高等教育分类管理的几个关系

徐延宇，高 源，王雅婷

（云南大学 高等教育研究院，云南 昆明650091）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》描绘了未来10年我国教育事业发展的蓝图，在提出建设教育强国、建设高等教育强国目标的同时，特别指出要建立高校分类体系，对高校实行分类管理。促进高校办出特色，发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。[1]而2012年3月16日，教育部以教高〔2012〕4号印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》也指出，要促进高校办出特色，“探索建立高校分类体系，制定分类管理办法，克服同质化倾向。”[2]可以发现，高等教育分类管理已经成为当前推动我国高等教育发展的重要政策。从政策目的来看，是要使不同层次和不同类型的高等学校能在整个高等教育系统中确定自身的位置，并根据自身的定位找准发展方向，扭转当前整个高等教育系统普遍存在的定位不准、特色不明，目标趋同、盲目升格等问题，从而进一步推动我国高等教育的发展。由此各省级地方政府以此作为促进高校科学发展的重要措施，已经陆续出台相应的地方高等教育分类管理分类指导的实施意见。[3]尽管从学理上讨论高等教育分类管理的研究已经不少[4]，由于这些研究更多的是从高等教育理论的角度进行分析，对国家和地方管理实践需求关注较少，讨论不免有些空泛，难以对制定高等学校的分类管理、分类指导意见发挥指导作用（如就从学校）。而高等教育主管部门在地方制定和落实高校分类管理和分类指导实施意见过程中，往往将其作为一项一般性的实践工作任务完成，容易忽视分类管理中存在着很多具体而与高等教育管理理念密切相关的问题。从当前理论研究和已经公布的部分省市高等学校分类管理、分类指导实施意见来看，还需要进一步廓清对以下几个关系的认识。

一、分类管理与自主办学

分类管理分类指导与自主办学的问题实际上是对高校实施管理的方式和程度的问题，也是政府对高等教育管理中的收与放的问题。一般而言，越是实施严格的分类管理和强力的分类指导，意味着政府在更多的方面对高校办学实施更多的干预和调节，高校的办学自主空间越小；而相对更宽松的分类管理，政府就会在更宏观的层面对高等教育实施指导和调节，高校有可能发挥更大的自主权。

我国对高等教育实行集权型管理体制，高校建设审批、招生、专业设置、经费、师资等都由政府控制，当主要的办学资源都由政府控制时，高校发展的积极性和主动性受到不同程度的遏制，发挥办学自主权的空间较小。当出现某些临时的政策和措施，政府对高校管理相对放权时，一些高校有可能认为是实现在管理严格情况下难得的发展机遇，即使出现问题也会有主管的部门来解决，就会不管自身是否具备发展条件，采取各种措施来争取资源和用足政策，就有可能出现各种乱象。所以，在高等学校尚未具有自主、自律意识和未形成客观公正的外部评价和问责机制之前，简单的放权或者说扩大高校的办学自主权就会出现高校办学中的各种冲动和不自律的行为。出现这种情况后，主管部门往往就简单地将相关权利又再一次集中上来，出现一乱就收的局面。

当前，我们提出的分类管理和分类指导是在建立与社会主义市场经济体制相适应的现代高等教育体制和大学制度的改革大趋势下实施的，通过分类实现转变政府职能、建立政府、社会和高校之间的新型关系、扩大高校办学自主权最终的改革目标，改变过去“放”和“收”的政策摇摆。

然而，实现分类管理分类指导并非一蹴而就，它需要一个研究、探索和实践过程。从理论上讲，对高等学校的分类既可以是首先由政府对高校的类型进行设定并引导高校朝既定的类型发展，也可以是高等学校自身不断发展，自发形成各种类型的过程，高等教育实现“自律均衡”。但由于历史的原因，高等教育主管部门和政府习惯于过去的计划管理、过程管理和行政命令，对高等学校放权的范围、速度和力度还相当有限。同时高校由于长期以来习惯于在很多办学的微观方面都被管理，甚至逐步失去自主办学的意识，如果放权过快，面对突然的变化，有些高校可能不容易适应新的宽松的条件，不能行使好权力，甚至再次出现乱象。因此，分类管理和分类指导要让政府权力充分放开，改变过去长期形成的计划体制思维，转变政府管理职能，让高校获得自主空间。如果不建立在政府转换管理职能的基础上，而仍然是以直接介入微观管理的计划体制手段来实施，分类指导将致使学校类型过早地固化，会严重抑制学校的办学活力，抹杀学校的个性化发展，影响学校类型的充分分化，反而会加剧学校的趋同发展。“高等教育结构的宏观有序，表现为系统具有自调试机制，能够对市场变化做出灵敏的反应，避免在学校培养人才与社会需要之间出现结构性的失衡和错位。”[5]因此，分类管理重在其指导性，主要通过资源配置、分类评价、分类拨款等宏观调控手段，对学校按照社会经济发展需要组织的教学、科研和社会服务等活动进行引导，改变过去高等教育“一放就乱，一收就死”的恶性循环，以市场和社会来进一步培育高等学校的办学自主性、自律性。从当前高等教育发展的实际来看，实现政府适度介入的分类管理要特别注意处理好分类管理和自主办学的关系，要保持二者之间的适当张力，保障“收”与“放”之间的合理平衡，引导过程中不断培养高校自主办学、依法办学的意识和能力，构建政府与高校之间新型的关系。在具体的实施意见上就要减少影响高校自主办学的限制性规定，在相关的禁止事项和规定之外，让高校获得充分的办学自由。

