地理国情监测与基础测绘相关关系研究

雷德容

（国家测绘地理信息局中国测绘宣传中心，北京100830）

地理国情监测与基础测绘相关关系研究

雷德容

（国家测绘地理信息局中国测绘宣传中心，北京100830）

地理国情监测作为大数据时代测绘地理信息事业发展的战略方向，是新时期党中央国务院赋予测绘地理信息部门的重要使命。为了理清地理国情监测及其相关理论问题，该文对地理国情监测和基础测绘其他相关工作进行分析和对比，从概念、作用、任务技术标准和成果等方面将地理国情和基础测绘进行对比，分析了地理国情监测的特点和重要性；将地理国情与数字城市、地理信息产业等相关工作进行了对比分析，并对地理国情监测工作提出了几点建议和展望。

地理国情监测；基础测绘；建议

1 引 言

地理国情监测作为大数据时代测绘地理信息事业发展的战略方向，是新时期党中央国务院赋予测绘地理信息部门的重要使命［1］。2010年12月，李克强总理在对测绘地理信息工作的重要批示中指出，要“加强基础测绘和地理国情监测”。2011年5月，李克强总理在视察中国测绘创新基地时深刻阐述了地理国情监测的重大意义，并提出明确要求。2013年3月，国务院印发《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》（国发［2013］9号），提出了普查目标和主要任务。近年来，在国家测绘地理信息局党组的正确领导下，围绕地理国情监测的理论研究不断深入，顶层设计初具规模，试点实践取得一批成果，在社会各界产生积极反响。

随着地理国情监测工作的广泛开展，对地理国情监测与基础测绘、数字城市建设、地理信息产业、天地图服务、应急测绘保障、重要地理信息数据等的关系进行深入研究和分析，有利于准确把握地理国情监测的目标任务，全面促进地理国情监测与基础测绘等工作的协调可持续发展。对提升测绘地理信息在国民经济和社会发展大局中的地位和作用有重要意义。

2 地理国情监测与基础测绘的联系与区别

2.1 地理国情与基础测绘的概念分析

国务院第一次全国地理国情普查领导小组办公室文件指出：地理国情监测是指综合利用全球导航定位技术、航空航天遥感技术、地理信息系统技术等现代测绘技术，综合各时期已有测绘成果档案，对地形、水系、湿地、冰川、沙漠、地表形态、地表覆盖、道路、城镇等要素进行动态和定量化、空间化的监测，并统计分析其变化量、变化频率、分布特征、地域差异、变化趋势等，形成反映各类资源、环境、生态、经济要素的空间分布及其发展变化规律的监测数据、地图图形和研究报告等，从地理空间的角度客观、综合展示国情国力［2］。

《基础测绘条例》指出，基础测绘是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。

对比以上概念，地理国情监测以基础测绘为基础，是基础测绘工作的延伸和发展。但地理国情监测不是基础测绘数量上的增加，而有质的飞跃。方法是“动态”监测，特点是“统计分析变化量、变化频率、变化趋势、变化规律”。

2.2 地理国情与基础测绘的作用分析

地理国情监测是了解国情、把握国势、制定国策的重要基础性工作。李克强总理指出［3］，地理国情是重要的基本国情，是搞好宏观调控、促进可持续发展的重要决策依据，也是建设责任政府、服务政府的重要支撑。开展地理国情监测，不仅有利于提高政府管理的科学性、规范性和前瞻性，为政绩考核和重大工程绩效评估提供科学、客观、直观的依据，也有利于落实广大群众的知情权、监督权［4］。

基础测绘是国民经济和社会发展的前期性、基础性工作。从国家基础地理信息中心基础测绘成果使用统计情况看，作为国家基础测绘主要成果的1∶5万等比例尺地形图，近年来使用面越来越广，主要使用者是地矿、石油、航空航天、交通运输、水利水电等行业的研究、设计、勘探、建设单位，直接用于党政领导机关决策参考的所占比例很小。此外，1∶5万等基础测绘成果属于国家秘密，老百姓不能直接获得和使用。

2.3 地理国情与基础测绘的任务分析

基础测绘任务来源于法律的规定，地理国情监测任务来源不断变化的现实需求。

《基础测绘条例》规定的基础测绘任务主要包括：①建立测绘基准和测绘系统；②建立和更新国家和地方基础地理信息系统；③组织实施国家和地方基础航空摄影，获取国家和地方基础地理信息遥感资料；④测制和更新全国1∶100万至1∶2.5万、省级1∶1万至1∶5000、市、县1∶2000至1∶500比例尺地图、影像图和数字化产品，测制和更新本行政区域国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品。基础测绘一般实行定期更新。

