云南省普者黑风景区旅游开发生态补偿机制研究

高月靖，王 晶

（云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明650500）

一、研究概述

普者黑国家级风景名胜区位于云南省丘北县境内，属滇东南喀斯特岩溶山原丘陵山地，主要旅游资源有岩溶地质、湖泊、“万亩荷塘”、湿地、民族风情等，以“水上田园、彝家水乡、岩溶湿地、荷花世界”而久负盛名，已成为丘北县的经济支柱产业。[1][2]

随着旅游业的发展，普者黑风景区出现一系列生态和社会问题，如湖滨带遭受破坏和侵占；入湖污水和污染物增多，水体富营养化，水质下降；动植物生境遭到不同程度的破坏，生态服务功能下降。旅游开发收益中当地居民获利较少；景区周边居民耕地被侵占而没有得到合理补偿；景区开发在一定程度上改变居民原有的生产生活方式，其实际损失和发展机会成本损失没有合理赔付等。

随着国家经济的快速发展，资源、环境及生态问题逐渐成为制约可持续发展的瓶颈。为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的矛盾关系，国家提出了科学发展观，党的“十八大”中把生态文明建设放在了突出的地位，明确提出加强生态文明制度建设，建立生态补偿机制已然成为了我国建设生态文明的重要制度保障。[3]本文就是在这样的背景下，选取具有代表性的普者黑风景区作为研究对象，针对其在旅游发展中出现的一系列生态问题，提出完善生态补偿机制的相关对策和建议。

二、普者黑风景区旅游开发生态补偿的调查分析

（一）调查问卷设计

本文理论与实证相结合，实证研究中主要以问卷调查的方式进行，并辅之以访谈、观察研究等方式进行。问卷调查的对象主要为居住于普者黑风旅游景区境内的政府部门、旅游企业、旅游者及当地居民。调查问卷的主要由受访者的基本情况，受访者对生态补偿的认知情况，受访者对普者黑景区旅游开发生态补偿的受偿意愿、支付意愿等部分组成。

1.受访者的基本情况

主要包括“年龄、文化、职业构成，经济来源和收入情况”等。

2.受访者对生态补偿的认知情况

主要包括“对当前生态环境的认知、保护态度、主体意识，生态保护行为对居民生活的影响，对生态补偿政策认知、生态补偿的必要性”等。

3.受访者的补偿意愿

主要包括“景区开发对居民家庭收入的影响、是否已接受生态补偿、当前主要的补偿方式和补偿途径、生态补偿弥补损失的程度、对当前补偿额度的满意程度、对当前生态补偿体制的认知、对当前生态补偿相关政策法规的满意程度”等。

4.受访者的支付意愿

主要包括“当地居民对保护景区的支付意愿、支付额度，生态补偿资金的来源、筹措方式”等。

（二）调查问卷分析

1.受访者基本情况分析

调查采取随机发放问卷的方式，共发放350份，收回有效问卷332份，有效率为94.9%。问卷统计显示，男性受访者占65.1%，女性占34.9%。在年龄构成上，20-30岁的占34.9%，30-40岁占27.7%，40-50岁占18.1%，50岁以上19.3%。文化程度方面，小学占42.2%，初中占31.3%，高中（中专）占22.9%，大专及以上占3.6%。在职业构成方面，务农占45.8%，私营主占16.9%，旅游行业人员占14.5%，自由职业者占13.3%，政府部门、事业单位等合计占9.5%。家庭人均年收入不足1000.00元的占13.3%，1000.00-2500.00元的占28.9%，2500.00-5000.00元的占24.1%。主要经济来源以旅游服务等个体经营（占41.0%）、种植业（占36.1%）、畜禽养殖（占9.6%）、工资收入及外出务工（合计占9.6%）等为主。

通过基本情况分析可以看出，当地居民的受教育程度偏低，农业人口所占比例较大，家庭总收入偏低。由此可以看出，广大的农民群体是普者黑风景区旅游开发活动的重要利益相关者，是旅游生态补偿的主要补偿对象；风景区在开发过程中对周边村寨居民就业等方面的促进作用还有待加强。

2.受访者对生态补偿的认知情况分析

认为当前普者黑风景区生态环境非常好的占12.0%，比较好的占28.9%，一般的占38.6%，不好的占15.7%，非常差的占4.8%。

在“是否赞成保护普者黑风景区的生态环境”方面，非常赞成的占66.3%，比较赞成的占30.1%，不赞成和与我无关的仅占3.6%。

在“谁是普者黑风景区生态环境保护主体”方面，认为是政府的占50.6%，是旅游企业的占21.7%，是旅游者的占1.2%，是社会团体的占10.8%，是当地公民的占14.5%。

