污染防治项目绩效评价关键技术研究

孙　宁　何明武　宋玲玲　程　亮

(1.环境保护部环境规划院，北京　100012；2.辽宁省环境保护厅，沈阳　110000)

污染防治项目绩效评价关键技术研究

孙宁1何明武2宋玲玲1程亮1

(1.环境保护部环境规划院，北京100012；2.辽宁省环境保护厅，沈阳110000)

【摘要】绩效评价是污染防治项目全过程绩效管理中的重要环节。本文围绕污染防治项目绩效评价中的四个关键问题分别展开，探讨了污染防治项目绩效评价15个评价指标的构建过程；对关键指标计算方法进行了探讨，包括污染物减排量计算方法，“排放达标频次”、“运行同步性”、“生态环境效益”、“经济效益”等四个非通用性指标对不同类型污染防治项目的评价计算方法；研究提出污染防治项目绩效目标指标体系，对不同类型的污染防治项目提出个性化的污染减排指标体系；最后分别对单一项目和多项目的绩效分析技术进行了探讨，研究提出了单一项目和多项目的绩效分析内容。

【关键词】污染防治项目；绩效评价；关键技术

1绩效评价模型与评价内容的确定

绩效评价模型是一种用来理解和设计评价指标的逻辑框架，它体现测评内容之间的逻辑关系，根据模型可以系统地确定与绩效测评最为相关的指标。项目逻辑分析方法采用目前项目管理界普遍认可的逻辑框架法(Logic Framework Approach，LFA)。它是美国国际开发署1970年开发并使用的一种设计、计划和评价的工具，也是一种综合、系统地研究和分析问题的思维框架模式，核心是事物层次间的因果逻辑关系，即一定条件会产生相应结果。

项目逻辑分析方法从垂直逻辑关系和水平逻辑关系两大维度构建出一个4×4的矩阵表，基本模式见1。它的主要思路可分为三个步骤：首先，通过垂直逻辑分析确定项目逻辑层次，建立绩效评价指标体系的基本维度，也可以称为指数层；其次通过水平逻辑分析，确定各维度的重要外部条件和验证指标；最后，从客观验证指标和重要外部条件中提取指标，建立指标体系。

表1　逻辑框架模式

1.1　垂直逻辑分析(评价内容的确定)

从逻辑框架模式的垂直关系来看，工程项目可分为投入(措施)、产出(结果)、效果(目的)、影响(目标)四个层次。即投入一定的资金并保障资金及时到位、有效开展项目的建设和监督管理(投入)，就能得到污染治理工程设施的建成(产出)，并发挥出环境治理作用(效果)，对当地环境改善产生积极的持续影响(影响)。这个四个层次之间具有相互的因果逻辑关系，前一个层次在满足重要的假定条件后，会成为下一个层次的原因。

指数1：投入。指项目的实施过程及内容，主要包括资金的投入和人力的投入(开展项目实施和管理活动)等；

指数2：产出。指项目的建设内容或投入的产出物，一般是指污染防治设施、设备的建成和投入运行；

指数3：效果。指项目实施缘由及实施直接的效果和作用，具体可包括减少污染物排放、提高环境质量、提高环境管理能力以及其他具体环境问题的解决等。与目标相比，侧重于项目短期的作用和影响；

指数4：影响。指超越项目范畴的国家、地区、部门的环境保护目标，侧重于环保工程投资项目长期的实施方向和影响，核心是持续发挥污染防治效益、改善地区环境状况和质量。

投入、产出、效果、影响即构成了工程项目绩效四个方面的评价内容。

1.2　水平逻辑分析(指标层)

水平逻辑分析是要确定各逻辑层次的客观验证指标、验证方法和重要外部条件，也即分析确定绩效评价指标、指标数据来源和指标计算方法。

2评价指标的建立与分析

2.1　已有绩效评价指标体系的对比分析

近年来，关于绩效评价指标体系的构建有很多研究者从不同角度开展研究和设计。2013年财政部提出了一套针对项目、预算项目和整体性的通用性评价指标体系，其中针对“项目”的通用指标体系成为规范污染防治项目绩效评价的重要基础。至今北京、河北、青海等省环保部门纷纷建立了省级污染防治项目绩效评价指标体系。对上述各套评价指标体系进行对比分析，结合财政支出评价指标的共性要求，可以得出：

