国外请愿制度对我国信访制度改革的启示

任建苗

山东大学法学院，山东 济南 250100

一、我国信访概况

信访制度是随着我国民主观念的发展和党和政府全心全意为人民服务以及走群众路线的基础上逐步发展建立的。在正式的有关信访条例出台之前，中央人民政府中已经存在接受人民来信来访的工作机构以及政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的相关法律。但此时的信访并没有成为一种严格意义上的制度。我国信访的发展源于1995年国务院制定的《信访条例》，此部条例初步对信访的任务、基本原则、受理等事项做出了规定，是我国第一部严格意义上的信访法律。它的出台标志着我国的信访制度走向了规范化。经过10年的探索与发展，国务院于2005年颁布了修改后的《信访条例》，对建立听证制度、强化政府责任要求，以及畅通信访渠道等方面做出了更加细致明确的规定。至此，我国的信访制度基本建立。

根据我国国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条的规定:“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反应情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”然而在信访制度实施的进程中，出现了些许问题。比如，机构庞杂。各信访机构没有严格的分工等级，使得机构庞杂，职责不明，管辖混杂，当人民信访时，会出现各机关互相推诿，或者层层转办，办事效率低下的现象。其次，信访程序的缺失。我国《信访条例》并没有对信访工作做出具体的程序性规定，有些案件被一拖再拖，甚至成为陈年老案，信访人只能接二连三的反复信访，结果是对人民政府不信任。再次，信访机构权力的缺失。信访机构只是人民信访与各行政部门之间的桥梁与媒介，没有权威性和行政权力，这一特点使其在工作中呈现出被动性。最后，信访者与信访机构的矛盾问题。由于信访排名制度与地方领导的升迁直接相关，造成信访压力大，各地不断被曝出“截访”，“黑保安”等事件。虽然十八大后，部分省市已经取消排名制。但是，信访者的人身安全仍然是一个不可小觑的问题。

二、请愿制与信访制的比较

请愿权是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益或特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。请愿制度源于12世纪的英国。当时的英国议会没有立法权，如果议会有立法的意愿，只能以请愿的方式向国王提出。如1215年，《自由大宪章》中规定:“下院有向国王请愿、要求伸张不平的权利。”根据我国国务院《信访条例》的规定，我国信访是指我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。国外的请愿权与中国独有的信访制度有很大程度的相似性甚至某些领域的重合性。

首先，范围的广泛性。请愿权与信访制度都具有主体以及信访事项的广泛性。任何权利受到侵犯或者对行政及法院的生效裁定不服以及对公共事务有疑问的任何公民都可以向有关机关寻求解决方式。其次，权利的救济性。请愿权与信访制度都是对人民权利救济的有效形式，甚至被当作“公正的最后一道防线”后的再一次的希望。再次，政治参与性。人民通过请愿和信访，可以了解、监督政府机关的活动与决策，以此发挥民主监督的作用。而政府在信访或请愿的过程中了解了民意，吸纳了民智，因此公共政策的理性化及科学性得到提升。再次，请愿权与信访的行使，可以有效表达人民的不满，避免矛盾激化，维护社会稳定。

由于请愿制度与信访制度的相似性，有学者提出将信访制度直接规定为请愿制，也有学者认为我国的信访制就是国外的请愿制，更有学者认为我国应当将请愿权纳入我国宪法，成为公民的基本权利。请愿制度与信访制度虽然在很多方面呈现出相似性甚至重合性，但这两种制度仍存在其天然的差异性，并不能将两者简单等同。考虑到各国的历史传统，社会形态和法律背景的不同，如果直接将国外的请愿制度移植到我国，恐怕并不会得到很好的效果。而该取其所长，补己所需，以完善自身的制度才是更加可行之策。因此，下文将通过详细介绍英国、德国和俄罗斯的请愿制度及其特点而对中国的信访制度提出改进的建议。

三、英国、德国、俄罗斯的请愿制度

1689年，英国《权利法案》第5条规定:“向国王请愿，乃臣民之权利，一切对此项请愿之判罪或控告，皆为非法。”在英国，请愿由递交请愿书的方式进行。分为公开请愿和对抗私人法案的请愿。公开请愿是指公众通过议会议员将请愿书交给英国议会的下议院。随后，请愿书将会被刊印在英国议会事录上。请愿书一旦被刊印，就会被送到相应的政府部门，各部门首长必须以报告的形式对请愿书做出回应。为了能够更好的保障公民的请愿权，英国建立了行政监察专员制度，其中的议会行政监察专员制是专门处理公民向下议院提交请愿书的制度。所谓私人法案是指给予特殊个人或团体以特殊利益的法案，针对私人法案的请愿，请愿者必须要受到私人法案直接而特殊的影响，否则私人法案的提倡者就会反对请愿。英国议会设立了下议院私人法案办公室和上议院私人法案办公室以对私人法案请愿提供咨询。

英国请愿制度的独特性在于，首先，英国的请愿书应统一交给议会，有一个统一的机构集中受理公众的请愿书。其次，请愿书会被刊印在英国的议会事录上，并且相应部门的首长必须以报告的形式对请愿书做出回应，充分体现出国家对于请愿者意志的尊重。再次，建立了行政监察专员制度。

