浅谈“一事一议”财政奖补制度——以云南省华宁县为例

●张家豪

浅谈“一事一议”财政奖补制度
——以云南省华宁县为例

●张家豪

一、制度的实践困境

2008年，《关于开展村级公益事业建设财政奖补试点工作的通知》正式出台，黑龙江、云南等地率先试点，并取得显著成效，带动了涉农财政资金的投入，有力推动了村级公益事业建设。2011年，“一事一议”工作全面铺开，但在制度推行过程中，各种问题不断涌现，主要体现在议事难、决议难、执行难，涉及农民负担标准难以确定、村干部腐败、议事程序混乱、村民筹资“等拖靠”、财政资金使用不规范等具体问题，使得政策的良好意图没有在农村的现实环境中得到完全实现。这也使得制度进一步深入实施受阻，影响了财政资金作用的发挥，限制了议事范围和奖补范围，财政奖补不能纵深化发展。

（一）农村基层干部消极对待

村干部为村民服务的公共意识薄弱，“一事一议”缺乏正面的激励。“一事一议”工作组织难度大，对村干部而言没有太多利益，是一项“吃力不讨好”的工作。尤其是近年来，国家高度重视对农民负担的监管，加大了向农民乱收费行为的查处力度。开展“一事一议”工作，必然涉及到向农民收钱的问题，实施过程处理不好收费标准，可能会增加农民负担，受到相关部门的处罚。因此，部分农村基层干部选择对群众的公共产品需求视而不见，为官不为现象突出。以云南省华宁县为例，该县一行政村通过“一事一议”机制决定修建村内道路，并向村民集资，由于集资超过相关标准受到上级主管部门查处，退回不合理集资的同时村领导还受到严厉处罚。于是此后两年，此村和邻近村庄没有再组织召开“一事一议”财政奖补会议。华宁县的问题在全国具有一定的代表性，村干部出于自身利益的考虑，消极对待相关工作——宣传发动不尽力，组织安排不到位。作为直面基层、联系人民群众的制度，未能深入农村让村民充分理解政策，政策执行情况必然大打折扣。

（二）宗族扰乱议事秩序

村庄内部宗族拉帮结派争夺利益使得“一事一议”很难达成。强势宗族通过组建同盟，游说乡镇政府或者进行投票交易，从而人为地影响了公共决策的均衡，使得“一事一议”财政奖补的项目偏向强势群体或与他们组成的联盟，导致“多数人的暴政”，将一些明显不合理的条款强加在少数人头上，出现筹资筹劳和受益范围的矛盾状况，使得 “一事一议”财政奖补缺乏公平性。在华宁县，村里组织就某个公共项目投票表决时，一些宗族势力往往形成合力，而分散的村民投票权分散，最终宗族势力的支持方案得到通过，使得其他村民的利益受到侵蚀，也影响了部分村民参与“一事一议”的热情。更有甚者，通过向村干部行贿，向中间选民行贿的方式，得到自己满意的决策结果，这都损害了基层民主，没有把财政资金用到对广大村民最有利的项目上，降低了财政资金的效率性和公平性。

（三）制度运行成本过高

制度本身存在较高的运行成本，由于村民参与议事属于直接民主形式，期间会投入一定的时间和精力，因而耽误劳作，加之大多数事项的决议需要一致性通过，就会使议事的抉择成本提高。同时，华宁县农民外出打工成为主流，留守在家的大多为老弱妇幼，参政意识淡薄，对村里的公益事业不热衷，只看到眼前利益或局部利益，降低很多正外部性强、公共效益明显项目的表决效率，甚至有些项目最终流产，损害了公共利益。如华宁县一个村庄就硬化村内道路召开“一事一议”财政奖补会议，由于家住路边的村民和家不靠近路边的村民利益纷争很大，导致此事议而不决，耽搁议事时间，影响议事进度。最后表决结果是20人同意，10人反对，但村委会还是执行了此决议，导致其他10人不满，有的村民通过信访途径反映此事，对干群关系和邻里关系造成负面影响，也阻碍了“一事一议”工作的进一步开展。

