国拨资金的基建预算管理问题与对策分析

●湖北省长江产业投资集团有限公司 邹 涛

国拨资金的基建预算管理问题与对策分析

●湖北省长江产业投资集团有限公司 邹 涛

本文围绕基本建设预算管理中国拨资金的使用展开分析，总结了我国在基本建设预算管理方面存在的问题和不足，结合我国新预算法以及相关政策，针对国拨资金在基建预算管理中的高效率使用、监管，提出切实可行的改进方法。

基本建设 预算管理 现状分析

基建预算不仅能够计算基本建设的全部成本费用，而且能够实现对全部基本建设投资的核算、分配、监督和管理，是企业选择最佳设计方案、加强管理和成本核算的重要手段。我国基本建设预算制度是随着基本建设事业和基本建设管理体制的发展变化而逐步建立起来的，其发展分为三个阶段：第一阶段是1953年到1978年，表现为生产技术财务的综合计划时期，由于预算编制的起点是生产，并不能算是现代意义上的基建预算管理。第二个阶段是1978年改革开放后到1994年，称为责任成本的预算时期，基建预算管理越来越能够帮助企业完成经营目标。第三个阶段是从1994年持续到现在，称为全面预算管理时期，更加重视基建投资预算，政府基本建设投入从1995年的621.05亿元增加到2014年的26745.42亿元，增幅为42倍。近年来，国家逐步加大了科研投入力度，拨款资助企事业单位进行研究开发活动，许多企业获得了国家专项资金的拨款。因此，加强企业预算管理，确保国拨基建项目资金合理、安全、高效地使用，成为了保障基建项目顺利完成的一项重要工作内容。

一、国拨资金基建预算管理执行中存在的问题

（一）基建预算管理的流程不完善，把基建预算视作管理制度的一部分。目前，不少企业仍然是把基建预算视作计划经济时期的综合计划，理所当然地认为是管理制度的一部分，不进行实地调研，仅凭借“闭门造车”的想象来编制基建预算。对于国拨资金等专项资金缺乏管理，存在套取项目专项资金、成本混淆、费用混淆、缺乏管理制度等问题。有的企业领导层对国拨资金预算管理不够重视，缺少完善、严谨的项目经费管理制度，部门之间沟通、合作不到位，不能发挥出应有的审核、监督、制约作用。编制预算不贴合企业实际情况，无法进行实施和管控，主要表现在三个方面：一是基建预算管理制度不完善，部分企业将预算体系视作预算编制的一部分。基建预算管理应该包括基建预算总则、基建预算体系、基建预算编制、组织结构、差异分析、预算考核与激励等。二是内部管理制度不健全，没有具体明晰的管理细则来对应规范各种费用。三是预算组织体系不完善，无法实施有效的基建预算管理，例如企业未明确预算的监控机构和预算的考评机构。

（二）基建预算管理的控制措施不够优化，无法规避运营风险。目前大多数企业存在国拨资金管控措施不当，甚至未设置管控措施的现象。基建预算没有按照相应办法进行管理和控制，设定的预算和实际结果相差甚远，无法规避运营风险。基建预算是管理层进行事前调研、事中实施、事后监控的有效方法。在发现预算与实际结果的差距后，通过差异分析能够迅速找到问题并采取及时有效的解决措施。基建预算可以初步揭示基建费用支出明细，通过预算结果的反映，推测可能的风险点，并采取管控措施事先防范、化解和规避风险。

（三）基建预算管理的监督不够有效，没有及时形成预算执行报告和预算差异分析报告。《预算法》中规定财政相关部门必须加强预算监督、分配的职能。但大多数企业并未养成定期检查和分析基建预算执行的习惯。在预算执行过程中，部分企业疏忽于监督、控制基建部门预算执行情况，对国拨资金未实行全过程监督与统一管理，未对项目进行跟踪管理，而且每期基建预算执行完毕后，并没有及时形成预算执行报告和预算差异分析报告，继而无法提出改进意见，也无法实现基建预算管理的目标。基建预算执行中遇到的种种问题堆积，最终暴露出来导致基建项目出现质量问题的情形也屡见不鲜。

