陕西自由贸易区检验检疫政策研究

顾海燕（陕西出入境检验检疫局 陕西西安 710068）

建设自由贸易试验区党中央、国务院统筹国内国两个大局，顺应全球经贸发展趋势，在新形势下推进改革开放的历史性重大举措、重大尝试。自由贸易试验区实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施，成为中国经济新的试验田。

目前国内获批的四个自贸区试验区均位于东部沿海地区。建设内陆自由贸易试验区，推动和引领内陆地区开发开放，是深化西部大开发战略、构建全方位开放新格局的需要；是实施“一带一路”发展战略的需要；是盘活我国新一轮改革开放的重要一招，意义重大。陕西地理位置处于中国的地理中心，是西部地区经济基础良好、发展潜力巨大、辐射带动作用明显的省份，省会西安是丝绸之路经济带的起点和内陆型改革开放新高地，具备建立内陆自由贸易区的条件。

陕西出入境检验检疫局是国家质检总局设在陕西并授权依法管理陕西地区出入境检验检疫工作的行政执法机关和涉外经济监督部门，依法履行进出口商品检验、鉴定、认证和监督管理工作，以及出入境卫生检疫和动植物检疫，充分运用技术手段，强化涉及健康、卫生、安全、环保和反欺诈的检验检疫把关，维护国家主权、经济安全和生态安全，保护出入境人员身体健康，促进陕西对外经济贸易发展。近几年来陕西出入境检验检疫局积极支持陕西省申报建设自由贸易区，并主动对自身业务进行大胆改革，简化工作流程，结合陕西实际复制推广上海自由贸易试验区检验检疫政策，为陕西自贸区的检验检疫政策改革先行试水，工作成效显著，社会效益和经济效益明显。本文拟通过分析自贸区的检验检疫政策研究，以探索适合陕西内陆地区设立自贸区后的检验检疫政策。

一、国际通行自由贸易区货物出入境检验检疫监管政策

自由贸易区 （Free Trade Zone）是指在贸易和投资等方面比世贸组织有关规定更加优惠的贸易安排；在主权国家或地区的关境以外，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。实质上是采取自由港政策的关税隔离区。自由贸易区最早来源于自由港，2000年前亚历山大大帝宣布在腓尼基的海港城堡提尔鼓励贸易发展，为商人提供保护，提尔吸引了来自世界各地的贸易而繁荣起来。 13世纪法国开辟马赛港为自由贸易区。1547年，意大利正式将热那亚湾的里窝那港定名为世界上第一个自由港。截至2013年6月19日，全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家共设立775个，占64.6%。自由贸易区大大促进了贸易的繁荣与经济的发展。

国外自贸区在政府的监管方面积累了的丰富的经验。从字面上来理解，自由贸易区是指在特定区域内贸易与关税的自由，的核心是“自由”。在货物自由过境的整个流程中，检验检疫机构尽可能不干预或者少干预，简化监管手续，在通行规则下以自由和便捷为出发点来进行管理。目前在世界上有三个自由贸易区的检验检疫监管政策值得借鉴。

1.欧盟境内的爱尔兰香农自由贸易区的检验检疫监管措施。

除法律规定以外的入境货物免除报检手续；通过在欧盟内部建立统一监管标准，实现经营者信息多部门共享，减少经营者信息重复申报；建立以诚信为基础的分类管理通关机制，对欧盟境内符合信誉评级标准的经营企业，给予更多监管豁免。

2.美国对外自贸区的检验检疫监管措施。

国内出口货物进入园区免除报检手续；采用集中统一申报方式，实行一周集中申报，以减少和节约报检成本；运用电子化申报简化企业进出境报检程序；使用负面清单来制约限制和禁止出入境的商品。

3.新加坡自由贸易区检验检疫监管措施。

建立电子报关报检，电子审单“一站式”电子通关系统，该系统连接检验检疫、海关、税务、安全等35各部门，同时通关系统24小时运行，自动接收、处理、批准和返还企业申报的电子数据。将检验检疫监管工作前推至产品生产过程的关键环节，同时向生产环节管理的行政机构提出申请，通过批示后，经营者能在10分钟内获得是否准许的通知。