（四）筹资筹劳困难且管理混乱

筹措筹劳难以到位，对大会通过的有关决议，村民互相攀比，只要有一家不配合，其他村民就会纷纷效仿，产生“羊群效应”。目前，“一事一议”制度下达成的公共方案缺乏法律约束力，村民集体对“钉子户”显得无能为力。同时财政奖补制度本身的补贴力度偏低也影响了村民投资投劳的积极性。

管理工作缺乏实效且存在违规操作，有时候议事范围不明确，没能准确把握村级公共产品的供给范围，甚至成为村委会为弥补自己管理费用赤字筹集资金的机会，造成村集体公共资金的损失和浪费。同时由于村庄事务多，村民耗不起事事经村委会开会民主投票表决，加之村民文化水平低信息闭塞，对国家的农村法律政策无法深入理解，很可能被村干部误导，导致有事乱议、有事难议的混乱局面。

二、制度困境的根源分析

在制度实施过程中产生的各种问题源于一些制约因素，具体来说，公共产品本身的属性、村民自身素质与农村人际生态、农村基层地区财力薄弱、基层工作缺乏监管等都是导致问题产生的重要因素。

（一）公共产品“搭便车”问题

村级公共产品消费的非排他性使得作为经济人的村民做出 “搭便车”的选择，在“搭便车”心理的刺激下，村民尽可能使自己付出的成本小于从村级公共产品中获得的收益，而希望其他人更多地承担成本，导致村民不愿意为公共产品的供给作出自己应有的贡献。此外，公共产品消费的非排他性和外部性使得不付费的村民同样可以均等地享受到公共产品带来的福利。“一事一议”财政奖补制度“群众自愿”原则的非强制性，为部分村民不参与议事和建设提供了现实依据，从而他们心安理得不参与村级公益事业建设却享受公共利益，尤其当村民缺少公共意识和集体奉献意识时，这种“搭便车”现象更突出。

（二）民主化程度低

民主意识落后，没有行使权力的意识，认为“一事一议”将要进行的项目是村委会已经决定好的事情，自己没有决策权，让自己投票就是走形式。同时村内存有各种利益集团，限制村民真正行使民主权利。奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，小集团在选举中往往胜过人数占多数的大集团，作为无组织而又相对消极的“乌合之众”，广大选民在集体决策中具有组织上的劣势。另外，乡镇政府履行政府职能向村级组织渗透，使得农村公共产品供给成为自上而下的决策形式，扭曲农民的意愿。

（三）村级财力薄弱

农村税费改革后，行政村的资金主要来自上级的转移支付，但由于转移支付少，村里的各种公共支出繁杂，行政运转经费较大，村委会财政运转比较困难。华宁县部分乡镇位于偏远山区，交通水利等硬件建设落后，农业经济发展滞后，农产品缺少销售渠道，农民收入低，大部分收入都用于解决温饱问题，没有多余财力投入到“一事一议”项目中来，从而就没有立项的资本，也就不能得到上级财政资金的支持。

（四）制度监督缺位

监管制度不健全，“一事一议”财政奖补制度的相关配套措施没有跟进完善。如没有建立重大项目招标制度，有的项目工程量大，涉及资金多，需要找专门的施工队，但村里在确定工程承包单位时没有采取招标形式，而是由村干部说了算，不仅工程成本高且质量得不到保证。民主理财制度、工程项目验收制度、重点项目审计制度等具体的监督保证制度都在一定程度上缺失。部门监管同样缺位。“一事一议”涉及面广，监管任务重，对于制度实施过程的程序不规范，超范围议事，超标准筹资筹劳，只要群众不反映，就不予以纠正和整改。监督管理部门职能交叉，遇到实际问题互相推诿，造成监管不到位。

三、完善制度的政策建议

（一）充分发挥参与主体的作用

第一，应当加强政府的指导作用，为村民深入解读政策内涵，减少信息不对称，确保政策实施的准确性。做好国家相关政策的宣传，帮助农民吃透国家政策，掌握必要的信息，从而使农民能真正议自己想议、干自己想干，以防一些不法村干部的欺诈和误导。同时在新农村建设过程中，村级公益事业的建设要结合当前和长远利益、局部和全局利益，防止急功近利地盲目建设。政府要对农民代表有针对性地进行培训，提高农民议事和执行能力，确保项目制定的可行性和科学性，不要混淆“一事一议”筹资筹劳和属于公共财政投入的项目，对于公共财政或是地方政府配套的项目，不能以“一事一议”形式引导农民或强制村民出资出劳，如将筹资筹劳的资金和劳动力用于通村公路等财政投入项目建设。