《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》指出，普查内容为：①自然地理要素的基本情况，包括地形地貌、植被覆盖、水域、荒漠与裸露地等的类别、位置、范围、面积等，掌握其空间分布状况；②人文地理要素的基本情况，包括与人类活动密切相关的交通网络、居民地与设施、地理单元等的类别、位置、范围等，掌握其空间分布现状［5］。地理国情根据实际需要开展监测，一般情况下，不同的区域、不同的要素监测周期不同。当前经济社会快速发展带来的生态环境制约的问题日益严重，仅重点区域的生态环境变化监测任务就非常急迫，需求非常旺盛。

2.4 地理国情与基础测绘的技术标准分析

基础测绘技术标准相对稳定，地理国情监测技术标准灵活。基础测绘的区域是全疆域，要素主要包括7大类，严格按照法定技术标准执行。地理国情普查的要素远远多于基础测绘的要素。地理国情监测一般为区域性监测（如监测三江源生态保护区），监测要素围绕监测目的选取，可以只有一种（如三江源生态保护区林草植被覆盖率变化），也可以有几种。技术标准的制订或选用服从监测目的（对于一些监测，精度可以达到厘米级甚至更高，如重要地区的地面沉降；对于另外一些监测，精度可以是米级，甚至十米级、百米级，如植被覆盖面积变化），相对比较灵活。

2.5 地理国情与基础测绘的成果分析

基础测绘成果形式相对比较单一。基础测绘的主要成果——国家（和地方）基础地理信息数据库包括多种比列尺的栅格地图数据库、矢量地形要素数据库、数字高程模型数据库、地名数据库和正射影像数据库等。

地理国情监测的成果形式比基础测绘的成果形式丰富。《第一次全国地理国情普查总体方案》明确指出要开展地理国情信息综合统计分析，建立覆盖全国的地理国情本底数据库，形成一系列地理国情普查图集和普查报告。显然，地理国情监测的成果不仅有图集及数据库，更重要的是有统计分析报告。人民日报等中央媒体关注的首批地理国情监测成果主要有：12年来陕北地区植被覆盖率由31%提升至53%。

总之，地理国情监测与基础测绘都是公益性测绘地理信息事业的重要组成部分，其共同点包括：①二者实施主体相同，主要为各级测绘地理信息部门；②二者采用的主要技术手段和装备基本相同，主要是以3S技术为代表的测绘地理信息高新技术；③二者的经费来源相同，主要由各级政府财政投入。

二者相比，基础测绘的特点有：全面性（地域覆盖全面、基本要素全面）、标准性（技术标准化、成果标准化）、基础性（一图多用，但针对性都不强，且具有储备性质）、专业性（成果表现形式专业性较强，主要适合相关科技人员使用）、静态性（描述自然和人文地理某一时刻的客观状态）。

地理国情监测的特点有：灵活性（地域、要素选择灵活，技术标准可以灵活）、动态性（侧重描述的不是自然和人文地理的状态，而是对比、分析它们的变化）、通俗性（监测的技术是专业的，但最终成果主要应是通俗的）、针对性（监测目的明确，成果的针对性强）、持续性（对于选定的区域和要素，一般需要有规律的重复监测）。

3 地理国情监测与其他相关工作的关系

3.1 地理国情监测与数字城市建设的关系

虽然地理国情监测与数字城市建设的成果都主要服务于政府部门，但二者有一定不同：①二者范围不同。地理国情监测的范围根据监测目的的实际需要确定，数字城市建设的范围固名思义以特定的城市区域为范围。②二者目的不同。地理国情监测目的是发现和分析变化，数字城市地理空间框架侧重于描述现状。③二者内容不同。数字城市地理空间框架的主体是该区域大、中、小各比例尺地图数据库及影像图的一体化使用平台，为加载和集成城市各类经济社会信息提供平台。

相对而言，地理国情监测成果应该更多地用于政府科学决策，如发现某区域的生态环境剧烈变化，决定采取相应对策。而数字城市建设成果更多地用于城市日常管理，如数字交通、数字城管、数字公安、数字工商等。数字城市的成果是地理国情监测重要的资料来源，地理国情普监测的部分成果反过来可以用于更新数字城市地理空间框架。随着以数字城市为重要基础和支撑的智慧城市的发展，一些城市地理国情的监测会首先发展成日常化工作。