二、动态目标引导与静态现状分类

发展目标引导与当前状态分类的关系是对分类管理作用方式的不同理解，实际上也就是分类管理的任务是要直接给高校定位分类还是指出鼓励高校未来发展的类型，推动高校自主定位自主发展的问题。

如果我们将分类管理理解为政府对高校定位的引导和管理，那么这种管理是动态的指导还是静态分类呢，也就是说，政府在这个过程中是要对现有的高校进行一个类型划分还是为高校未来的发展类型设定目标，引导高校向这些类型方向发展呢？实际上，“任何分类都有利有弊,因为再详细的分类也不可避免地要在一定程度上抹煞个性,分类从本质上说是一个寻找共性特征的过程,它只能表现类型上的特征差异，但无法表现个体间的个性差别。”分类指导本身是为了引导规避趋同,然而其自身的局限性也就不可避免带来新的趋同。所以，“分类的目的并不在于类型本身，它更多体现的是一个引导的作用，即高等学校不能趋同发展，要明确自身的定位，办出自己的特色”。从长远来讲,“分类的最终目的是超越分类，实现高等学校的个性化以及整个高等教育系统的多样化发展”。[6]

目前，从已经出台的地方高校分类管理分类指导实施意见中我们已经看到了动态指导和静态分类这两种思路的分野。比如有的省市出台的高等学校分类管理分类指导实施意见就明确了哪些大学是建设成什么类型的高校。如河南省的实施意见中指出：“支持郑州大学、河南大学向综合性、研究型、高水平方向发展，加快创建国内一流大学步伐。支持河南农业大学、河南师范大学、河南科技大学、河南理工大学、河南工业大学、河南财经政法大学、华北水利水电大学向多科性、特色化、应用型方向发展。”这种方式更多的属于静态分类，即通过对现有高校发展目标类型的清晰明确，有助于高校根据实施意见很快对号入座，明确学校发展类型，准确定位，也有助于主管部门和地方政府对高等教育的管理，但同时，对高校过于明确其发展目标类型，框定其发展道路，极有可能损害高校的办学自主性，也有可能无法调动学校的积极性。而有的省份则不明确指出哪些高校归入什么样的类型，而仅仅指出主管部门和政府对区域内高校未来发展会有哪些类型，如山东省的实施意见指出：“重点支持应用基础型特色名校立项建设单位，使之成为主要面向山东经济社会和行业发展需要的高素质创新人才培养基地；重点支持应用型特色名校立项建设单位，使之成为主要面向山东经济社会和行业发展的高素质应用型人才培养基地，引领应用型高校发展；重点支持技能型特色名校立项建设单位，使之成为主要面向产业转型升级和企业技术创新需要的高素质技能型人才培养基地，引领技能型高校发展。”这样既对类型进行了划分，同时又没有规定哪些高校就属于或者就是鼓励发展的某种类型，就让高校认识到不同发展类型将会有什么样发展任务、获得怎样的发展支持，高校有可能在结合自身发展基础与条件的基础上，对发展类型进行选择，同时也可以形成鼓励高校间竞争的局面，推动高校增强发展的主动性。

从目前高等教育发展的要求来看，分类管理不应该仅仅停留在让高校对号入座上，从更深层次讲，分类管理的实施需要为现有高校指出未来可能不同的高校类型政府将提供怎样的发展条件，定位在不同的类型上将获得怎样的政策支持，要为所有的高校预留发展的想象空间。要形成高校在不同层次上办出特色、争创一流就必不能简单地静态分类，而应该是放开条件，鼓励竞争，进行目标引导。因此，为高校预设不同类型的发展路径和支持政策是当前分类管理的首要作用。