在“生态保护对居民生活影响”方面，认为负面影响较大的占27.7%，负面影响不大的占10.8%，增加收入但幅度不大的占24.1%，大幅增加收入的占6.0%，基本没有影响的占31.3%。

在“对生态补偿的认知”方面，认为非常了解的占6.0%，比较了解的占7.2%，听说过的占31.3%，不知道的占55.4%。

在“是否了解生态补偿政策”方面，非常了解的占6.0%，比较了解的占7.2%，听说过的占31.3%，一无所知的占55.4%。

在“是否有必要对普者黑风景区进行生态补偿”方面，认为非常必要的占54.2%，必要的占37.3%，没有必要的占2.4%，与我无关的占3.6%。

根据数据分析，目前普者黑的生态环境较好，但存在一定程度和不同区域的破坏和污染；当地居民对保护普者黑旅游风景区生态环境持赞成态度，认为政府应承担旅游风景区生态环境保护的主要责任，其次是旅游企业和当地居民；当地居民普遍对生态补偿及其政策措施的认知度较低；在对生态补偿及其相关政策进行了解之后，当地居民认为很有必要在该地区开展实施生态补偿政策，并对该环境经济政策持有较高期望。

3.受访者的补偿意愿分析

在“景区开发对居民家庭收入的影响”方面，有一定收入、但不多的占43.4%，没有影响的31.3%，收入大幅增加的占14.5%，亏本的占9.6%。

在“是否获得生态补偿”方面，获得的占33.7%，没有获得的占65.1%。

在补偿方式方面，现金补贴41.0%，其次是粮食补助、技术服务、就业指导等占49.0%。

在补偿途径上，退耕还湖、还湿地工程占47.0%，旅游反哺占28.9%，水土保持工程等占15.6%。

在生态补偿弥补损失的程度方面，100%及以上的占10.8%，50%-100%的占28.9%，10%-50%的占31.3%，小于10%的占28.9%。

另外，在对当前生态补偿的额度、管理体制、相关政策法规的满意程度等分析中看出，非常满意和比较满意的占15.0%以下，不满意率超过50%。

因此，普者黑风景区旅游业对当地居民经济收入的影响并不均衡。除了居民职业结构差异等原因之外，还在于生态补偿形式及途径的单一、范围较小等因素；当前普者黑旅游开发中已有一定的生态补偿，但涉及范围较小，补偿方式单一，大部分以现金补偿为主，缺乏多元化的补偿方式；当前的补偿比较依赖旅游开发项目，尚缺乏长效性的补偿机制；当地居民对当前生态补偿的额度及相关法律法规满意度较低。

4.受访者的支付意愿分析

在“当地居民对保护景区的付出意愿”方面，既愿意捐款又出劳力的占56.6%，愿意出劳动力的占28.9%，愿意捐款的占9.6%，表示“与我无关”的仅占3.6%。

在“生态补偿资金的来源”方面，认为来自中央及地方政府的占43.4%，来自旅游企业的占43.2%，来自当地居民的占7.2%，来自旅游者等占6.0%。

在“生态补偿资金的筹措方式”方面，认为靠政府拨款的占51.8%，征收生态税的占7.2%，社会捐款的占1.2%，从景区门票抽取一定比例的占39.8%。

通过分析可以看出，当地民众对保护普者黑风景区生态环境的付出意愿很高，且收入相对较高者的支付意愿较高；在持较高支付意愿的同时，当地民众对政府的相关投入和旅游企业的经济反哺方面抱有较高的期望。

三、普者黑风景区旅游开发生态补偿现状及存在的问题

（一）补偿的范围较小，民众对生态补偿政策的认知度普遍较低。同时缺乏相关政策措施的宣传和推广，还未实现对风景区各村寨居民实施全方位、多层次的补偿。

（二）民众对生态补偿对象的认知较为清晰，对风景区生态保护及生态补偿主体的认识比较模糊。

（三）补偿额度较低，补偿依据不清晰，补偿额度不足，无法科学合理的实施生态补偿政策。

（四）补偿的主要方式、途径及补偿资金的筹措方式较为单一。主要以现金补贴为主，补偿资金筹集渠道以政府投入为主，缺乏良性的投融资机制，没有充分运用市场手段和调动社会各界的积极性，没有有效解决资金短缺的途径。