1949年德国《基本法》第17条规定:“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面申请。”在德国，受理请愿事项的机构分别为“适当机构”和“议会机构”。“适当机构”是指，凡是根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的机关即是“适当”的机构。因此，立法、行政和司法机关都是可以接受请愿的机关。“议会机构”是指由人民选举产生、与人民保持密切接触并代表人民的政治意愿的联邦议院。虽然根据分权原则，行政问题的决定权在于行政机关和法院，议会没有实际的权利。但联邦议院和州议会仍享有程序权利来处理请愿事项。联邦议会设有请愿委员会专门处理请愿问题，并设立了中央请愿办公室来协助委员会辅助处理请愿事项。请愿委员会有较大的权力，比如可以要求有关机关提供相应的材料，针对请愿的问题进行核实、调查，甚至针对总统的活动提起的请愿，请愿委员会有权直接向联邦总统索取信息。

德国请愿制度的独特性在于，首先，请愿的受理机构有两个，分别是“适当机构”和“议会机构”。适当机构的范围非常广泛，凡是属于国家机关的都可以成为请愿受理机构。其次，虽然联邦议院没有实体的行政权力，但是其仍有程序权利来处理请愿事项。最后，请愿委员会被赋予广泛的权力以处理请愿事项。

1993年俄罗斯《宪法》第73条规定:“俄罗斯联邦公民享有向国家机关和地方自治机关提出个人愿望以及投送个人和集体呼吁书的权利。”俄罗斯的请愿权主要是公民向国家机关、地方自治机关和公职人员提出书面的建议、声明或者申诉的权利。同时，也包括公民以口头的方式向国家机关、地方自治机关提出请求的权利。因此，其行使的请愿权是通过司法性和非司法性两种程序实现的。此外，人权全权代表制度是由宪法规定的，受理有关公民对国家机关实施的侵害其宪法性权利与自由的控诉。俄罗斯人权全权代表在被授权后，有权进行调查，提出建议更正行为或提供建议报告。为贯彻宪法“人权”保障原则，《俄罗斯审理公民请愿的规则》中专门对公民的安全保障作了规定。另外，俄罗斯《行政违法法典》也不但规范了俄罗斯公民实现请愿权的程序规则、诉讼途径，还规定了多种对请愿者的救济途径。

俄罗斯请愿制度的独特性在于，首先，公民行使请愿权的主要程序有两种，分别为司法性和非司法性程序。其次，俄罗斯宪法专门规定设立人权全权代表制度来受理公民对国家机关的控诉，并赋予其调查权。最后，俄罗斯颁布多部法律法规以确保对公民的安全保障，禁止对公民打击报复，保护公民的信息安全。

四、外国请愿制度对我国信访制度改革的启发

根据我国相关规定，办理信访的总的原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。由于我国信访机构庞杂，归口不一，很多信访者不知道自己应该去哪一个部门，找不到对应的行政单位，因此出现信访的盲目性。有些信访者甚至为了避免麻烦和引起政府重视而直接去北京信访。英国的请愿书制度很值得我们借鉴。在英国，公民的请愿书都是统一交给议会，由议会决定相应的行政机关做出处理。我国可以在人民代表大会中设立一个专门委员会，如信访委员会，专门负责信访的接收与分配。由其统一接收信访材料，有效、直接、准确地将信访事项交由各个负责部门。这样可以为人民解决不小的麻烦，节约了人民找不到或找错信访机构浪费的时间，并且可以有效避免官官相护、层层转办的问题。

对于信访中出现的案件被一拖再拖，成为陈年老案的问题，也可以从英国的请愿制度中寻找解决方法。在英国，请愿书一旦通过议会议员将请愿书交给议会的下议院，就会被刊印在英国的议会事录上，相应部门的首长必须以报告的形式对请愿书做出回应。这一制度的好处在于当请愿书被刊印在议会事录上后，该请愿便成为一项必须即刻解决的问题，充分体现出国家对于请愿者意志的尊重。我国可以在信访委员会接收到信访事项后，将需要解决的问题记录在案，包括时间、负责机构等事项，并要求负责机构在收到信访问题后在规定的时间内予以回答或解决问题。如果该问题得到了解决，则负责机构应将该案件反馈于信访委员会。

相比于德国受理请愿的规定，“凡是根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的机关即是适当的机构”，我国的受理机构的范围限制很多。并且，我国信访机构在工作中呈现出被动性，它只是人民与各行政部门之间的桥梁与媒介，没有权威性和行政权力。在工作中信访机构常常会呈现出力不从心的局面。而德国的请愿委员会权力很大，凡是经人民请愿的要求，委员会即有权力要求相应机关提供所需材料、档案，并且可以组织听证。因此信访机构如果可以像德国请愿委员会，被授予必要的权威力与相应的行政力，那么信访的解决会更加高效、便民。

虽然十八大后，部分省市已经取消排名制。但是，信访者的人身安全仍然是一个不能掉以轻心的问题。因为，不论是否有信访排名，信访行为本身就是对行政工作的一种质疑甚至否认。其中不乏刁蛮的信访者无理取闹的信访者，非要做到“不达目的誓不罢休”的地步，对社会及行政工作造成影响。所以地方政府为了政绩而息访，对于信访公民进行收买欺骗，甚至打击迫害，从而诱发更多的信访案件。我国的《信访条例》第46条规定“打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。”但仅有这一条相关条例是远远不够的，事实的发生也足以证明。对此，我国可以借鉴俄罗斯的做法，专门颁布有关法律保障公民的人身安全。在赋予公民广泛的批评、建议等权利的同时，禁止任何人、任何机关对其打击报复，不允许泄露请求的内容以及公民私人生活的信息等以保障公民的人身安全。

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