三、地方特色与全国统一的问题

“高等教育地方化是最近30年来中国高等教育改革的进路之一，其实质是区域高等教育的自主化和多样化发展”。分类管理既是中央对全国高校进行分类管理，也是地方为促进高等教育发展、形成区域高等教育特色化发展新局面的有力措施。国务院教育行政部门对高等学校分类管理、分类指导有助于对全国高等学校的宏观综合指导，特别是对部委属高校发展的引导，促进高等教育结构适应和推动经济社会发展；省级人民政府要对地方各级各类教育进行综合统筹发展，加强分类管理分类指导，促进本区域高等教育的协调发展，省级人民政府责无旁贷。如果省级人民政府提出的区域内高等教育分类管理、分类指导实施意见仅仅是“上传下达”地贯彻中央高等教育发展政策，依葫芦画瓢地提出一些本省的高等教育分类管理分类指导措施，这对于促进地方高等教育特色发展实际上意义不大。从目前已经出台的一些地方高等教育分类管理分类指导意见来看，如何成立形成地方特色与贯彻上级统一要求的关系是值得思考的问题。

首先，就是要真正领会中央的分类管理分类指导的精神。只有深刻理解中央文件出台的背景，才能认清当前高等教育发展的形势，才能创造各种条件向政策指引的方向发展，获取政策支持。目前已经颁布的几个省级人民政府的高等教育分类管理、分类指导实施意见基本上反映了对统一性的要求。如在分类上都有研究型大学、应用型本科、高职高专等基本类型。这是当前上级主管部门在对当前高等教育发展问题分析，特别是当前高等教育发展结构与经济结构不相适应的问题的基础上，对高等教育发展提出的新方向。从《高等教育法》来看，传统上我们只是按照人才培养的层次划分了高等专科学校和本科学校（大学）两大类，而当前分类中将本科学校分成了研究型大学和应用型本科，反映出当前推进本科高校转型的发展方向，从教育部当前的工作和一系列政策来看，建设应用性高等教育体系的动向已经十分明显。这也就是为什么分类管理与地方本科高校转型两个工作密切相关的重要原因。因此，在制定省级人民政府高等学校分类管理和分类指导意见时一定把握这些政策的指导精神。

第二，要深刻把握地方高等教育发展的实际。了解现状、历史、发展的条件和基础才能形成有针对性的分类管理、分类指导意见。每个省（市、自治区）高等教育发展的条件和基础各不相同，与之相应的经济和社会发展水平、条件也各异，发展高等教育的条件也有差异，实现分类管理和分类指导就需要有不同的政策支持。同时，分类管理仅限于“地方高校”，那些在本区域内有部属高校的省份还需要处理好省属高校和部属高校如何实现差异化定位的问题。这也是地方在制定分类管理分类指导实施意见过程中需要依据地方高等教育发展实际考虑的问题。

四、结语

分类管理和分类指导的根本原因是高等学校功能的复杂化和增强（中世纪大学功能相对单一，也就不会有政府需要对大学进行分类管理和分类指导的问题）。在从边缘向社会中心的转变中，高等学校在教育、科研和社会服务等方面的类型、层次、水平和能力等出现了越来越大的差异，这种差异实质上也是高等学校在进行知识发现和传播的层次、类型上的差异。与此伴随的是高校生存发展所需的社会资源也越来越多。政府和社会要求对投入的资源进行问责，高等学校则也有必要进行回应，越来越多地考虑外部的需要定位自身，但不能否认的是，高等学校存在的基础是科研和教学，是在不同类型、层次和水平上进行知识的发现和传播，社会所期待的这种功能需要高校按照学术、知识和学科发展的内在法则，按照高等教育发展的内在规律运行才能实现。这是我们在高等学校分类管理、分类指导中处理以上三个关系需要坚持、明确和牢牢把握的。

[1]冯向东.高等教育结构:博弈中的建构[J].高等教育研究,2005,（5）:1-5.

[2]赵婷婷,汪乐乐.高等学校为什么要分类以及怎样分类[J].北京大学教育评论,2008,（4）:166-178.

[3]刘晖.区域高等教育治理的思考——基于广东与台湾的比较[J].广州大学学报(社会科学版),2009,（8）:82-85.

[4]上海教育.本市推进高等学校分类指导、分类管理改革工作情况[EB/OL].http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=60541,2014-09-29.

[5]陕西省人民政府办公厅关于加强高等教育统筹管理和分类指导的意见[J].延安市人民政府政报,2011:（01）.

[6]陈锋.关于部分普通高校转型发展的若干问题思考[J].中国高等教育,2012,（12）:16-20.