农村土地流转法律问题研究——以安徽省芜湖市繁昌县为例

徐 丽

安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000

土地流转包括土地所有权和土地使用权流转，根据我国宪法和法律规定，土地所有权不能进行转让，所以土地流转实质就是土地使用权流转。大多数学者认为研究土地流转理论与产权理论息息相关。较早以前，科斯就对产权理论进行了研究，他提出“产权制度是经济效益生产力的关键”。他认为，若交易费用等于零，无论农地产权制度如何，都可以通过市场交易实现资源的有效配置;若交易费用大于零，则不同的农地产权制度安排会带来不同效率的资源配置。

根据产权理论，土地使用权作为一种可以流转的资源，应该鼓励其进入流通领域，进行流转，通过一次又一次的流转，交易产生经济效益，从而使土地使用权不再是一种静止的资料，而是能够创造价值，增加农民收入。当前，我国农村实行的是家庭联产承包责任制，这是一种农业生产形式，实行“包产到户”，即农民以户为单位和集体经济组织签订承包合同，承包集体经济组织的生产资料和土地等。并且按照合同的约定独立作出经营决策，缴足国家和集体的分配任务后分享经营成果。在这种经营模式下，集体组织奖生产资料根据人口或劳动力按比例分配给农户经营，而产权理论要求对资源进行统一的优化配置，资源应当流向最有效益的地方，并且流向的资源越多，获得的收益就越多，从而实现“帕累托最优”。

我国1988年宪法修正案确定“土地使用权可以转让”，之后各地纷纷开始进行土地流转的试点，基于各地不同的状况，呈现的问题侧重各有不同。繁昌县位于安徽省芜湖市西南部，是以粮食生产为主的农业县，全县人口80%分布在农村。2008年初，芜湖市经安徽省政府批准，开始进行农村土地流转试点，在繁昌县设立了农村土地流转服务站。目前，繁昌县土地流转的方式主要有分包、租赁、转租等，全县土地流转总面积在9.2万亩，土地流转进展相对顺利，但是还是存在以下问题:

一、土地流转问题

(一)流转的制度建设不够完善

农村土地流转主要是通过流转合同来实现，对于合同条款没有统一的适用格式，流转的程序和手续没有统一的规定，规范性不足。相应的配套措施不够健全，乡村两级的引导和保障措施实施不到位，对于土地流转的监督和管理职能发挥不到位，使得土地流转问题进展不够顺利。

(二)流转的市场服务体系不健全

通过对繁昌土地流转服务站的走访，调查发现，服务站人员服务能力有待提高，人员配置不够合理。另外，土地流转的信息网络平台建设缓慢，未能及时与土地流转的实践相衔接。在信息网络平台公布的流转信息不全面，存在滞后性。

(三)地块分散，不利于集中经营

在家庭联产承包责任之下，依据公平原则，保证每家每户都有相应份额的承包土地，导致土地分散，呈零星状分布，不便于统一管理，处理不好反而引起不必要的纠纷，加大土地流转的交易成本。

(四)农民流转意识不强，固守“安土重迁”的传统思想

随着城镇化发展，农村进城务工人员越来越多，但是很多农民不愿意放弃土地，宁愿弃耕抛荒也不愿意签订土地流转合同。由于农民知识水平的限制，对于土地流转的认识不足，固守传统的农业思维，十分依赖土地，制约了农村土地流转的速度。

二、土地流转问题解决建议

(一)建立健全土地使用权进入市场流通的准入机制

市场经济的发展促进城镇化进程加快，带动资源和效益的集中，土地作为城镇化发展的核心要素，不可避免地要向最需要的地方流通，从而推动农村土地的流转，所以农村土地流转实质上是市场经济的催生之物。加快农村土地流转的效益，必须完善市场流通的准入机制，对不同的流转土地分类管理，实行不同的程序和手续。

(二)改善市场流通服务体系，加强政府的宏观调控

土地流转是一种经济活动，需要自由的市场环境，因而政府要减少不必要的政府管制，拓宽流通渠道，建立土地流转网上服务平台建设，及时发布有效的土地流转信息。当然，良好的市场环境也离不开市场的政府的宏观调控，把握大局。

(三)扩大土地流转经营范围，实行集体化管理

积极稳妥推挤农村土地集体化流转计划，形成规模效应，实现农民土地集体所有，土地收益集体分享。扩大土地流转辐射范围，平衡地区发展不均，促进农村土地流转一体化发展，保障农民收益稳步提高。

(四)完善农村养老保障体系，转变传统农业思想

各级领导干部要做好土地流转引导工作，普及土地流转知识，让农民了解土地流转意义所在。提高农村居民养老标准，规范养老保险，新型农村医疗保险的实施程序，严格低保户，五保户家庭的补助费用发放方式，让农民安心养老，放心流转。

农村土地流转是提高农民经济收入，增强农民福祉，让农民生活得幸福，有最严的必经之路。在新形势下，我们要坚持党的农村政策，积极探索新型有效的农村土地流转模式，加快农业产业经济发展，实现从“农业大国”向“农业强国”的转变。

［1］丁峰，杨亚军.农村土地流转的问题对策分析［J］.经济视角(中旬)，2011(04).

［2］石峰.试论农村土地承包经营权流转制度的完善［J］.上海大学学报(社会科学版)，2007(05).