3.2 地理国情监测与地理信息产业的关系

近年来，我国的地理信息产业蓬勃发展，测绘地理信息服务不仅与寻常百姓日常生活息息相关，而且成为移动互联网的最热门应用和入口，10多家地理信息企业在境内外上市，国家地理信息科技产业园建成并投入使用，IT巨头加快发展地理信息服务或控股地理信息企业，这既是技术进步和社会发展的必然，也是测绘地理信息部门引导推动的结果。

2014年1月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》（国办发〔2014〕2号），标志着地理信息产业在经济社会发展中的作用和地位上升到一个新高度。地理国情监测的常态化开展，必将从地理信息装备制造、软件开发、遥感数据获取与处理、地理信息挖掘和深层次应用等各方面为地理信息产业发展带来新的良好契机；必将进一步提升测绘地理信息的社会影响力，从而为地理信息产业的发展营造更好社会环境。反过来，地理信息产业的健康快速发展，必然会给地理国情监测带来理念创新、技术创新、组织创新、服务创新、人才支撑。

3.3 地理国情监测与应急测绘保障的关系

地理国情监测重点是围绕与经济社会发展关系密切、变化显著的地表自然和人文地理要素的开展有计划的监测。过去几年和现阶段的应急测绘保障主要是地震、洪水、雨雪冰冻等重大自然灾害和环境污染事故发生后，为评估灾情、抢险救灾、灾后重建而开展的测绘保障服务工作。二者范围不同、目的不同、对象不同、时间不同、手段也不完全相同。评估灾情、抢险救灾最急需的是新旧影像图对比解译和灾后精确坐标。地理国情监测的成果在开展应急测绘保障服务上，特别是在制订灾害防治预案方面具有重要的作用。应急测绘保障的成果是地理国情监测的一个资料来源。

3.4 地理国情监测与天地图服务的关系

地理国情监测成果可以公开的部分，可以以天地图网站为重要平台提供给全社会供享。地理国情监测成果仅供政府部门决策参考的部分，可以通过天地图政务网提供有关政府部门使用。反过来，天地图网站，无论是政务版，还是社会公众版，均可作为分析社会公众对地理国情监测中哪些方面更关心关注的一个重要渠道，作为收集有关部门对地理国情监测有哪些需求的一个重要窗口，是征集地理国情变化信息的一个重要途径。

3.5 地理国情监测与重要地理信息数据的关系

《测绘法》对重要地理信息数据的描述是：“中华人民共和国领域和管辖的其他海域的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据”；部门规章《重要地理信息数据审核公布管理规定》给予了进一步列举。重要地理信息数据都属于地理国情，但地理国情监测成果的相当部分不是或没有必要划归到法定的重要地理信息数据范畴。国家重要地理信息数据的发布需要依法经过国务院批准，而大部分地理国情监测成果应该由测绘地理信息主管部门自行发布。

4 推动地理国情监测工作的几点建议

4.1 把握联系区别

开展地理国监测是我国测绘地理信息事业转型发展的重大机遇。抓住机遇，测绘地理信息在国民经济和社会发展中的地位和作用就会发生质的飞跃。反之，有可能只是利用国家和地方地理国情普查和监测的财政投入，更新了一批设备，养了一支队伍，获得了一批数据。怎样才能充分抓住这个机遇，首先要把握好地理国情监测与基础测绘工作等的联系和区别，真正认识到地理国情监测是一项全新的事业，全新的战略，系统思考新的组织形式，研究新的技术方法，制订新的技术标准，培养新的人才队伍，获得新的成果成就。

4.2 抓住核心价值

地理国情监测目标和任务是国务院和有关部门希望获得什么地理国情数据，社会公众关注什么地理国情数据，而非测绘地理信息部门习惯获得哪些地理信息数据。地理国情监测的核心价值在于对比、统计和分析的结论，而不只是获得高精度的地形图、影像图，也不仅仅是建立各种各样的地理信息数据库。对于一些具体的地理国情监测任务，并不一定需要追求高精度。因为高精度一般来说意味着对设备、人员的要求更高，需要花费的时间成本也更多。简单说，地理国情监测，要素不是越全越好，精度不是越高越好，成果不是越多越好，一切以满足任务需求为好。

