浅析在《立法法》修改背景下的地方立法权发展*

韩佳芮

北方民族大学，宁夏 银川 750021



浅析在《立法法》修改背景下的地方立法权发展*

韩佳芮

北方民族大学，宁夏 银川 750021

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，《立法法》的修改，为我国实现良法善治奠定了良好的基础，是我国在立法史上的里程碑事件。而作为地方立法，其应当与修改后的《立法法》各方面的规定保持一致。笔者希望本文在分析地方立法权改革的背景下，探究《立法法》给予地方立法权的放权与限权后，发现地方立法权发展的困境，旨在最后提出行之有效的建议。

地方立法权；发展困境；建议

一、地方立法权改革背景

地方立法机关和行政机关的立法权是为地方立法权，是相对中央立法机关和行政机关的立法权而言。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地域都有其独特性，东中西部地区发展水平并不均衡。国家层面的立法只能解决最基本最主要的问题，不可能对各方面都规定得十分具体。因此，仅以中央立法不能完全解决全国各地的立法问题。法律赋予地方一定的立法权限，就是让地方人大及其常委会以本地区的实际情况和具体需要为出发点，在地方立法过程中彰显地方特殊性。当前《立法法》的修改，也是对地方立法工作提出了新的更高要求，需要我们清楚认识到本地实际和发展现状，切实把握社会经济发展规律，提高地方立法的可操作性，使制定的法规更加适应实际情况、符合社会经济发展的需要。

二、《立法法》在“地方立法权”上的放权与限权

所谓《立法法》在“地方立法权”上的放权与限权，是指新《立法法》放大地方立法机关的权利即——将以前规定的“较大的市”独有的地方立法权下放给所有“设区的市”；同时，限制了地方立法行使的事项范围。《立法法》规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”同时对这些城市人大立法作了明确限定：“已经制定的地方性法规，涉及本条(第七十二条)第二款规定事项范围以外的，继续有效。”这就对地方立法机关行使立法权提出了要求，即“不抵触”及“不越权”原则。如上位法对一些事项有所要求，则地方在对此进行立法规定时，不得和上位法有所冲突。同时，若上位法并没给地方立法机关就某些事项予以立法的权利，则地方不可自行对其进行立法。只有在此前提下，方可合理合法的行使地方立法权。

三、权限受限下地方立法权发展的困境

我国地域辽阔，地方经济社会发展具有地域差异性，这使得地方立法在各个地方非常具有存在的必要性，而地方人大及其常委会本来拥有的立法权就是有限的，又同时在调整对象和手段上受到限制，这种不平衡的状况，极易给地方立法的发展带来困境。

(一)各区域同类型立法重复出现

之所以要大力促进地方立法机关行使地方立法权，就是因为一个好的地方立法条款，必然是由地方立法机关根据地方实际情况作出有利于地方实际操作的法律规定。但是，因为一直以来对于地方立法所具备的权限界限的认知不明确，使得地方立法在立法过程中，既想有所创新，又在创新过程中，屡次出现“越界”情况。例如，某地曾打算将市高级人民法院和市人民检察院作为地方性法规草案的提案主体，但考虑到司法机关的提案必然涉及到诉讼制度，而这也是中央专属立法权，因此最终放弃；再如，某地计划就人事争议处理专门制定地方性法规，但由于人事争议仲裁属仲裁制度范畴，也属中央专属立法权，最终只能作罢。①正因为此，一方面各地方为了有所创新，一方面又要避免立法权限创新的“雷区”，这就导致其只能在明显是地方管理事项的方面进行创新，使得一堆大同小异的法规层出不穷。国务院部委、省会城市以及较大市的立法亦是如此。