2.1.1指标结构总体分为两大类型

第一种类型是将指标总体划分为“业务指标”和“财务指标”两大类型，每类指标下，结合项目建设的不同阶段，包括前期策划、组织实施、项目建成、后续影响等，将“业务指标”和“财务指标”再进一步分为若干具体指标。第二种类型是总体根据项目建设的进度进行指标体系的构建，将项目建设总体划分为前期策划与决策阶段、项目实施阶段、项目建成后的运行阶段，这一阶段的划分若从绩效管理的角度看，即为“绩效目标的设定”、“为实现绩效目标的过程管理”、“绩效目标实现程度”等，反映出绩效管理的思想和绩效评价的主要特点。上述两种类型也反映出财务(资金)评价在整个评价体系中的地位和作用不同。第一种类型比较看重财务(资金)方面的评价，作为一个大的类别，设置了相应的具体指标；第二种类型是将财务(资金)评价内容放置在项目建设过程中，如前期阶段的资金到位性指标、项目实施阶段的资金管理合规性和合理性指标，项目实施结束后的竣工决算等，将财务(资金)指标与项目其他管理性指标融合在一起，总体反映项目建设不同阶段的不同的评价要求。

2.1.2评价核心理念是一致的

上述各套指标虽然结构不一，指标不一，数量不一，权重不一，但统一都涵盖了项目实施的经济性、效率性和有效性，均反映出项目绩效的内涵，同时绩效指标也都涵盖了过程性指标(建设过程中的项目管理、资金管理)和建成后的产出和效益，产出指标主要包括数量、质量、效率和成本四个方面的指标。同时注重对绩效目标设置合理性的评价，在大多数评价指标中都涉及对“绩效目标合理性”和“绩效指标明确性”的评价，对项目所设定的绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际，用以反映和考核项目绩效目标与项目实施的相符情况，以及依据绩效目标设定的绩效指标是否清晰、细化、可衡量等，用以反映和考核项目绩效目标的明细化情况进行考核，充分体现绩效评价四个步骤中的第一步“设定绩效目标”的要求。

2.1.3定量指标和定性指标相互结合

不同类型绩效指标结构中，均有不同数量的定量指标和定性指标共同构成，这反映出项目支出绩效的特点，即有些可以定量衡量和评价，某些评价内容采取定性方式，通过评价者对项目绩效的全面了解，定性评价其水平和等级，然后将定性评价的水平进行定量的表述。定量指标和定性指标的结合，有利于更加全面的反映项目绩效的各个方面。

2.1.4共性指标与个性指标相互结合

通过对上述不同类型典型指标的分析，可根据指标的适用性，可将指标分为共性指标和个性指标。根据上述指标的分析可知，个性指标主要是指“经济效益指标“、”社会效益指标“、”生态环境效益指标“、”可持续影响指标“等四个指标。不同类型的项目(包括不同类型的环保项目)在上述四个个性指标上具体设置的指标，以及指标的计算方法、数据来源等可能有所差异，这需要在绩效评价实践过程中不断总结，确定能够适应并体现不同类型项目特点的具体的个性指标。

2.1.5评价指标不断简化和突出重点

对上述各套指标制定时间的分析后可以发现，2010-2012年制定的评价指标体系往往较为复杂，指标数量较多，2013年财政部制定共性指标体系后，制定的指标体系得到了较大程度的简化，指标数量得到减少，评价的指标更加突出重点，围绕绩效目标的设定、过程管理和产出与效益中的主要评价内容进行指标设置，评价工作得到简化，提高了评价效率。

2.2　污染防治项目绩效评价指标的建立

根据上述绩效评价模型和评价内容的研究，结合国内绩效评价指标应用现状，根据污染防治项目管理的需求，确定如下4个一级指标、11个二级指标、15个三级指标共同组成的的污染防治项目绩效评价指标体系。

需要注意的是：(1)绩效评价是针对工程项目进行的评价，并非针对资金进行评价。财政资金支持项目和非财政资金支持项目在绩效评价指标的确定过程中并无实质性差异。无论项目有没有地方财政和国家财政资金的支持，原则上都按照上述指标进行评价，只是在评价“资金到位性”方面，对有财政资金支持的项目，该指标重点评价除国家资金以外的其他资金，包括地方财政资金、企业支持资金的到位情况，若无财政资金支持，全部是企业自筹资金，则评价自筹资金到位情况。绩效评价不分资金来源，也不将不同渠道的资金分开分别评价，是对项目实施整体绩效进行评价。(2)设立的项目管理指标是针对项目业主单位对项目管理水平的评价，不是政府管理部门对项目管理水平的评价，各级项目管理者实施项目管理的力度、成效和问题的评价应在“绩效分析”中进行。

表2　污染防治项目绩效评价指标体系

3生态环境效益指标计算方法

3.1　生态环境效益指标的多面性

评价项目实施后取得的生态环境效益情况。可根据实施目的和项目类型的不同，选取污染物减排目标完成情况、环境质量改善程度、环境风险降低水平、民生应急改善与保障情况、服务(受益)人口数量、受保护的面积等不同类型的环境效益指标，并结合项目实际，再进一步细化。生态环境效益的目标的设定，不能仅仅理解为污染物减排指标。