总结各国自由贸易区监管经验，可以发现各国均十分强调监管便捷、机构精简、手续简化。总体上可以概括为对区内企业和货物实行“一线放开，二线管住，区内自由”，实行单证管理，同时注重事中事后监管。

二、我国（上海广东天津）自由贸易区检验检疫监管情况

已获批上海广东天津福建的四个自贸区各自都被赋予有鲜明的特色，但都深入对接国家战略：广东自贸区立足推动内地与港澳经济深度合作，重点是推动加工贸易转型和粤港澳服务贸易自由化；天津自贸区立足京津冀协同发展，突出发展租赁业；福建自贸区立足深化两岸经济合作，强化对台产业合作；上海自贸区继续全面担当制度创新的“领头羊”，最大的特色和亮点是金融开放创新。四个地域的进出口检验检疫监管工作也围绕着各自的重点特色创新监管方式。

1.上海自由贸易区检验检疫监管创新做法

一是实行“进境检疫，适当放宽进出口检验”模式,创新监管技术和方法。探索构建相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开放为主的服务贸易区域。

二是推行“方便进出，严密防范质量安全风险”的检验检疫监管模式。

主要做法：在提高试验区贸易便利化水平方面，上海检验检疫局对进境货物实施预检验及核销管理制度，通过检验监管全流程耗时将较一般模式普遍缩短3到4个工作日，在快速核放状态下，最快半天即可完成从入区到验放出区的整个流程。同时，上海检验检疫局对多次往返自贸试验区的保税租赁、保税展示等货物实施首次检验、后续登记备案等措施，也将大幅提高该类货物通关效率。

上海检验检疫局在创新试验区检验检疫监管模式方面，他们全面推进“快检快放”、“即查即放”的创新驱动模式。对上海自由贸易区内符合条件的企业实施“风险监测、信用监管、快速检验、快速放行”的便捷化监管措施，优化检验监管环节，降低企业运营成本。同时，上海检验检疫局将物联网技术全面应用于检验检疫现场查验放行工作中，实现货到即查、查毕即放的新型现场查验放行的工作模式，进一步促进试验区贸易便利化。

在控制疫情疫病和防范产品质量安全风险方面，上海检验检疫局从卫生检疫、动植物检疫和食品安全等不同角度，制定自贸试验区疫情疫病防范、媒介生物监测和食品安全监管等一系列制度，有效降低区内检疫风险和产品安全质量风险。如对动植物及其产品进行分级分类管理，除法律规定的禁止进境物以及涉及首次检疫准入的产品外，检疫许可批准权授权至地方检验检疫部门。对上海自贸区内国际快件中转运营企业实行备案管理、诚信管理，在试验区内，将和海关、邮政等相关部门相互配合，借鉴国际通行的自由贸易区的“境内关外”政策，大力改革，制定高效便捷的动植物检疫监管工作模式。

2.天津自由贸易区检验检疫做法

强化监管协作。加强电子口岸建设，推动实现海关、检验检疫等口岸监管部门信息共享。推进企业运营信息与监管系统对接。逐步实现基于企业诚信评价的货物抽验制度。除废物原料、危险化学品及其包装、散装货物外，检验检疫在一线实行“进境检疫，适当放宽进出口检验”模式，创新监管技术和方法；在二线简化检验检疫流程，推行“方便进出，严密防范质量安全风险”的检验检疫监管模式。提高知识产权行政执法与海关保护的协调性和便捷性，建立知识产权执法协作调度中心。

完善京津冀海关区域通关一体化和检验检疫通关业务一体化改革。优化内陆无水港布局，支持内陆地区在条件具备时申请设立海关特殊监管区域和保税监管场所。完善天津口岸与无水港之间在途运输监管模式，推动与内陆口岸通关协作，实现相关部门信息互换、监管互认、执法互助。结合上海试点实施情况，天津自由贸易区检验检疫在统筹评估政策成效基础上，研究实施启运港退税试点政策。进一步推动津冀两地港口一体化，在优化港口产业结构的同时，实现两地港口间错位发展和优势互补。支持京冀两地在自贸试验区建设专属物流园区，开展现代物流业务。完善以天津港为出海口的保税物流网络，将意愿结汇等创新政策辐射延伸至京冀两地及港口腹地。依托亚欧大陆桥连接功能，完善多式联运体系，增强对沿线国家及地区转口贸易服务功能，发挥中蒙俄经济走廊重要节点作用和海上合作战略支点作用，推动“一带一路”建设。