(二)照搬照抄情况严重

由于地方立法权的行使受限，在实际操作中，存在各种问题。为了不“越权”，就只能使得有些规定无法实现。正因为此，有些地方为了使法律条款能够避免“越权”风险，直接照抄其他地方已有的相关法律条文，旨在“不求有功但求无过”。有学者统计指出，“不少地方法规条文内容上，有三分之一属于可以不写的，三分之一属于可写或可不写的，三分之一属于可以写的。有的实施类法规，真正根据本地方实际情况和实际需要!带有地方特点的规定就只有几条。”②

(三)调整对象“争奇斗艳”

地方性法规调整的法律关系应该是明确的权利与义务相对应的具备可调整性的社会关系。一些地方立法机关，为了彰显其“探索”、“创新”，又不会发生“越权”、“越界”情况，其立法时，忽略立法调整对象所应具备的特性，仅以奇取胜，博取关注，严重削弱了地方立法的权威性。例如，有的地方通过立法规定，“公共厕所苍蝇数不得多于2只”，禁止“在便器外便溺”。③有学者就批评指出，解决上述社会问题，需要用正确的社会价值观而不是强制性规范来指引、预测、评价、教育，立法禁止属于形同虚设、多此一举。④更让人意外的是，有些地方竟然“以此为荣”，更有甚者，有时不同地方的法规条款竟然在文字表述上文本描述上都几乎一模一样，“借鉴”之举“一目了然”。

四、对地方立法权发展的建议

(一)地方立法权行使程序化

1.建立健全立法民主程序，在立法过程中充分体现民主程序，杜绝“长官意志”；同时，进一步将备案审查程序予以完善，如若在立法过程中发现有滥用地方立法权的法律法规，则依法予以撤销。

2.在地方立法审议修改阶段，对地方性法规的起草主体进行多元化探索。鼓励人民群众参与其中、立法机关认真听取相关专家意见。以此使立法机关在地方立法过程中尽可能少受或不受部门利益影响。

(二)依法给予地方专属立法权

分析近段时间，党中央关于《立法法》等法律修改的政策制度条款，即可发现，对地方立法的边界进一步明确划定，符合党的要求。而在对《宪法》和《地方组织法》进行研究之后，发现其并没有直接赋予地方政府专属事权，但是从法理角度以及实际操作过程中的经验可知，的确有中央政府对一定事项不干预的情况存在。由此，依法给予地方专属立法权是有实现的现实可能性的。就如此次《立法法》中，一方面授予设区的市地方立法权，一方面也对它所具有的权利进行了明确的界定。

(三)模糊地带慎用“等”字

“地方性事物”的范围到底包括什么，我们一直未得到明确的文本定义。成文法在表达意思上的缺陷，以及法律固有的滞后性，都极易产生边界模糊问题。因此，很多时候，立法经常为了给立法流出解释的空间，从而在立法过程中，留一定的空间。但我们应同样对其加以规范，不要一遇到模糊问题就只堵不通，长此以往，将不利于地方立法的研究。

在这一年里，《立法法》得到修改，地方立法权也得到扩大。国家愈加重视地方立法权的发展，国家已然认识到，与其将权力统一收归回来，防范地方权力被滥用，还不如通过完备的法律规范制度，使地方立法权能够得到充分利用，逐步加快我国家法治的前进脚步。这也说明了中央放权给地方是社会发展的趋势，是符合我国法治精神理念的，也是我国进一步实现现代化的社会治理的重要步骤。随着地方立法权的不断发展，有关地方立法权的研究将会越来越多，而关于地方立法权的改革与创新研究，亦需要我们以理性、积极的继续推行。

[ 注 释 ]

①关于立法法等有关问题的询问答复[J].中国人大，2005(5).

②同上，江材讯文.

③沈栖.少些“雷人”的地方立法[N].上海法治报，2013-10-23.

④古风听竹.立法禁止“啃老”多此一举[N].检察日报，2014-7-7.

*2015年北方民族大学研究生校级创新项目，项目题目：《立法法》的修改与实施条件(项目编号：YCX1514)。

D

A

2095-4379-(2015)32-0047-02

韩佳芮(1991-)，女，吉林通化人，北方民族大学，研究方向：民族法学。