杂系统则不能。区域一体化发展是一个典型的复杂系统，要求政府跨越合作治理，基础设施建设空间连续，产业发展优势互补，资源利用和环境保护统一协调，制度创新不断完善，以促进生产要素自由流动，提高资源利用效率。[13]行政系统、经济系统、社会系统等子系统间存在着复杂的关联耦合关系，反馈结构复杂，输入与输出呈非线性特征，会出现极限环甚至混沌现象，保持系统要素的不断交换，才能实现系统的自组织持续发展。整体性治理理论尚不成熟，无法给出明确的实施框架和操作章程来整合政府、市场、公民社会等多元主体，且仍聚焦于府际关系的研究，[14,15]如何从系统整体考虑，全面解决区域一体化发展中存在的转嫁、冲突、重复、困惑等现象，是迫切需要解决的现实问题。借鉴复杂系统思维，结合整体性治理理论，探讨区域一体化发展的动力逻辑和整体性治理路径，可揭示区域一体化发展的内在机理，为区域一体化实践提供有力指导。

二、 复杂系统思维下的整体性治理：区域一体化的全新理论范式

1. 整体性治理是区域一体化发展的时代要求

区域一体化是政治、经济、社会要素优化配置的动态过程，利益相关主体的协同是重要基础和主要内容，涉及区域经济、区域安全、科技创新、生态环境、文化交流等多领域，行政、经济、技术、文化等的交流合作是重要手段。现行体制机制下，区域一体化的地区本位主义依然严重，协调合作机制乏力，导致产业结构趋同，地区贸易保护和封锁普遍存在，基础设施、环境治理、地区安全等区域公共产品供给不足。单主体对“个体理性”的过度追求，导致“集体理性”难以实现，区域一体化面临较强的制度约束。[16]经济社会深度转型的时代背景下，必须坚持政府主导的区域一体化模式，在自上而下的体制之上进行自下而上的制度创新。整体性治理模式，需弱化国家或地区合作区块，减少多元治理主体间的冲突，即从碎片化走向整体化。整体性治理不再局限于政府部门的特定功能，而是以提供全域公共服务为导向，基于专业化分工，进行体制的重构和优化。通过同一层级政府的部门、不同层级的政府或其他治理网络，以及政府、市场与公民社会的通力合作，“重新整合”治理层级和治理功能，实现公共服务的一站式供给。区域一体化的整体性治理，要求治理层级上，从传统的地方与中央扩展到区域甚至国际层面；治理功能上，从行政扩展到经济、社会、文化、生态等方面；治理主体上，囊括政府部门、私人部门、非政府机构，以及超国家机构等多元主体。[17]这要求将政府的政策导向机能与市场调节、社会参与的反馈合作功能有机联系起来，形成新型的互动、合作和多元认同的体制机制，通过各个领域的交互协作和一体化管理，形成新的协调一致的治理秩序，以整体决策、协同运作的方式整合有形和无形资源，推进治理体系的整体性运转。[18]

区域治理的核心是地方政府合作关系的新型运转机制与结构化的形成机理，强调区域内部的互动，促进体制机制、历史、文化和身份等的多元认同，“本地优先”是关键。[19]因此，立足现有压力型治理图式，克服部门割据、机制割裂等的路径依赖，将整体性治理本土化，是解决区域一体化的各种深层次矛盾和问题的根本路径。具体来说，应摒弃行政区划的刚性约束，以区域公共问题的全方位整体治理为目标，形成政府、市场、公民社会多元主体共同参与的治理格局，提供全域公共产品。

区域一体化的整体性治理，不是简单地将原有模式推倒重来，或将新的制度强加于现有体制之上，而是纳入更高层次和更大范围的治理对象，重新定位各利益相关方的角色和权责，转变决策制定及经济社会生态系统的相互作用方式。整体性治理下的区域一体化，就是要转变政府职能与治理范式，创新运行模式、激励方式及政策工具，在新的治理理念下重构区域一体化发展模式，统一历史经验与现实情景，实现区域发展的共治和善治。[20]