（四）基建预算管理的考核不到位，预算和绩效管理二者未结合。不少企业对基建预算管理的考核局限于单方面，仅针对各个部门预算的执行结果。预算和绩效管理二者未结合，没有真正被企业落实到对部门和员工的考核中。这种考核方式不利于企业提高国拨资金基建预算管理的水平，因为没有全面地检查和核定基建预算的编制、调整、执行、分析等过程。预算管理不仅要重过程，还要重结果，实践过程管理、结果管理以及业绩考核评价有机结合，才能够有效融合预算管理和绩效考核。

二、新预算法下国拨资金基建预算管理的改进方法

（一）优化国拨资金基建预算管理流程，推进预算公开

1.健全预算标准体系。在原有支出体系的基础上，应当充分运用支出标准的基础支撑功能，在国拨资金预算编制和管理过程中完善基本支出定额标准体系，进一步推动支出定额标准体系在企业项目中的运用。对企业的运行经费进行严格管控，尤其是加强对国拨资金等专项资金申请、划转、支付的监控，统一企业国拨资金运行经费定额标准和服务标准，平衡预算管理与人员编制、资产管理相结合的机制。以部门预决算和总体预决算为分类基础，对企业的收支分类体系进行进一步细化、完善，基本预算管理流程图如图1所示。

图1 企业基本预算管理流程图

在规划和可研阶段，根据项目设计规划制定相应的投资预算是重点工作。企业应确保项目的设计兼顾安全、质量、功能、美观和投资规模等方面，做到因地制宜、平战结合。在预算执行过程中，应当对企业自有投资资金和国拨资金等专项资金集中支付管理进行相关改革,从而能够用科学有效的管理方式对基建项目预算管理的编制、审批、控制、调整、执行、分析、监管等环节进行管理，同时实现各部门之间的纵向联合和横向联合。

2.积极推进预决算公开

（1）预决算信息公开的准备工作。在准备阶段，应当先对企业和其下属单位之间的部门关系进行审查，查明是否存在涉密部门，在预决算信息中是否存在涉密信息，并进一步确定预决算信息的分类（分为基本支出和项目支出两大部分）。

（2）预算信息公开工作。企业应当加快改进预算信息的公开工作，尽量细化公开内容，区别企业自有资金投资和国拨资金等专项资金,由上至下从部门预决算逐步拓展到基本支出和项目支出的范围。企业要根据政策规定及时将预算收入上缴，尤其对于上年因特殊情况未上缴的预算收入应及时进行催缴，保证上缴的预算收入完整、及时。

（3）决算信息公开工作。财务部门应当加强审核工作的质量，从多角度、多维度（如时间维度、行业维度）对预决算信息进行比较分析，确保决算信息的准确性，使提交的决算信息经得起检验。尤其关注对于不同部门、不同年度和预决算有较大差距的数额进行认真调查分析，并作出相关解释。

（二）改进国拨资金基建预算管理控制措施，建立跨年度预算平衡机制。建立起严格的国拨资金基建项目预算管理控制制度，做到预算管理过程的标准化和规范化，提高具体制度的可操作性，增强预算管理对相关责任主体的约束作用。国拨资金基建预算管理的控制制度应当由领导层制定和解释，下级员工主要承担执行工作，不具有修改的权力。对于基建项目的实际支出和预算之间的偏差及时察觉并进行研究分析，如果是基本假设变更带来的影响，应当及时进行调整。具体预算管理控制包括以下几方面：

1.合同相关管理控制。基建项目的主要控制手段从合同管理控制开始，主要分为正常合同结算控制、新增与变更项目合同管理控制。前者主要是日常结算流程各环节的信息控制，而新增与变更项目合同主要针对计划或预算外新增合同事项的控制。

2.筹融资及财务成本控制。企业应以满足项目资金需要、尽量减少国拨资金闲置的原则制定科学、合理的资金需求总体计划，并细化至具体实施计划和进度实施计划，合理安排资本金的注入计划，协调好银行贷款方案，采取不同借款期限的组合方式和时机选择，实现财务成本的有效规划和合理控制。

3.工程建设专项奖励、专项支出的控制。企业应当在强调管理责任的同时，确立相应的奖励方案，明确考核标准和奖惩办法，结合进度、安全、质量、环保等方面确定专项奖励的支出，严格按照相应规定控制该类支出。对国拨资金等专项资金进行专门控制，明确资金核算体系。

4.反馈机制的控制。完整的基建项目建设流程应当包涵及时、有效的反馈机制，对预算管理各环节的成效进行评估和调整，提升预算管理的效果。反馈机制不仅应用于项目内预算控制，还适用于项目外的控制。