（五）组织管理体制不完善，民众对相关政策法规的满意度较低。与生态补偿相关的法律法规及配套政策还不够健全。

四、完善普者黑风景区旅游开发生态补偿机制的对策建议

（一）建立健全旅游开发生态补偿的法律法规及相关配套政策

目前，云南省文山州已经颁布了《云南省文山州壮族苗族自治州普者黑风景区保护条例》，对普者黑风景区环境保护方面作了明确的规定，并含有涉及景区开发生态补偿的条款。[4]丘北县旅游局先后编制了《普者黑国家级风景名胜区总体规划》、《文山州丘北县“十二五”旅游业发展规划》，对普者黑风景区旅游业的基本情况、主要经验及目前存在的主要问题作出了分析，同时对景区未来的发展形势、目标及相关政策保障措施作出了明确规划。[5]在此基础上，文山州及丘北县政府部门应当依据相关法规条例，尽快制定出相应的政策文件和实施办法，并细化和落实有关普者黑风景区生态补偿的内容，使有关政策法规更具可操作性。

（二）拓宽融资渠道，加大普者黑风景区旅游开发生态补偿资金的筹措力度

1.云南省、文山州及丘北县应该共同制定相应的生态补偿资金配套政策，设立生态补偿专项资金，形成省、州、县三级财力的共同推进普者黑风景区生态补偿机制的财政合力。同时，应当实行灵活、动态的财政转移支付政策，激励普者黑风景区生态环境的保护和建设。

2.完善环境税收制度，向受益于普者黑风景区生态效益的企业和个人征收合理的生态补偿税和环境资源保护费，通过税收的市场调节机制来有效增进生态补偿资金的来源。[6]3.多渠道筹集社会资金，积极吸收各种形式的企业集团、金融机构、民间组织、环保社团及个人对风景区生态保护建设的资金投入和援助，形成“市场不足政府补充，政府不足社会弥补”的景区生态补偿格局，[7]动员社会各界的力量来关注和参与普者黑风景区生态补偿。

（三）完善普者黑风景区旅游开发生态补偿的组织管理体制和监管机制

建立和完善普者黑风景区生态补偿的组织管理体制和实施生态补偿的有效监管机制，变分散管理和多头监管为统一管理，为普者黑风景区生态补偿机制的有效实施确定有力的组织保障。实现对景区生态补偿资金的来源、分配与去向有全程的动态监管，保证公开、公正、透明的使用补偿资金，实现生态补偿资金的专项专用。[8]

（四）加强普者黑风景区生态补偿政策及环境保护理念的宣传和教育

1.通过颁发文件、发布公益广告、组织生态补偿政策宣讲团等形式，加强在当地村寨的生态补偿政策和环境保护的宣传教育，提高民众对生态补偿理念的认知和环境保护意识。

2.在普者黑村、仙人洞村等率先试点生态补偿示范村，并逐步推广至其他村寨，由此形成以点到面的辐射宣传和推广效应。与省内外高校及研究机构开展合作，试点建立“旅游景区生态补偿示范基地”、“生态环境教育基地”。

3.深入开展生态补偿及景区环境保护的警示性宣传教育，激励性机制促进人们的环境保护行为。

[1]马铭嘉,张兵等.云南普者黑成景水文地质条件及岩溶特征[J].云南地质,2010,（1）:74-78.

[2]左俊辉,罗群,叶琴.普者黑景区地质旅游资源开发与保护研究[J].经济发展研究,2013,（3）:136-138.

[3]洪尚群,戴云等.生态补偿与生态云南[J].中国环境管理干部学院学报,2007,（4）:19-21.

[4]丘北县人民政府.云南省文山州壮族苗族自治州普者黑风景区保护条例.http://www.ynqb.gov.cn.

[5]丘北县旅游局.文山州丘北县“十二五”旅游业发展规划[R],2010.

[6]喻庆国.云南元阳哈尼梯田湿地生态旅游生态补偿机制探讨[J].安徽农业科学,2007,35（25）:7902-7908.

[7]柴艳.昆明市饮用水源区生态补偿机制研究——以昆明市松华坝水库调研为例[D].浙江大学,2008.

[8]邬亮,马丽,齐晔.省级政府环境政策制定过程的特征分析——以陕西和云南水土保持生态补偿政策为例[J].中国人口·资源与环境,2012,（3）:87-92.