2. 复杂系统思维是实现整体性治理的有效图式

区域一体化是一项复杂的系统工程，具有整体性、涌现性、演化、反直观性、变动不敏感性等复杂系统的典型特征。[21]整体性，指传统的叠加原理失效，整体不等于部分之和，必须从宏观角度统筹行政、经济、社会等的一体化。涌现性则反映了宏观与微观的有机联系，是微观行为展现出的宏观效应。多元治理主体与环境交互作用，在整体上演化出与单个主体行为显著不同的宏观性质。对外界环境和状态的预期—适应—自组织的过程，使得系统的结构和功能从低级到高级、从简单到复杂不断演化，区域一体化进程趋于完善。反直观性，表现为复杂系统的因与果在时空上不连续，结果往往不能从经验中估计，前一阶段的结果不一定是后续阶段的原因。变动不敏感性，指复杂系统具有非线性和多种反馈机制，对某个环节或系统参数的变化，通过系统内的多种反馈尤其负反馈机制，形成“补偿性的回馈”作用，使系统呈现“惯性”，对针对期望与现实的差异所采取的政策呈现“抵制性”。[22]可见，基于复杂系统视角，构建无缝隙的治理组织结构与“一站式”服务供给机制，是解决区域一体化发展问题的有效路径。

基于复杂系统理论，区域一体化是经济、社会、文化和生态等方面要素系统集成的涌现，本质是生产要素和经济活动主体在特定区域空间内的聚集，而非仅仅关注行政体制机制的改革。实现区域一体化的整体性治理，应秉承系统性、整体性、协同性原则，加强对各领域、各层次、各要素的统筹规划，深度优化系统的自适应功能、协同功能、极化辐射功能和催化功能。

第一，自适应功能。自适应功能，即系统主体依据一定的行为规则，根据其他主体和发展环境的变化，调整自身状态和发展模式，甚至产生新的行为规则，从而使得发展过程在动态发展环境下达到最优或合理水平。(1)以开放带动发展。区域系统虽然是以行政界线划定的，但并不是封闭孤立的，而是开放型的耗散系统。各子系统协调合作，同时与环境间存在持续的物质、能量和信息交换，开放型特征和以开放带动发展的动力结构显得尤为重要。因此，要进一步强化以开放带动发展的战略，从开放的角度和视野来看问题，主动融入国际经济循环，增创参与区域经济合作与竞争的新优势。(2)为安全和生态风险减压。系统相悖是两个或多个(子)系统在进行系统耦合时，所发生的系统性的结构不完善和由此导致的功能的不协调。系统塌陷是子系统出现功能散失，引起上一级子系统(父辈系统)塌陷，进而引起再上一级子系统(祖父辈系统)塌陷，逐级向上，最终导致整个系统结构塌陷，使系统功能减弱或消失。从区域一体化的实践看，最容易发生系统相悖和系统塌陷的子系统是安全系统和生态系统，因此，无论在经济合作、基础设施互联互通方面，还是在生产生活的合作与管控、公共事务的协调与对接等方面，都要增强系统共生的自觉与担当，发挥安全缓冲区和生态屏障的功能作用。

第二，协同功能。协同功能，即复杂开放系统中大量子系统依据一定的规则，遵循一定的规律进行自组织调节，通过子系统的相互作用，产生序参量运动模式，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构，推动整个系统向更高层次跃迁或演化。区域发展是一个远离平衡态的自组织系统，充分发挥系统的协同功能，是提升区域自组织活力的基本路径。(1)硬联通和软联通。从复杂系统角度来看，区域生态子系统遵循自然耦合机制，经济社会子系统遵循能动耦合机制。为更好地促进系统相容，既要促进基础设施对接，实现硬联通，又要消除沟通障碍，实现软联通。(2)融合产业价值链。协同理论是系统自组织理论的动力学方法论。所谓协同，即子系统相互协调、合作或同步，通过系统整合、综合集成，形成超越各自功能总和的新功能。产业子系统与其他子系统的协同，是区域内生发展、持续发展的关键动力，对区域一体化至关重要。既要发挥资源禀赋互补的优势，加强区域内传统产业合作，又要培育发展战略性新兴产业，共同向价值链高端攀升。通过示范、竞争和关联效应，促进社会创新、知识扩散、技术转移和人才培养等，提高劳动生产率，加速地区经济结构调整和产业结构升级，协同增强区域经济的国际竞争力。