（三）完善国拨资金基建预算管理分析及监督机制，确保预算资金安全。国拨资金基建预算管理的分析及监督机制应当以合理的部门设置和人员安排为依托，加快完善对预算资金集中支付等环节的管理。在进行职能设置时，应当遵守不相容职务相分离的原则，使预算资金的使用权、采购权和支付权三权分离、相互对立，从而加强监管和制约的效果。对于“三重一大”项目，企业可以采取合理的联签制度。

1.落实经济责任制，对领导干部实行先审后离。对施工期限较长的项目，施工期间若有高层人员离任或升迁，此时应重点关注离任审计的情况。如果没有及时进行离任审计，在存在项目差错时，难以明确经济责任的归属。因此，应当在高层人员离职前及时进行离任审计，充分关注审计结果、保证离任审计是领导干部管理工作中的重要环节。

2.加强项目支出预算的审计评价。在完整的国拨资金基建预算管理流程中，不仅需要通过事中监控来保证管理流程的顺利、有效运行，也需要事前经济效益审计保证基建项目的经济合理性、事后审计程序保证预算管理成果的有效性。脱离任何一个环节，就无法保证国拨资金基建预算管理流程的完整性，无法发挥预算管理的作用。尤其对于核心支出环节的预算管理，应当加强审计程序的应用，没有经过审计的支出项目就不能合理办理竣工决算或相应手续、划转相应资金。企业应当针对支出预算审计建立一套完整的审计系统，加强对于项目支出预算的审计评价和跟踪管理。

（四）健全国拨资金基建预算绩效管理机制，强化责任意识。应当进一步健全国拨资金基建项目的预算绩效管理，强调支出管理责任归属，增强员工效率意识，加强各部门、各项目的支出、制度、政策等方面的绩效评价。将评价结果作为健全基建预算绩效管理机制、完善预算管理流程和进一步预算安排的基础。企业的预算管理应当秉承“考核与奖惩是生命线”的基本理念，保证国拨资金基建项目预算管理的实际有效运行。除了将基建项目的实际值与预算值进行比较分析外，还应当根据发现的问题不断改进制度，完善管理流程，优化奖惩制度。

1.规范预算绩效管理机构设置。统一、合理的机构设置,是预算绩效管理得以顺利实施的基本保障,有利于理顺各部门的职能关系。预算绩效管理机构的设置大致分为三类：一是归口预算处，强调了预算编制在绩效管理中的龙头作用；二是归口财政监督处，强调了绩效评价在绩效管理中的监督作用；三是单独设立机构，强调了预算绩效管理的重要性。不同设置代表了对预算绩效管理的不同理解。上级主管部门对项目执行情况进行中期检查或项目验收，归口管理部门或各项目负责人应积极配合，并且提供相应国拨专项资金使用情况以及项目效益汇报。

2.推进部门支出绩效管理。部门支出不仅包括部门预算中的基本支出，也包括具体的项目支出、财政资金、自有收入等等。部门支出的绩效管理强调部门通过支出所达到的产出管理，对部门绩效进行考核，同时也对部门员工的绩效进行评估。部门支出绩效管理，是建立在项目支出绩效管理、基本支出绩效管理、下属事业单位绩效管理三者基础之上的，这三者绩效管理的目标主要侧重于提高公共品的生产效率，而部门预算绩效管理侧重于实际效果的管理，通过公共品的组合实现效果目标。

国拨资金基建投资预算执行管理，关系到保增长、调结构、促改革、惠民生等重大政策的实施，关系到基建投资使用效率与效益的提高。企业要切实按照依法理财、科学管理的要求，抓紧抓好基建投资预算执行管理工作，构建内部自我约束和外部有效监督相结合的预算管理与监督制衡机制，根据预算运行的全过程——预算编制、预算审核、预算执行、预算决算及绩效评价等，构建与规范全过程、多维度的预算控制机制。■

1.时现.1991.当前基建预算中存在的问题及其对策[J].审计与经济研究，4。

2.楼继伟.2015.认真贯彻新预算法 依法加强预算管理[J].中国财政，1。

3.张延霞.2015.基建企业全面预算管理应用研究[J].财经界(学术版)，5。

4.肖支球.2005.预算控制是强化基建投资管理的有效途径[J].事业财会，6。