3.广东自由贸易区检验检疫监管创新做法

监管区域除废物原料、危险化学品及其包装、及其散装货物外，检验检疫在一线实施“进境检疫，适当放宽进出口检验模式”，创新监管技术和方法；促进二线监管模式与一线监管模式相衔接，简化检验检疫流程，在二线推广“方便进出，严密防范质量安全风险”的检验检疫监管模式。

在非特殊监管区域仍按照现行监管模式实施监管，不新增一线、二线分线管理方式。

经一线进入横琴的进口废物原料、危险化学品及其包装、进入横琴后无法分清批次的散装货物，按现行进出口商品检验模式管理。

三、陕西自由贸易区检验检疫改革创新的思考

与已获批的四个贸易区相比，陕西最大的区别是深处内陆，发展的基础薄弱，开放的难度更大。习近平总书记指出：国家实施“一带一路”战略改变了西部地区特别是西北地区对外开放格局，使陕西进入向西开放的前沿位置，这是一个难得的历史机遇。陕西省确立的自贸区发展规划是：立足内陆、服务全国、面向世界，将自贸试验区建设成为内陆地区改革创新的试验田，向西开放的示范区和丝绸之路经济带沿线国家和地区开放合作的新高地。陕西自贸区将深入探索“内陆港”模式，强化陆空结合和多式联运体系，提升丝路物流枢纽功能；检验检疫监管工作要结合陕西设立自贸区的立足点、规划和愿景，充分借鉴国内外自贸区的成熟经验，围绕简政放权，实施贸易便利化，严守国门安全，严防疫情传入，提升质量安全做好以下几点：

1.修改完善适应陕西自贸区检验检疫监管的法律制度。成功的自贸区通常会根据国家统一的基本法律，结合各自长处制定有利于形成独特优势的法律，陕西自贸区设立应该采取立法先行的原则，利用中央权威法律确定，使自贸区能在法律框架内运行。上海自贸区在初设立时就获得了十二届全国人大通过的《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂停实施有关法律规定的决定》的法律支持，为制度创新扫平了障碍。但这远远不够，受中国行政体制的制约，关税、进出口监管，国际贸易、国际金融等监管的主管机构都是中央政府直属机构管理，虽然在本届政府中大力简政放权，可是与国外自贸区相比仍有差距。比如国外关于自贸区的法律文书之一，早在1973年的《京都公约》其中一节指出：“在这部分领土内运入任何货物，就进口税和其他各税而言，被认为在海关之外，并免于惯常实施的海关监管。”美国法律规定：海关人员无充分理由不得擅自进入自由贸易区，而只能监管出口，不能干涉自由贸易区能的正常国际贸易活动。

陕西正在申请设立自贸区，在自贸区未获批前，陕西的出入境检验检疫各项制度措施必须坚持“法定职责必须为”，体现到具体工作中就是现行的《商检法》、《动植物检疫法》、《国境卫生法》、《食品安全法》等四部法律及其实施条例所规定的法定职责必须不打折扣的执行。近几年来陕西检验检疫也多次简政放权、复制上海自贸区检验检疫创新制度、对自身业务开展了多项改革。但诚然而论，若陕西自贸区设立，目前的检验检疫制度措施会因为与现行法律相抵触而远远不能适应自贸区的要求。

陕西自贸区的设立应该具有“法律先行”的理念，在申请设立的的同时，向全国人大和中央政府申请对自贸区成立后的现行法律制度进行修改和完善，加强地方立法，先立法、后设区，用法治保障自贸区的发展需要，取消手续繁琐的海关监管障碍，强化入境检验检疫和质量安全风险。对一部分不适应陕西内陆地区检验检疫的制度措施，要争取国家质检总局的支持能“一地一策”给出优惠政策，对试点成熟的检验检疫改革事项，适时将相关规范性文件上升为法规和规章。