3.2　污染减排量的核定方法

15个评价指标中，生态环境效益指标的权重最大，污染物减排量的计算和评价是生态环境效益指标评价中的重点内容。下面重点阐述污染物减排量的计算和评价方法。

首先，确定评价因子。结合项目特点和预期绩效目标指标设定情况，确定污染减排评价因子。污染物因子的选择上，结合项目实施方案、污染物排放标准、项目实际情况确定，如一般可选择COD、氨氮、总氮、总磷等污染因子，与重金属相关的项目一般应根据污染物排放标准的要求，重点选择特征性重金属因子。其次，确定不同因子的权重。评价者可根据关注程度的不同进行设置，一般情况下可平均进行分配。若一个项目确定四种污染物因子，可将污染因子权重进行平均分配，即每个因子的权重分别为25%。然后，计算每个因子的削减目标实现度。削减目标实现度=污染物实际削减数量/计划削减数量。

以COD为例，其他污染因子削减核定计算方法可参考计算。

COD计划消减量(吨或千克/日)=Q(设计处理流量，日/吨)*(C设计进水水质浓度—C设计出水水质浓度)

COD实际削减量(吨或千克/日)=Q(实际处理流量，日/吨)*(C进水水质浓度—C出水水质浓度)

流量采用环境监测时的实际水量计算，进水和出水浓度根据项目投入正式运行后环境监测报告中实际情况下监测得到的进出水浓度数据进行计算。用实际削减量除以计划削减量，即得本次监测情况下的以天为计量单位的削减目标实现率。

最后，每个污染因子的“削减目标实现度”计算出来后，与其“对应权重值”相乘，同时将各个污染因子的计算结果相加，再与该指标满分值相乘，即得该指标的分值。即指标分值=[∑不同污染因子的权重×(不同污染因子削减核定值/不同污染因子削减目标值)]×18。

数据来源：按照评价期企业废气(废水)排放量、污染物排放浓度的监测数据核算项目削减量。监测数据包括验收监测数据、监督性监测数据、在线监测数据等。存在多个排放口的，分别测算排放量。监测数据按照以下优先序顺次采用并相互校核：(1)各级环保部门的监督性监测数据，取全年所有监测数据均值(监测频次应符合国家要求)；(2)与当地环境保护部门监控平台联网、通过数据有效性审核、运行管理规范、数值合理的自动在线监测数据；(3)“三同时”验收监测数据；(4)企业自测数据也可以作为参考。

4计算方法对不同类型项目评价的适应性

污染防治项目多种多样，主要包括三种类型。第一类是污染减排和环境质量改善类项目，包括企业点源污染防治、清洁生产技术改造、畜禽养殖污染防治、乡镇生活污水和垃圾处理，以及河道复氧、人工湿地等生态治理和生态恢复项目；第二类是固废处理处置类项目，如河道底泥清淤及底泥处置、废渣填埋处置、废渣资源化综合利用项目等；第三类是场地(土壤)修复类项目，如污染场地的修复，农田土壤的修复等。第一种类型最为常见、最为普遍，是最主要的污染防治类项目。上述第二、第三类项目主要特点是一次性完成工程项目建设内容、实现预定目标(如实现安全处置、达到环境修复目标)，无需后续的设施运行，与第一类项目相比，有不同特点。

本文表2的评价指标主要是针对第一类项目的特点设计的，如设置了“达标排放频次”、“运行同步性”、“环境效益实现率”等指标，以体现此类项目削减污染、实现达标的特点，保证指标体系最大程度的适用性，同时，作为规范性管理文件，指标体系需要体现稳定性，需要以最主要的项目类型为对象开展设计。15个评价指标，总体可分为通用类指标和非通用类指标。所谓通用类指标，是指针对不同类型的污染防治项目，均采用同样的评价指标以及同样的计算方法；非通用类指标是针对不同类型的污染防治项目，采用同样的评价指标，但采用不同的计算方法和数据来源，以适应不同类型污染防治项目评价的需要。15个指标中，非通用类指标主要包括“排放达标频次”、“运行同步性”、“生态环境效益”、“经济效益”4个指标，其他11个指标总体为通用性指标。

非通用类指标的计算方法是：

(1)“达标排放频次”指标：第一类项目采用污染防治设施建成运行后的污染排放数据为基础进行计算，第二、第三类项目分别采用安全处置率和场地修复达标率(达标点位数与总采样监测点位的比例)计算。

(2)“运行同步性”指标：第一类项目利用环保主体设施运行时间与主体生产设施运行时间的比值计算该指标分值，第二、第三类项目则利用环境目标实现率计算该指标分值。

(3)“生态环境效益”指标：第一类项目计算时，采用相关污染物削减、环境质量目标实现程度等数据，第二类项目计算时，将固体废物(废渣、底泥等)安全处置率(达标处置的实际废物量/应处置的废物数量)作为生态环境效益指标，第三类项目计算时，采用修复目标实现率(实际修复后污染物实际浓度/计划修复后污染物浓度)作为生态环境效益指标。