第三，极化辐射功能。任何系统都是特定要素按照一定等级和次序组织起来的，系统结构决定着系统功能。要在正反馈中实现系统跃迁，在负反馈中维持系统稳态，就必须充分发挥极化辐射功能。无论极化功能还是辐射功能，都要遵循役使原理，即系统在涨落过程中，都要受到众多序变量的支配。(1)要素的集散与整合。物流、人流、资金流、信息流等的集聚，关键在于有利于集聚的平台条件，要主动开放、引进资源，以产业平台、交易市场、重点城市为依托，推动技术、资本、信息、人力资源交易市场的发育，促进要素的有序自由流动和资源高效配置。较强的资源配置能力，不仅有助于提高自身的产业发展水平，更有助于利用内部和外部网络，向周边地区梯度扩散，服务和辐射区域经济，实现整合、互动和协调发展。(2)综合功能港的建设。通过建设航运、航空、公路、贸易、金融、信息等功能港，以有效信息牵引海量信息，在基础设施、贸易投资、金融合作和人文交流等方面实现信息共享，集聚人才、技术、资金等要素，实现与信息要素的跨时空动态组合。系统要素不断自复制、自适应和自演化，在超循环中相互作用并实现质的转变，进一步产生新的竞争力，辐射带动区域的良性发展。

第四，催化功能。系统的涨落既是对平衡态的破坏，又是维持平衡态的动力。催化是通过催化剂的作用，加速要素交互并产生新要素的增殖现象。催化循环是系统内部自催化和交叉催化驱动的循环。(1)以创新支撑发展。区域创新网络的涨落表现在两个方面：一是区域内企业作为重要的创新主体，不断地保持创新活力，发现自身缺陷及与先进主体的差距，形成创新自觉，以保持竞争优势，应对激烈的市场竞争；二是区域创新网络所处的市场环境、科技环境、政策环境等不断变化，对区域创新网络的运行产生冲击，构成另一种形式的涨落。(2)以区域文化催化发展。文化是区域发展的黏合剂，要使区域合作更加紧密，不仅要加强利益融合，更要构建区域意识，培育区域认同感，建立命运共同体。

3. 区域一体化发展的动力逻辑

区域一体化发展的动力是直接推动经济长期持续增长、促进社会结构转变的决定性力量，具有整体性、动态性、多元性和有机性等特征，发展阶段不同，主导动力亦不同。基础设施、产业经济、社会文化和体制机制等领域创新发展的动力要素交互作用，构成了区域发展的动力机制。就作用形式来说，开放自觉是驱动力，设施联通是支撑力，产业升级是牵引力，要素集聚是助推力，制度创新是永续力，软实力增强是形塑力。

第一，开放自觉。区位优势、规模市场外部经济及纯外部经济(如知识外溢)，是区域一体化发展的“向心力”。开放合作能促进区域系统与外部环境的相互作用，以及资本、人才、技术、管理等要素的集聚，是区域发展的重要驱动力。

第二，设施联通。基础设施是区域经济社会活动的重要载体，基础设施和区域环境决定着区域经济社会发展的容量，是促进区域可持续发展的重要动力因子。经济性、社会性和生态性基础设施的互联互通，是影响区域投资环境以及资金、人才、技术和信息等生产要素集聚和扩散的重要支撑。良好的基础设施条件可以改善生产要素的使用效率，提高生产率。

