浅论环境公益诉讼

刘张彬

北京大学法学院，北京 100871

环境公益诉讼并不是一个新兴的制度，在发达的法治国家，环境公益诉讼已经形成了一套较完备的制度和体系，而在我国尚属新鲜事物。柴静的《苍穹之下》纪律片的播出，曾引发了政府和国民对环境保护的高度关注和思考。而一系列突发的环境事件，比如河北钢铁公司大气污染事件、华电四川攀枝花三维发电厂、攀枝花钢铁(集团)公司空气污染事件和最近发生的福建PX项目爆炸，不断地敲打着国人的神经，激发了国人对环境污染的深刻反思，同时也暴露出我国在环境保护方面存在的巨大漏洞，反映了我国在相关法律和制度方面的缺失。

一、公益诉讼的立法过程

随着经济建设的快速发展，在工业化和城市化建设的过程中，由于对环境保护缺乏足够的重视，环境事件屡屡发生，矛盾突显，在此大环境下，2002年颁布的环境影响评价法就提出“公众环境权益”的概念，我国行政诉讼法第2条也有相关的规定，2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出要充分发挥社会监督的作用，加强对各种环境违法行为的监督和制裁。这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见政府已高度重视环境保护问题，而在2007年的民事诉讼法修改中正式制定环境公益诉讼制度。2011年，国家加大环境保护力度，一批重要的环境保护法律法规进入修订程序或者已经出台，环境立法成效显著，一批排污标准和技术规范集中发布，相关领域的环境执法继续加强。另外“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会起诉云南省陆良化工实业有限公司铬渣污染一案，在曲靖市中级人民法院获得立案，这是环保公益组织第一次获得环境公益诉讼的原告资格，具有里程碑意义，首开环保非政府组织介入环境公益诉讼的先河。

二、环境公益诉讼制度存在的问题

(一)诉讼主体过于宽泛

新《民事诉讼法》将公益诉讼提起的主体限定在“国家机关和有关组织”，一来直接将公民这一重要的诉讼主体排除在外，而公民作为社会生活中最为基础的一部分，这种侵害社会公共利益的行为会直接或者间接地侵犯公民的权益，同时公民也是社会生活最活跃的分子，是行使监督权的重要组成部分，因此将公民排除在外显然不能很好地发挥公益诉讼的目的;其次，新《民事诉讼法》对提起公益诉讼主体的规定也过于宽泛，它只是笼统地规定了“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，而没有明确由哪些组织和机关提起，同时缺乏对它们提起公益诉讼的监督机制，不能保证这些机构真正履行起环境公益诉讼的职责。此外，当机关作为诉讼主体时，机关既作为管理者，又作为诉讼主体，既是裁判员，又是运动员，如何保证公正地行使这项权利和义务也是值得探讨的问题。

(二)公共利益的不确定性

公共利益到底是什么?这其实是一个仁者见仁、智者见智的问题，很难有统一的标准。公共利益牵涉到公共的范围大小和利益的内容等问题。其实公共的概念总是和一定的区域相联系，是一定区域内主体利益的体现，于此同时就会出现超越这一区域范围的人们的公共利益的问题，这样一来就会出现公共范围界限的模糊;同时公共利益利益的内容同样具有不确定性，在不同的时期，不同的国家，由于实际需要和价值观的不同，人们判断利益的标准也是不一样的，因此无法对公共利益的内容进行定型，同时，公共利益的内容也有一个不断变化的过程，在不同时代，公共利益的内容肯定是存在很大区别的。如在美国，《宪法》第5修正案将公用征收的目的明确限定为“公共使用”，随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免受制于公共使用才可以行使征收权而对公共使用做扩大的解释，即将“公共使用”解释为“公共利益”、“公共目的”、“公共需要”、“公共福利”。①-公共利益公共范围大小的不确定性，利益内容评判的主观性和变化性使得公共利益具有不确定性，很难对公共利益作出明确的规定，也就使得在公益诉讼中对侵犯公共利益的行为进行诉讼这一标准具有了模糊性。

(三)操作缺乏实体法支持

《宪法》第12条规定:“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定:“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。我国《环境保护法》对污染环境的行为也做出了明确的规定，要求相关主体停止侵害，并根据相关法律和当事人的要求赔偿受害者的利益。虽然这些法律的规定都涉及到了公共利益的问题，对公民权利的保护做出了明确的规定，但未免过于笼统、含糊，缺乏对公共利益具体的规定，降低了可操作性，导致保护公共利益的行为缺乏强有力的制度和法律支持，使得这种保护在某种程度上只能流于形式和口号。

