浅谈政府法律顾问制度现状及完善

刘 露

华中师范大学，湖北 武汉 430079

一、政府法律顾问制度现状

(一)政府系统内法律顾问存在的问题

各级政府法制办公室是政府的内设机构，政府内部法制办公室在作为政府法律顾问的主体方面，还存在以下两个问题:

1.人员素质能力问题。各级政府法制办公室的人员招收是按照公务员考试、录取的程序进行的，对于招考人员的专业并没有进行明确的区分选拔，因此法制办公室的工作人员实际上并不一定具有对于法律专门知识系统理论化的学习。

2.法制办公室职能权限问题。法制办公室只有建议权，并无监督权限。①它做出的决策和行为，所处的出发点和立场是本级政府的利益所在。即便某些政府领导做出的具体行政行为有违法、越权之嫌，法制办公室人员由于其天然的与政府的关联，它很难完成“顾问”职责。

(二)政府系统外法律顾问存在的问题

政府系统外的法律顾问，是指政府可以吸收专家、学者和律师参加进入自己的顾问队伍，让他们对于自己决策和行为的合法性及合理性进行专业的评判，同时在一定程度上做出适当的引导。实践中，政府系统外法律顾问主要存在以下几个方面的问题:

1.重形式轻实质。领导对于法律顾问的重视程度和接纳程度直接影响着法律顾问工作效果的好坏。有些政府只是应要求出台设立法律顾问的文件，但长期不向法律顾问咨询，法律顾问只是设立出来却束之高阁难以发挥效用。

2.顾问的广度和深度不够。实践中，由于政府机关与法律顾问之间是契约关系加之是外聘人员，因此对行政事务中涉密事项有所顾忌，从而把法律顾问工作局限在一些简单、传统的法律服务事项上。法律顾问服务的范围比较有限，介入的程度不深，不能全程介入政府的日常工作，法律顾问发挥法律服务的作用大打折扣。②

3.无对价支付，顾问积极性不高。实践中，律师或专家学者作为政府法律顾问一般都是无偿提供服务，因为政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费，利益失衡的状态，严重挫伤了法律顾问的积极性。

二、政府法律顾问制度的完善

(一)政治决策者层面

各级政府领导对于政府法律顾问的重视和接纳程度是构建完善有效的政府法律顾问制度中一个十分关键的问题。因此我认为，当务之急是纠正政治决策者的主观封闭思想，严格要求他们具有依法行政的意识。政府决策者应当把法律顾问当做政府决策与社会管理过程中的必要环节，让法律顾问多角度、全方位、全程介入到政府的日常工作，在实践中不断培养自己依法行政的思维和能力，最终让依法行政成为个人和政府的行为文化。

(二)制度层面

建立政府相关问题必须经过法律顾问审查、评价、提议才得以实施的这样一整套的政府法律顾问工作规则，避免政府在决策的过程中不经顾问而一意孤行。同时，完善政府信息公开的制度内容，政府法律顾问有权查阅、知晓其他可能对其工作有影响的政府相关信息，从而帮助法律顾问更好的做出决策和提供法律服务。除此之外，应当保障政府法律顾问发表自己不同意见的权利和独立性。

(三)其他

首先，提高政府法制办公室人员考录的专业要求和能力水平，将政府法制办公室人员的考录同其他部门人员的考录区分开，或在招收时明确提出相应的专业要求，提高门槛的设置。其次，要求政府规划出购买法律服务的专项资金，或由中央统一划拨为各级政府提供财力支撑，专门用于各级政府购买法律服务。最后，为了保证政府法律顾问工作能够贯穿于政府行政的日常，赋予政府法律顾问匿名举报权，可以交叉举报不同地区政府对于法律顾问的重视程度不够或设而不问现象的存在，由上级政府作出裁决。

三、个人设想

政府法制办公室附庸于政府，属于政府内部机构，因此决定了它不可能客观的审查、监督自己政府决策的制定和执行。我认为，是否能将监督权赋予政府系统外法律顾问，同时赋予其对于政府规划、决策的审查权。相关的重要的行政决策必须经过法律学者、专家和律师的审查，有违法以及不合理的部分，交由系统内、外法律顾问共同审核提出意见。一个内部机构本来自己不会提出反对意见，但是外部系统提出的反对意见它必须要进行分析，二者在共同分析的基础上完成一个行政决策，应该可以做到合法、合理、公开。

[ 注 释 ]

①刘韦.论我国政府法律顾问制度的现状及其完善[J].知识经济，2013.

②李俊红.规范政府法律顾问制度，全面推进法治政府建设[J].商，2014.

[1]王中华.当代中国律师政治参与研究[M].南京:南京大学出版社，2012:165.

[2]刘韦.论我国政府法律顾问制度的现状及其完善[J].知识经济，2013(11).

[3]李俊红.规范政府法律顾问制度，全面推进法治政府建设[J].商，2014(23).

[4]王剑哲.关于政府法律顾问制度若干问题的探讨[J].行政与法制，2002(2).