2.围绕简政放权，提升贸易便利化原则充分借鉴和复制国际国内检验检疫制度措施。在进出口货物的检验检疫监管中，国际通行规则本职是“境内关外”，核心是“便捷自由”，这就要求检验检疫监管方式要从事前监管向事中事后监管转变。检验检疫机构通过“单一窗口”申报及“一站式服务”、与海关实施关检“三个一”，即一次申报、一次查验、一次放行，缩短检验检疫流程，简化通关程序。在确保国门安全（自贸区也可视作国门）的前提下实行分线管理，实施“一线放开、二线安全高效管住”，促进贸易过程中各要素的自由流动，形成公开、透明的管理制度提升便利化水平，用信息化手段，提升工作效率，促进对外贸易发展，增强检验检疫能力，要做到检得出检得快检得准。国家质检总局已出台支持做贸区发展的意见，意见从创新机制体制、简政放权、提升贸易便利化水平、支持发展服务业和加快与海关的互联互通等五个方面出台了22条意见，陕西应积极与质检总局沟通协调，将更多涉及内陆的检验检疫改革事项放到陕西自贸区先行先试。争取在部分区域率先实现“内外贸一体化”发展，打通进出口双向运作渠道。陕西目前已复制和推广了上海自贸区创新的检验检疫制度，建立了全球维修和再制造监管制度，研究建立了中转货物原产地签证制度，实施检验检疫通关无纸化、科学采信第三方检测结果、加强出入境生物材料制品风险管理、建立了预检验核销制度、实施检验检疫分线监督管理模式、建立动植物检疫审批负面清单制度。

3.培育进出口企业监管信用系统。完善进出口企业诚信评价系统，构建自贸区信用信息平台，是这个平台能与国家质检总局信用企业平台私进行对接，加快以大数据和信息交换枢纽为主要功能的信息共享平台建设，通过对企业检疫风险评估、质量安全评估、综合风险评估等，进行科学分类，实施便利和集中重点监管的精细化管理。

4.加强对口岸建设的宣传和推介力度。根据陕西外向型经济发展需要，陕西已获准开通进口水产品、粮食、肉类指定口岸，正在申报开通和建设进口整车指定口岸。但是因为受外贸所限，这么多口岸功能和创新措施因为缺少业务难以落地，陕西需要加大政策宣传和招商引资力度，促进口岸功能发挥。打好政策组合拳，将检验检疫、海关、工商、税收、金融等简政放权，简化流程改革事项一并与招商引资一并宣传、发挥叠加效应，以更好的吸引产业、项目落地。

5.建立专门的检验检疫查验区。陕西自贸区将以西安为主要核心区进行打造，西安周围是八百里秦川，农牧业发展基础好，紧邻秦岭生态区与渭河湿地，这些都对检疫风险有很高的要求，在自贸区实现“高效便捷”的同时，要求加强入境检疫，严密防范安全风险，确保检疫安全。可借鉴国内一些成熟经验在自贸区范围内设立专门的进出口货物检疫查验区，周围围网围挡，即可以有效避免检疫风险，又可以提高工作有效性和工作效率。

6.要提高对检验检疫工作重要性的深刻认识。从国内外自贸区的经验来看，自贸区弱化国界概念和国门概念，但是即便是最宽松的贸易和金融环境，世界各国自贸区都强调检验检疫风险和质量安全风险。无论贸易发展多么繁荣，也抵不住生物风险带来的损失巨大。“进境检疫，适当放宽进出口检验；方便进出，严密防范质量安全风险”是质检总局确立的自贸区检验检疫工作的重要原则。陕西在自贸区的发展建设中历来存在着重海关，轻检验检疫的情况，两眼只瞄发展，不看风险，缺少前瞻性，导致项目建设后检验检疫设施不到位，措施难落实。因此要重视检验检疫工作，避免重复建设和反复施工，检验检疫工作非常专业，在自贸区建设中一定要多听取检验检疫机构的建议，要将检验检疫机构列入自贸区建设的重要成员单位。