环保部的四大挑战

夏佑至

一次引人注目的人事更替：清华大学校长陈吉宁接替周生贤，出任中共环保部党委书记。周生贤目前仍然是环保部部长，但已年届65岁，到了正部级官员退休年龄，因此，陈吉宁很可能是下一任环保部部长。

陈吉宁履职于危难之际。中国目前正处于最严重的环境危机中，无论是环境承载能力还是民众心理承受能力，都已经濒临极限。对环境问题的不满，正转化成环境问题知情权、参与权和监督权的诉求。与西方国家历史上出现的情况类似，这一时期，反对化工综合体和垃圾焚烧厂选址的群体性事件此起彼伏。

改变现状的趋势已经出现。首先，中国的经济正从高速增长阶段转入一个增速较低的阶段，投资减少本身会减少污染物排放，由于成本优势丧失，低级制造业和粗放的生产工艺正离开中国，这部分排放也可望降低。其次，中国的排放总量目前居世界首位（超过美国和欧洲的总和），迫使中国在世界减排谈判中承担更多义务。中美两国政府于2014年达成一项协议。中国承诺将在2030年之前达到排放峰值，并将非化石能源在能源结构中的占比提高到20%。

不管是被迫求变，还是主动求变，目前的环境政策都不可持续。中共十八届三中全会公报将环境问题提升到主要的政治关切之列。随后，《环境保护法》修法进程明显加速。新法已于2015年1月1日开始实施。这次人事变动紧随政治和法律层面的变化之后发生，显示了中国环境政策谋变的姿态是明确的。

陈吉宁毕业于伦敦帝国理工大学，成为清华校长之前，曾任清华大学环境工程系教授，是著名水處理专家。2003年以来，他先后介入过一些重大环境事件，如2005年的圆明园湖底防渗项目环评，2006年开始的太湖流域水体治理和2010年的松花江化工原料污染。这样一位专业人士进入环保部任职，对其专业背景和环境理念的借重，乃是不言而喻的事情。

如果这位专业人士出身的高级官员也希望中国环境政策真正的变革，那他将面临几个主要的挑战。

中国政府仍然是目前经济模式中的核心元素，因此，环境政策的挑战之一是增加环保部门在政府决策中的权重。无论是中央还是地方层面，在现有的权力格局中，环保部门是一个边缘的机构，既无法对经济事务施加重大影响，在争取行政资源特别是经费的过程中也无力和其他部门竞争。同时，由于环境保护权限目前分散在环保、林业、渔政、水利等多个部门，也制约了环保部门发挥统一的监管权。整合环保权限涉及到权力的横向调整，固然远远超出了环保部部长职能的范围，但如果环保部能够将纸面上的政治、法律和行政程序（特别是环境评估和环境因素可能导致的社会风险评估）落到实处，而不是一味为其他行政机构的决定背书，就能够显示出更多独立性。

挑战之二是环保部门能否以强有力的姿态贯彻新环保法赋予的行政执法权。新环保法虽然被称为史上最严厉的环保法规，但如果不能在行政和司法领域得到真正的尊重和落实，就与废纸无异。在污染事件的处理过程中，环保部门首先要断绝可能存在利益输送和腐败行为。软弱的行政机构和工作人员的渎职行为，不但扭曲具体事件的处理结果，更重要的是将导致公众失去信心。

挑战之三是能否推动司法介入环境问题。很多地方的法院经常拒绝接受、更不要说介入审理环境污染案件。这导致环境案件无法通过司法程序得到解决，受害者得不到司法救济。这与司法机构依附于地方政府有关。司法不公进一步加剧了环境案件中已经非常严重的权利不对等，也造成了越来越多的群体性事件。最高法院和多个省市已经建立环境法庭，这一进展值得关注。

挑战之四是环保部门能否与社会机构进行开诚布公的合作。环保法修法过程中已经出现了一种不良的苗头，草案曾将发起环境公益诉讼的主体资格独家授予中华环保联合会，而中华环保联合会却依靠企业成员的捐赠维持运转。尽管后来通过的修正案对此有所放松，且最高法院通过司法解释进一步扩充了有权提起环境公益诉讼的机构的覆盖面，但此事已经足以令人警惕。从过去的经验看，环境保护涉及为数众多的利益主体，如果环保部门不能与地方和民间机构特别是环境NGO合作，非常容易陷入多主体博弈时经常会出现的零和效应。由于环保部门本身的弱势，一旦缺少公众和其他机构的支持，必然陷入孤立无援的境地。

（作者为资深媒体人）