(4)“经济效益”指标：并非所有污染防治项目均适用，只有清洁生产、废物综合利用、废水回用等项目才具有较为显著的经济效益，很多污染防治项目没有显著的经济效益。为保证指标体系的完整性，设置了“经济效益”指标，但权重并不高，满分仅2分。没有明显经济效益的项目在评价该指标时，采用 “生态环境效益”指标的实现率进行折算，即经济效益=生态环境效益目标实现率×2。采用此“折算”计算方法，既保证了操作性，同时也进一步体现污染防治项目实现生态环境效益的重要性。

5绩效目标指标设定技术

项目实施前绩效目标和指标的制定是绩效管理的重要基础，是绩效评价的前提和主要依据，规范合理的绩效目标和指标的制定是非常重要的。绩效目标指标的确定应从两个方面考虑并进行设计：

(1)根据财政支出绩效“内涵”确定。项目“绩效”是由项目“产出”和“效果”两个方面组成，“产出”主要包括数量、质量、时效和成本四个角度，“效果”主要包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度5个角度。

(2)“三性”这一根本评价要求。根据绩效评价定义，绩效评价重点和落脚点是针对“经济性、效率性和效益性”(简称“三性”)进行评价，所以在完成指标计算和分析后，需要对“经济性、效率性和效益性”进行总结。经济性方面，主要是评价是项目投资是否超概算、运行成本是否在合理范围内；效率性方面，主要是工程项目完成时间的控制，效益型主要是生态环境效益指标。

结合污染防治项目的特点，污染防治项目绩效指标应从如下方面进行制定：

表3　基于绩效“内涵”和“三性”的绩效指标体系

6不同类型项目污染减排指标设定技术

不同类型项目的“污染物减排”、“环境质量改善”等环境效益的主要指标，可进一步细化成表4所示的个性化指标。

绩效目标可在上述具体的绩效指标的基础上进一步总结和概况，提出总体性的目标。

表4　不同类型污染防治项目污染物减排个性化指标

项目绩效目标和指标应在项目实施前进行确定，在有关审查工作中，应对绩效目标和指标的全面性、合理性、明确性等进行重点评价，并在有关批复文件中予以确认。项目实施过程中，若绩效目标指标发生变化和调整，应根据项目管理的有关规定，项目建设单位应及时进行报告，项目主管部门结合项目管理需要予以审查和确认。

参考文献：

[1]孙宁，吴舜泽，赵云皓，等.现代环境服务业集聚区规划方法探讨[J].环境与可持续发展，2011，36(6)：46-52.

[2]周泓，李在卿.环境管理体系认证提升环境管理绩效[J].环境与可持续发展，2013，38(2)：100-103.

[3]潘腾，黄澄宁.杭州市环境绩效考核指标体系的构建及应用研究[J].环境与可持续发展，2013，38(1)：71-74.

[4]王萍萍.社会影响评价在环境保护中的应用探讨[J].环境与可持续发展，2013，38(1)：54-56.

《环境与可持续发展》学术影响因子逼近2.000

位列环境保护部主管期刊第一名

在全国收录环境科学类66种期刊中排位第六名

据知网2014年12月16日发布的《中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术(2014版)》，我刊学术影响因子显著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大关，为1.971，名列环境保护部主管期刊第一名。在全国收录环境科学类66种期刊中排位第6名，其中2012年位列全国第18名，2011年第29名，2010年第33名。

项目资助：财政预算项目“预算资金监管与绩效考评”(项目编号2026001006)

引用文献格式：孙宁等.污染防治项目绩效评价关键技术研究[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：22-27.

Key Techniques Study on Pollution Control Project Performance

Evaluation

SUN Ning1HE Mingwu2SONG Lingling1CHENG Liang1

(1.Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012；

2. Department of Environmental Protection of Liaoning Province，Beijing 110000)

Abstract：The performance evaluation is an important part of whole process pollution control project performance management. This paper revolves around four key problems in pollution control project performance evaluation，respectively discusses the 15 evaluation index for performance evaluation of pollution control projects of the build process；The key indicators calculation method is discussed in this paper；put forward pollution control project performance target index system，for different types of pollution control project，put forward personalized index system of pollution reduction；Finally，respectively，for a single project and multiple objective performance analysis technology are discussed in this paper，the research proposes a single project and multiple objective performance analysis of the content.

Keywords：pollution control project；performance evaluation；key techniques

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0022-06

作者简介：孙宁，硕士，研究员，从事环保项目管理、绩效评价、危险废物管理等研究