(四)缺乏法律的明确规定

公共利益诉讼作为一个全新的领域理应确立相应的法律制度进行规范。首先，在实体法上，如上所诉，新《民事诉讼法》虽然规定了在环境污染、侵害众多消费者合法权益等事件中，法律规定的机关和有关组织可以对侵犯公共利益的行为进行起诉，但规定的主体过于狭窄;同时，公共利益的界定缺乏一个明确的标准，需要制定法律或司法解释等进一步明确，只有这样才能为实际的操作提供强有力的法律保障;在程序法上，应该制定详细完备的制度对起诉、受理、审理以及受理过程的公开性等一系列问题进行明确的规定，公益诉讼作为一种区别于传统诉讼的一种制度，有其固有的特殊性，因此，需要制定更加完备的程序，通过程序上的合理保证实体法上的公平正义。

三、对环境公益诉讼制度完善的构想

任何制度的建立都不是完美无缺的，环境公益诉讼还缺乏足够的司法实践，对其认识难免有片面，笔者认为可以从以下方面予以完善。

(一)进一步明确起诉资格

虽然我国目前的《民事诉讼法》将与案件没有直接利害关系的相关机关和组织纳入到诉讼主体的范围，有利于更好地维护公共利益，但这种规定没有将公民这一积极且富有活力的主体纳入进来，不利于公民充分行使监督权维护自己的合法权益，借鉴西方国家的经验，我们应进一步扩大公益诉讼的起诉资格，规定公民在一定的情况下可以提起公益诉讼;同时，我国的《民事诉讼法》对起诉主体的资格规定的又过于宽泛，应通过具体的法律或司法解释对哪些国家机关和组织对何种事件享有环境公益诉讼起诉资格做出明确规定，同时明确这些起诉主体的责任和义务，加强监督和管理，建立明确的评价机制，使得公益诉讼真正落实到实处。

(二)环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，维护社会经济秩序的稳定，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效制度，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则侵害人将获得一种抗辩权，阻止受侵害人通过法律途径主张失去的利益。我国《环境保护法》明确规定因环境污染引起的侵权诉讼的时限3年。而最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第170条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”这是为了更好地保护国家财产，而环境公益诉讼是为了更好地维护公共利益和社会利益，具有更高的保护价值。因此，环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，才能更好地发挥作用。

(三)合理分配环境公益诉讼诉讼费用

公益诉讼的目的是为了维护公共利益，实现个人与个人间、个人与集体间利益的公平分配，然而，环境公益诉讼一般涉及的诉讼标的额较大，随之而来的便是高额的诉讼费用，加之收集证据、鉴定等花费的费用，可以说是一笔较大的开销，倘若由起诉的个人或者单位负担，将大大增加起诉人的成本，打消其诉讼的积极性，因此应采取合理的措施解决这一问题。我认为，可以有两种方式，首先可以建立公益诉讼特殊的诉讼费用缴纳机制，允许诉讼主体暂时不交公益诉讼的起诉费用，待官司打完之后，由败诉的损害公共利益的一方承担，如若损害公共利益的一方胜诉，则由国家负担;另外可以考虑设立公益诉讼方面专门的基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。②

(四)防止滥用环境公益诉讼的规定

环境公益诉讼中，原告范围的扩大，诉讼时效的延长，再加上诉讼费用新的分配机制等，都为滥诉开启了方便之门。保护公共利益的同时，也应很好地考虑如何避免滥诉，避免诉讼资源浪费的问题。

1.要加强立法，进一步明确起诉主体和公共利益的范围。对公民、机关和相关组织所拥有的起诉主体资格进行明确的规定，在保证了诉讼主体广泛性的同时，防止滥用公益诉讼的发生;同时要对公共利益的内容进行严格界定，明确公共利益的内涵和外延，使得公共利益诉讼的诉讼标的有一个明确的标准;

2.设立行政先置程序。可以借鉴劳动合同制度的规定，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，首先由行政机关做出行政处理，之后起诉人才可以诉诸于法律，起诉至法院，提起环境公益诉讼。这种行政先置程序对滥诉能够起到一定的预防作用。③

一如前述，我们的环境公益诉讼制度还不完善，任重而道远，特别是在这个雾霾肆虐的时期，加快其完善更突显在现实中的重要性。

[ 注 释 ]

①关于美国征收法制中公共利益的演变，陈铭聪.美国征收法制中公共利益的研究[J].三江高教，2012(2):64-68.

②张晓玲.论行政公益诉讼权.[EB/OL].中国法律信息网，2013-12-21.

③杨春梅.环境公益诉讼制度研究[C].生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会(年会)，2009.

[1]李劲.环境公益诉讼新探[J].法学杂志，2008(5).

[2]黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨[J].法学，2005(10).

[3]黄学贤.行政诉讼中的情况判决探讨[J].行政法学研究，2005(3).

[4]杨留强，王彦昕.我国环境公益诉讼立法问题的探讨[J].广州环境科学，2007(4).