第三，产业升级。产业升级对区域发展起着重要的牵引作用。适应区域经济一体化和产业发展规律的要求，结合发展阶段及基础条件，构建区域的现代产业体系，促进产业集群化发展，提升产业附加值，有助于提高区域发展能级，增强区域竞争力和带动力，也是实现区域一体化的关键。

第四，要素集聚。作为最重要的生产要素之一，人才是区域发展的直接推动力。区域人力资本的规模和结构，影响着区域产业的竞争优势，决定了区域发展的水平、质量和潜力。人力资本集聚，能进一步提高区域竞争优势，促进区域向更高层次演化。资本是融通、聚集资源要素的关键要素，亦是区域发展的直接推动力。随着新一轮技术革命和工业革命的深化，现代信息技术日益成为区域经济社会发展的重要动力，是经济增长的“倍增器”、发展方式的“转换器”和产业升级的“助推器”，是区域发展速度的决定性因素。

第五，制度创新。体制机制创新，是区域经济社会可持续发展的重要动力。随着市场经济体制的不断完善及区域经济的快速发展，社会的阶层结构、运转方式乃至价值观念发生了深刻的变迁，政府所面临的经济社会问题日益复杂化、多样化。传统行政主导的管理体制和管理观念导致政府职能界定不清，越位、缺位和错位现象突出，暴露出结构性、制度性缺陷，甚至失效。虽然我国已基本形成多层次的区域合作治理机制，但区域治理仍依赖地方政府间的横向协作，纵向政府过度介入与介入不足并存，社会组织的力量薄弱，交易成本高，区域合作陷入困境。[23]体制机制创新就是要改革一切不利于要素自由流动和资源优化配置的制度，加快转变政府职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，全方位推进国家治理体系和治理能力现代化。[24]继续加强政府经济调节和市场监管职能，更加重视社会治理和公共服务职能，改革创新产权制度、金融体制、投融资机制、财政税收制度、社会保障制度及行政审批制度等，为区域经济社会发展提供长效动力。

第六，软实力增强。区域软实力是政府公信力、社会凝聚力、文化号召力、公众创造力和要素吸引力等的总和，[25]建立在地域文化、公共服务、人口素质等非物质要素上，体现了标准力、影响力和号召力，是区域综合竞争力的重要组分。硬实力是载体，软实力是灵魂，二者共同驱动着区域经济社会跨越式发展。区域软实力具有协调、扩张和倍增效应，能全面提升区域政治、经济、社会、文化和生态的发展品质，深度形塑区域形象。[26]作为区域治理的主体，政府要关注资本、土地等硬要素，更要关注软实力、建设软实力、倚重软实力。

三、 广西北部湾经济区一体化整体性治理的创新实践

广西北部湾经济区位于中国沿海西南端，毗邻北部湾，地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的接合部，是西南地区与华南、东盟联系的枢纽，不仅对西南和中南地区，甚至对全国都具有重要的战略意义。广西北部湾经济区是我国唯一与东盟国家既有海上通道又有陆地接壤的区域，是中国与东盟两大复杂系统进行物质、能量、信息交换的枢纽，是促进我国与东盟各国实现区域经济一体化的重要桥梁，区位优势突出，战略地位重要。

设施联通和产业升级方面，广西北部湾经济区同时享受西部大开发、沿边地区开发开放、少数民族地区自治、沿海地区开放等优惠政策，政策叠加优势明显。2008年1月16日，国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，将广西北部湾经济区的建设上升为国家战略。2013年，中国人民银行等11部委批准广西建设沿边金融综合改革试验区，赋予南宁、钦州、北海、防城港、崇左等地多项重要任务。同年底，《国务院关于加快沿边地区开发开放的若干意见》颁布实施，对加快建设与发展泛北部湾国际经济走廊做了战略部署，提出实现基础设施互联互通，提升开发开放合作水平，发展特色优势产业，深化周边合作，建设和谐稳定边疆，并赋予沿边地区财税、金融、土地、人才、行政与外事管理等优惠政策。