4.3 完善体制机制

在测绘地理信息系统内部，重点是建立地理国情监测任务机制、协同机制、审核机制、发布机制、责任机制等。对测绘地理信息系统外部，重点是准确把握好与有关政府部门的关系，一方面要加强协作，在相关标准制定、资料提供、数据供享、成果使用等方面多渠道、多层次建立有效沟通协作机制。另一方面要大胆作为，敢于担当，切实起到地理国情监测责任部门的作用。要调动有关科研院所、高等院校的积极性，并按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，探索非公有制地理信息企业参与地理国情监测业务的多种方式。

4.4 培养人才队伍

地理国情监测工作要取得实效，迫切需要对测绘地理信息系统的人才队伍结构进行调整。不仅需要现有测绘队伍加强学习、加强培训，也急需引进和培养一批统计分析、数据挖掘技术人员，还需要培养一批了解经济社会发展各相关领域情况的地理国情监测总体设计人员。鼓励和引导更多的高等院校开设地理国情监测专业，把地理国情监测基础知识培训作为测绘地理信息系统各类在职培训的重要内容。在科技方面，不仅需要进一步研究快速获取、处理、传输、存储地理信息的新技术，更需要加紧研究国情信息判读、提取、整合、统计、分析的新技术。

4.5 注重数据挖掘

对各时期的国家和地方基础地理信息数据进行整理、归类、挖掘，是地理国情监测的重要基础性工作。多渠道、多方式收集、鉴别、利用广泛存在于政府部门、有关企事业单位、互联网上的自然和人文地理数据，是测绘地理信息部门在大数据时代转变生产方式的重要途径。要深入研究国民经济和社会发展的需要，生态保护建设美丽中国的需要，环境变迁提高生活水平的需要，设计出一套能够说明地理国情变化和趋势的指标体系。把复杂的、丰富的地理国情监测结果简单化、明了化，让决策者管理者容易看懂，让老百姓能够理解。

4.6 主动发布成果

向社会公布地理国情监测成果，是地理国情监测工作充分发挥作用的需要，是满足社会公众的知情权的需要，也是提高测绘地理信息部门地位的需要。经常性地发布党和政府关心、人民群众关注的有关地理国情监测数据，是对测绘地理信息事业最好的宣传。有必要与国务院有关部门沟通会商的积极成果与有关部门沟通协调，依法提请国务院批准后再发布，按程序报送国务院批准。测绘地理信息部门能够自行发布的数据和成果一定要大胆自行发布。不仅要报喜，也要实事求是地报忧。定期发布与不定期发布相结合，新闻发布会发布、书面公告发布和网上发布相结合，每年度编印全国地理国情变化情况白皮书。

5 结束语

地理国情监测与基础测绘及其他相关工作各有其特点，在大力实施地理国情监测新战略时，基础测绘事业不是被取代、不是被削弱，而是需要得到进一步的加强。认清地理国情监测的作用和任务，可促进地理国情和基础测绘等相关工作的协调可持续发展，促进测绘地理信息事业发展全面转型升级。

［1］ 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国测绘法［S］.北京：法律出版社，2002.

［2］ 国务院.基础测绘条例［S］.北京：中国法制出版社，2009.

［3］ 国务院.国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2013－03／05／content＿2346074.htm 2013－02－28／，2013－03－05.

［4］ 徐德明.监测地理国情服务科学发展［N］.人民日报，2011－03－29.

［5］ 国务院第一次全国地理国情普查领导小组.国地普发［2013］1号第一次全国地理国情普查总体方案［S］.2013.

Relations Between Geographic Conditions Monitoring and Basic Surveying and Mapping

LEI De－rong
（China Surveying and Mapping Publicity Center，National Administration of Surveying，Mapping and Geoinformation of China，Beijing100830）

This paper analyses and compares geographic conditions monitoring and basic surveying and mapping in terms of concept，effect，technical standards and outcomes.The characteristics and importance of geographic conditions monitoring are explained.Comparisons are also made between geographic conditions monitoring，geospatial framework for digital cities and geomaticsindustry.Some suggestions and expectations are given regarding geographic conditions monitoring.

national geographic conditions monitoring；basic surveying and mapping；suggestion

10.3969／j.issn.1000－3177.2015.02.009

TP79

A

1000－3177（2015）138－0057－05

2013－10－24

2014－03－17

雷德容（1964～），女，硕士，高级工程师，主要研究方向为测绘地理信息发展政策。

E－mail：490623281＠qq.com