采煤塌陷区土地复垦法律制度的研究

李 健

辽宁大学法学院，辽宁 沈阳 110036



采煤塌陷区土地复垦法律制度的研究

李 健

辽宁大学法学院，辽宁 沈阳 110036

为避免煤矿开采造成塌陷区之后土地的荒废无法再利用的困境，在保护生态环境的基础上，综合对比中外土地复垦立法与实施现状，系统探究我国采煤塌陷区的情况与立法状况，并对此提出切实可行的意见。以此为基础构建制度化的管理体系，促进经济可持续发展，生态日益改善和社会效益不断提升。

采煤塌陷区；土地复垦立法；立法状况

我国的经济尤其是在改革开放以来取得了迅速的发展与提升，为此对煤炭等能源的消耗和需求也越来愈大。煤炭开采支持了我国的经济发展，但是，采煤塌陷带来的一系列的负面影响也不断显现出来，资源保护和经济发展之间的矛盾日益突出，成为我国经济持续发展过程中存在的重大问题[1]。全国各个地区尤其是采煤区不断遭到破坏，在没有得到恢复的情况下，并不断地加大开采，严重影响了经济和生态的发展。基于此，本文通过对采煤区复垦土地存在的问题提出看法和建议。

一、土地复垦的定义和意义

(一)土地复垦概念

《土地复垦条例》 中关于土地复垦的定义是对于因生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使之达到可供利用状态的活动。本文认为应该用发展的眼光并从不断发展的角度上来认识土地复垦，土地复垦的价值不应仅仅体现在生态价值和经济价值上，还应体现出价值的动态变化。

(二)土地复垦的重要意义

1.有利于改善我国土地资源紧张状况

我国目前在土地方面面临的主要问题就是即使在我国严守18亿亩耕地的政策下，我国的土地资源还是不断减少，人均占有量小，后续土地资源紧缺。随着土地资源的不断减少，久而久之会对国家的稳定产生不利影响，影响国家的长治久安，进而也会影响到中国梦的顺利实现，因此大力推进开展复垦工作，对于缓解土地资源的紧张和国家的长治久安具有重要意义。

2.有利于贯彻国家保护环境的政策

“土地作为一种重要的环境要素，影响着与它相关联的区域以及这个区域内的生态环境等。在当前，人们往往过多的看重经济价值而忽视环境价值，不断的对土地进行开垦来获取经济价值，并引发了一系列环境灾害。因此无论是从保护环境还是保持经济持续发展都需要对土地进行复垦。

二、立法与实践的不足

(一)土地复垦费概念模糊

根据《土地复垦条例》的规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费。但在《土地复垦条例实施办法》中又规定土地复垦义务人应按照申请开采许可证前上交的复垦方案确定的金额，在银行专门账户中预存足额费用。预存土地复垦费使得土地复垦费有了保证金的性质，但这容易对实施保证金制度造成概念上的混乱。

(二)专门性土地复垦法律的缺失

目前有关土地复垦的法律法规概况来讲都是从整体考虑，对特殊的特定的土地复垦规定较少。由于采煤沉陷区的特殊性，复垦土地复垦不仅需要不同的方法和工程技术，在法律方面也应该是不同的，应当进行立法区分。

(三)复垦技术标准滞后

现行的复垦标准仍是1995年颁布实施的《土地复垦技术标准(试行)》，其内容和标准相比现在已经滞后，复垦技术标准的滞后很难适应现在发展需要。

(四)缺乏较强的操作性

在土地验收环节，由项目所在地县级政府部门负责组织。而对于历史遗留和自然灾害毁损土地的复垦，由县级以上政府部门制定每年的土地复垦计划，分季度、有序地组织开展土地复垦工作，在此将工作层层划定范围，但未明确各级政府及相关部门所负具体职责。

三、对煤炭塌陷区土地复垦制度发展的建议

(一)拓展土地复垦费的来源形式

根据我国目前的法律法规，土地复垦费由于采用预存的形式，但其形式和来源较为单一，只是现金，灵活性不够，对企业经营及发展有较大的资金压力。可通过以下来拓展复垦费，包括：根据生产经营单位实际产量收取定额复垦费；矿产企业用相关资产抵押；经政府相关证券部门核准的债券公司发行的债券；由规模大及资质高的法人担保或企业自身信用一直表现良好时进行自我担保。

(二)设立复垦基金

设立复垦基金，并用来帮助并规范采矿企业尤其是中小型遵守复垦保证金制度，一旦复垦目标没有实现，政府此时能够动用复垦基金或储备金保证复垦的顺利进行。也可用于在紧急情况或偶发性事故中应急费用的支付或用于处理不可预知的情况。

(三)针对废弃矿山可设立复垦基金

实行基金制度，是有效解决相关问题的手段。全国土地复垦基金作为一个统一的系统，可统筹进行更公平的资源分配，保障全国废弃矿井矿山及企业征用绝产土地机会相对均等的进行复垦。

(四)推动塌陷区土地复垦产业化

运用市场经济的灵活性与资金的流动性推动采矿塌陷区土地复垦的产业化，为土地复垦找到一条长期性且参与度较高的投资途径。实行产业化运作，除了保证政府投资外，还要对资金来源进行拓展。

(五)加强公众参与程度

土地塌陷区及其周边居民对于土地塌陷及土地复垦前后的政策、方案应有一定的作用，在发放采矿许可证前应举行听证会，广泛吸纳百姓意见，达成共识，为进一步沟通交流打好基础，为社会和谐做出贡献。

总之，我国的土地复垦法律制度既需要借鉴国外的优良制度，又要结合我国的国情逐步实现土地复垦的法制化。

[1]冯国宝.煤矿废弃地的治理与生态恢复[M].北京：中国农业出版社，2009.

D922.6；TD

A

2095-4379-(2015)32-0222-02

李健(1991-)，男，山东潍坊人，辽宁大学法学院在读研究生。