2006年3月，广西北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室组建，作为政府的派出机构，跨行政区域统筹规划重大基础设施建设、重大产业项目布局、港口资源整合和岸线资源开发利用等。此后，各市均设立广西北部湾经济区规划建设管理委员会办公室。2014年7月，广西北部湾经济区规划建设管理委员会办公室更名为广西北部湾经济区和东盟开放合作办公室，作为统筹协调广西北部湾经济区规划建设管理和广西与东盟开放合作事务的行政机构，进一步强化广西北部湾经济区与东盟开放合作的联动关系。

制度创新和要素集聚方面，为统一规划和建设运营北部湾的港口资源，整合重组钦州港、防城港、北海港三港资源和广西沿海铁路等产权，成立了广西北部湾国际港务集团有限公司，对外统一使用“广西北部湾港”名称，实现统一规划、统一建设、统一经营、统一管理。为更加有效地保护和利用岸线资源，建立了沿海岸线使用联合审批机制，由北部湾办牵头，自治区多个部门共同参与，集约、节约使用岸线资源并引进战略合作伙伴。

2013年4月，广西北部湾经济区同城化建设正式启动。在通信、交通、产业、城镇体系、旅游服务、金融服务、教育资源、人力资源社会保障、口岸通关一体化等领域加快同城化建设，极大促进了要素资源在经济区内的自由流动。广西北部湾经济区是中国第一个按主体功能区规划布局的经济区，科学确定各类功能分区，在优化空间布局、创新土地利用方式、规范开发秩序、逐步形成合理的空间开发结构等方面，做了有益探索，积累了许多成功经验。

开放发展方面，近年来，广西北部湾经济区按照建设中国—东盟开放合作重点区域、中国西部大开发的战略高地和重要国际区域经济合作区的要求，努力以开放促改革促发展，致力于打造沿海经济发展新一极，与东盟国家的合作风生水起，双方经贸关系日益紧密，利益纽带日趋牢固，与西南、中南、珠三角、港澳台等区域合作成果丰硕。2012年，分别与四川、云南两省签订协议，在北部湾沿海合作建设临海产业园，共同推动出海通道的建设，“飞地经济”成为广西服务后方腹地的重要方式。与香港、澳门分别建立合作机制，并争取CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement，关于建立更紧密经贸关系的安排)在广东先行先试的部分条款延伸到广西，搭建平台为港澳深化与东盟的合作提供商机。与台湾共同举办桂台经贸合作论坛和两岸经贸文化论坛，建设海峡两岸(广西玉林)农业合作试验区，极大促进了CAFTA(China-ASEAN Free Trade Area，中国东盟自由贸易区)与ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement，海峡两岸经济合作框架协议)的有效对接。

四、 中国区域一体化的整体性治理策略

广西北部湾经济区一体化的创新实践证明，区域一体化发展来源于内部体制机制改革与外部开放合作的综合作用。因此，整合内外要素资源和功能，系统集成开放自觉、设施联通、产业升级、要素集聚、制度创新、软实力增强等动力，互嵌互融、自我加强，促进区域内外主体间的分工合作，是实现区域一体化发展整体性治理的基本路径。

1. 提高区域互联互通水平

互联互通的质量和转接效率，直接影响着区域合作和经济增长。高水平互联互通是区域一体化的先行条件。“硬联通”方面，完善的基础设施系统能够降低物流和交易成本，提升区域在国际竞争中的优势和地位。要做强干道，做通枢纽，做畅多式联运，实现大能力、高效率的多式联运，提升基础设施的专业化和智能化水平。结合经贸合作尤其是产业合作规划，加快推进铁路、公路、港口、航空、通信、能源等领域的合作。根据合作对象和产业领域，具体规划设计和建设基础设施，使其适应跨域产业链构建。