第二，应当动员广大村民积极参与，尽量不屏蔽少数人，建立选择性激励机制，即正式或非正式的激励机制，让广大村民最大限度地参与到“一事一议”的公共活动中。所谓最大限度不只是积极参加会议，出资出钱还包括其他一切所有的能动性，如动力与责任，乡土知识和创新，资源的控制与利用，自我组织及自立，利益分享等。只有这样的参与才是真正意义上的投资投劳，只有在提供利益相容性公共产品时，充分参与农村公共产品提供的全过程，充分认同公共选择与决策时，村民才会把项目发展当成自己家的大事，这既增加了村民对本村发展的认同感和归属感，也会调动村民把外部信息，资金和技术支持作为自己内源发展动力的积极性和觉悟性。项目的选择和设计要满足大多数人的利益，即使项目不需要全体一致性通过而只需要三分之二多数通过，也不能损害少数村民的利益。调动村民广泛参与的另一个要点是明晰建成项目的权属，有恒产才有恒心，村级公共产品权属的确立具有现实可行性，通过规定所建成的项目归所有投资入股的农户所有，各户均等，公共产品受益内在化。

（二）创新村民公共需求表达机制

针对村民会议召开的难度大、议事成本高的难题，可以创新方法灵活征求村民意见。村委会可以在开会前，确定村民偏好的项目，然后依据不同项目，分类处理。由于所立项目筹集资金来源的不同，受益范围的不同，可以对存在的实际情况分类处理。农户代表会议谁受益、谁决策、谁承担。按照受益范围召开“一事一议”的不同规模议事代表会议，如果是全村受益，项目涉及大多数人的利益则召开全村大会，如果是村内某一部分农民受益则以这些农民为代表召开议事会议，根据具体项目召开不同形式的代表会议，以达到形式简洁提高议事效率降低议事成本的效果。

（三）创新集体决策机制

“一事一议”筹资筹劳以人头税的方式分摊村里公共产品供给成本，简单易行是该分摊方法的优点，但公共产品受益和成本的非对称性造成“一事一议”项目的“决议难”。为降低“统一税制”产生的副作用，最现实的做法是完善村民自治制度，在群众受益及民主决策的原则下，对于关系全村人重大利益的项目实施一致性通过原则，在多数规则下产生的表决方案既要衡量决策成本又要考虑少数人的利益，筹资筹劳不能一刀切，而要根据农民的受益程度和经济状况进行筹资，不能超出农民最大负担额度，防止农民负担反弹同时防止“多数人的暴政”，防止为强大的宗族所利用。同时，所有参与“一事一议”财政奖补的与会村民想受益就必须投资投劳，否则不能受益。

（四）规范“一事一议”项目管理

推进“一事一议”工作有效开展，必须科学合理地安排事前规划、事中执行、事后评估以及全程监管工作。具体来说，可以从以下四点出发完善项目管理体制：其一，可以引导村民按照部门预算中项目支出的编制方法，科学合理地进行项目方案的编制。村委会应当从当地实际出发，综合预计所能募集到的资金，按照先急后缓、分批分期且符合大多数人利益的原则编制年内组织实施的计划。其二，加强村民监督意识，提高财务透明度。全体村民监督，设立专门的村民代表，其成员参与全程监督管理。其三，公益事业建设项目完工后，要及时核算收支情况，搞好验收结算。村民代表应参与资金的提取和使用，参与项目施工队的选择、原材料购买和使用及工程质量的监督。全程公开立项预算、资金使用、派工、决算等过程。其四，强化部门监督严格把好项目审批审核关。村民通过“一事一议”村民表决大会通过的项目要报乡政府批准，相关部门在依据相关政策文件审核通过后，乡镇要建立“一事一议”项目档案，将村民“一事一议”筹资筹劳的会议记录、村民签字方案、奖补项目申请表等有关原始材料汇总归档，实行规范管理。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）