“软联通”方面，创新运营机制，提供高效服务，促进人流、物流、资金流、信息流在区域内的集聚放大。流量所派生出的大量新产品、新业务、新模式，可以催生新的增值服务，形成新的产业集聚，带来新的经济效益。借鉴互联网思维，主动搭建开放平台，培育做足做大区域通道经济的流量。构建通达高效的商贸流通大动脉，形成货畅其流的市场格局。

2. 构建跨域产业链

加快培育跨域产业链，是区域一体化的重要依托和增长潜力。产业集群一般指“在某一特定领域内互相联系、在地理位置上集中的企业和机构的集合”，是一批对区域竞争力提升起重要作用的产业和其他实体在空间上的聚集。在贸易便利化和投资自由化的政策背景下，尽快形成与域外主体关系密切的特色产业集群。

积极融入全球价值链。抓住世界经济格局深度调整和中国经济发展进入新常态的战略机遇，更加积极主动地参与全球分工体系和全球价值链，提升本地产业层次，学习资源配置和布局的经验，构建跨域产业价值链。优化营商环境，完善与加工贸易密切相关的生产性服务业。与国内价值链和全球价值链相结合，促进产业链各环节在区域内的合理分配，实现产业链、供应链、价值链中各经济体的良性互动，构建合作共赢的区域价值链。具体地，要促进传统优势产业转型升级，加快培育战略性新兴产业，积极发展现代服务业。

3. 提高要素资源配置效率

区域一体化的本质特征是要素在区域内的自由流动。依托交通、信息等基础设施，加深与域外主体更大范围、更高层次、更深程度的经济融合，在客观上对资本、技术、人才、品牌、技术标准等要素资源的集聚与优化配置提出了新的要求。人力资本是最重要的经济增长要素，也是现代经济发展的基本条件。面对劳动力数量增长趋缓，人口红利逐步减少甚至消失的态势，一方面要加强教育和培训力度，积累人力资本，以“人才红利”应对人口红利的减少和消失，另一方面要放眼全球，引进经济社会发展所需的各类优秀人才，形成人才集聚高地。

给定要素总量和结构，要素的使用效率决定了经济社会的发展水平。全要素生产率可分解为效率提升和技术进步，效率提升意味着对已知技术和所拥有的生产要素实际运用程度的提高，对经济增长发挥着决定性作用。我国全要素生产率已逐步由效率提升向技术进步转变，技术进步对经济社会发展的重要性日益显现。宏观经济运行效率主要取决于基础设施建设、公共服务提供、产权保护、公平竞争环境营造、产品和要素市场发育等，微观角度的效率主要取决于知识积累和公司治理机制的改善。从而，效率提升的影响因素可概括为基础设施建设和市场化改革两个方面。加快建设区域性人力资源市场，优化人才自由流动和创新创业的条件，健全资本市场，制定规范、系统、安全的交易体系，提供全方位的专业服务。

4. 建设区域城市群

城市群是借助现代交通运输体系和信息网络形成的“结构合理、功能互补、联系密切、整体优化”的城镇集合体，是新型城镇化进程的重要形态和发展趋势。城市群建设要打破行政壁垒和地方保护主义，建立一体化运行机制，包括区域协调合作机制、利益分享机制、生态补偿机制、城乡统筹发展机制、统一市场体系建设机制等。同时，强化发挥中心城市的引领和带动作用，科学培育和合理布局大中小城市，形成科学的城镇空间布局。此外，出台促进资源要素自由流动的法规和政策，合理分配利益和指标，找到各方利益的均衡点。

具体说来，一是推进产城融合。城市群的形成与发展离不开优势产业的支撑，依托城市的比较优势，实现区域内产业的专业分工、合理布局和协同联动，有利于城市群的协调集群发展，增强区域竞争力和影响力。二是推进城镇体系布局一体化。区域城市群的新型城镇化建设，关键是加快农业转移人口市民化，构建合理的城镇体系。通过改革创新户籍、土地、住房、社保、教育等相关制度政策，促进人才跨层级流动，缓解人口红利衰减，形成支撑城镇现代化的人才红利，实现小城镇、中等城市、大城市的合理布局。三是推进生态环境治理一体化。以保护自然生态为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，进行有度有序开发，走人与自然和谐发展的道路。建立健全环境保护合作机制，推进生态环境的一体化治理，兼顾产业集群发展和城市群环境保护，加强产业政策引导，解决结构性污染问题，实现可持续发展。四是推进公共服务一体化。公共服务的一体化是城市群建设不可或缺的重要内容，是经济社会紧密融合的保障。一方面，在跨省区的城市间有序推进农业转移人口的合理流动，加快农业转移人口市民化的进程，确保城镇基本公共服务对常住人口全覆盖，加快缩小区域间在社会福利方面的差距，创新跨区域的农业转移人口市民化成本分担机制。另一方面，推进公共服务的均等化、一体化发展水平，加强科技教育、医疗卫生、社会保障、文化发展、社会治理、行政执法等方面的合作交流与共建共享，促进城市间全方位的有机衔接。加强对内对外联动发展，整体推进开放合作，提升城市群的外向发展能力。

5. 创新区域合作治理机制

推进治理体系现代化。强化政府的社会治理与公共服务职能，改革行政管理体制和综合配套制度，释放改革红利，增强发展动力。强化合作发展共识，破除地方保护主义，优化跨行政区、跨层级的区域政府协调机制。统筹产业规划、产业政策制定，优化涉及资源环境承载力的重大生产力布局，引导区域产业一体化发展。调整完善区域政策和绩效评价体系，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，形成合理的空间开发结构。推动行业协会等市场自治组织建设，实现行业自律与政府监管的有机结合，促进区域市场的良性竞争和有序开放。秉持治理理念，吸纳多元主体参与，形成多层次、多功能的合作机制，谋求区域长远发展，助力区域治理体系和治理能力现代化。

重构政府行政模式。建立完善有利于市场对资源配置起决定性作用的政府运作模式，优化经济政策法规体系，消除限制资源、人才、资本流动的歧视性政策，促进生产要素自由流动。建立权力清单、责任清单、负面清单、收费清单“四张清单”的制约体系，进一步清权、减权、制权，推进政府机构内部优化整合，为建设法治政府提供刚性约束。通过“四张清单”，厘清政府这只“有形的手”发挥作用的领域，使政府把该管的事管好、管到位，把该放的权放足、放到位，纠正政府职能错位、越位、缺位现象，防止公权滥用，最大限度减少权力寻租空间，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。深化行政审批制度改革，进一步取消和下放行政审批事项，全面推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，强化市场监管，维护诚信经营、公平竞争的市场环境。

6. 提升区域软实力

从功能构成看，软实力是对内的支撑力、塑造力和发展力，对外的标准力、影响力和号召力。从表现形式或资源载体看，软实力是价值理念、制度规则、社会文化等方面的非物质力量。要凝聚区域价值共识，探索构建制度、产业、要素、文化等配套完善、相互作用的区域功能港，增强区域的自我服务能力和凝聚力。强化公共服务意识，优化公共服务制度，建立全方位开放的服务平台，构建人才港、信息港、创新港。具体来说，完善人才公共服务体系，加快创新型人才培养，创新与产业业态相融合的人才机制，在科技创新、产业发展、经营管理、金融信息等领域形成集聚、分工和协作；推动物联网、移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术的研发应用，发展信息服务产业，优化发展基于移动互联网的平台经济和基于平台的流量经济，优化建设工业、农业、港航物流、市场交易等信息服务平台，为区域经济合作提供全方位信息服务；以创新平台为依托，充分发挥整合高等院校、科研院所、企业和产业园区等的创新功能，提升科技成果产业化水平，完善区域科技创新体系。